Palavras-Chave: Função - Supremo Tribunal Federal. Crise do Poder Judiciário. Recurso Extraordinário. Repercussão Geral.
Resumo: Trata-se do instituto da repercussão geral, recentemente integrado ao ordenamento jurídico brasileiro, defendendo a atuação do Supremo Tribunal Federal enquanto guardião da Constituição e não como mera instância revisora de julgados ou última instância de julgamento processual. Para tanto, demonstrar-se-á que a repercussão geral não importa em cerceamento à tutela jurisdicional em demandas individuais, mas sim na concretização do direito fundamental à tutela jurisdicional prestada em prazo razoável. Demonstram-se, outrossim, quais medidas estão disponíveis para o desafio das decisões que inadmitam o recurso extraordinário frente a ausência do requisito em questão.
Sumário: 1. O Supremo Tribunal Federal e a crise do Poder Judiciário. 2. Da objetivação do recurso extraordinário. 3. A repercussão geral enquanto requisito de admissibilidade do recurso extraordinário. 4. Votação plenária por meio eletrônico. 5. Do desafio às decisões que apreciam o requisito da repercussão geral. 6. Considerações Finais. 7. Referências.
1. O Supremo Tribunal Federal e a crise do Poder Judiciário.
O Supremo Tribunal Federal surgiu por meio de legislação infraconstitucional, é dizer, por decreto destinado à organização da Justiça Federal, com a finalidade de promover o controle de constitucionalidade das normas.
A Corte Suprema iniciou o desempenho de suas atividades aos 28 de fevereiro de 1891; apenas quatro dias após a promulgação da Constituição de 1891.
Até o ano de 1988, não havia o Superior Tribunal de Justiça e a interpretação da legislação federal e da constituição era competência do Supremo Tribunal Federal. À época, o recurso extraordinário destinava-se tanto ao controle de legalidade, quanto ao controle de constitucionalidade.
Somente com a Constituição de 1988, criou-se o Superior Tribunal de Justiça, a quem foi destinada parte da competência do Supremo Tribunal Federal, com o advento do que o constituinte nominou de recurso especial, por meio do qual são decididas questões que envolvam a aplicação e a interpretação da legislação federal.
A divisão de competência entre Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça serviu para atenuar a sobrecarga de trabalho da Corte Suprema, problemática que se tentou solucionar com a criação de diversos institutos processuais pensados e implementados ao longo do tempo, a exemplo da chamada "argüição de relevância", prevista no Regimento Interno da Corte Suprema e, empós, na Constituição Federal de 1967, associada à admissibilidade do recurso extraordinário.
A crise do Poder Judiciário, no entanto, revelada pela sobrecarga de processos em todas as instâncias de julgamento, confrontando com o anseio popular por efetiva e célere prestação jurisdicional, estava presente, ainda, no Supremo Tribunal Federal.
A apreciação dos conflitos que chegam ao Judiciário deve importar na aplicação do direito de modo concreto, se prestando à pacificação social, ultrapassando a abstração do direito positivado.
E, ao que se sabe, somam-se aos inúmeros conflitos postos sob análise da tutela jurisdicional as dificuldades de ordem operacional e o diminuto número de profissionais capacitados, tais como juízes, promotores, defensores públicos, serventuários da justiça, dentre outros, que integram o Judiciário.
O excessivo acúmulo de processos para julgamento pelo Pretório Excelso — que, nos termos do art. 102, da CF/88, tem competência originária, recursal originária e recursal excepcional, enquanto guardião da Constituição Federal — indicava que novas modificações deveriam ser integradas à organização do Judiciário, mesmo que, para isso, a discussão quanto à "justiça" ou "injustiça" da decisão proferida passasse para segundo plano.
O Supremo Tribunal Federal reaprecia decisões proferidas em única ou última instância, que apresentem violação a qualquer dos dispositivos insertos na Constituição Federal, por meio de controle abstrato ou por meio de controle concreto de constitucionalidade, corrigindo-as.
Isso porque, para observar a função precípua de preservar e interpretar as normas constitucionais, ao Supremo Tribunal Federal cabe a uniformização da jurisprudência nacional quanto à interpretação da Constituição, sendo certo que as decisões da Corte Suprema, ainda que no âmbito do controle difuso de constitucionalidade, servem de paradigma aos demais tribunais pátrios.
Nas palavras de Fredie Didier:
"Enfim, o papel do Recurso Extraordinário, no quadro dos recursos cíveis, é o de resguardar a interpretação dada pelo STF aos dispositivos constitucionais, garantindo a inteireza do sistema jurídico constitucional federal e assegurando-lhe validade e uniformidade de entendimento" [01].
Acerca das decisões prolatadas pela Corte Maior, outra opção não resta aos jurisdicionados senão acatá-las, servindo, as mesmas - diga-se uma vez mais - de referência para todos os tribunais, notadamente frente ao império da Constituição Federal no ordenamento jurídico brasileiro.
2. Da objetivação do recurso extraordinário.
Somente hipóteses de violação ao texto constitucional dão ensejo à interposição do recurso extraordinário, que é cabível, em geral, após o esgotamento das instâncias inferiores.
O recurso extraordinário é cabível, em princípio, de decisão do órgão colegiado. Todavia, nos termos da já mencionada competência da Corte Suprema, o recurso extraordinário pode ser manejado contra decisão de órgão singular ou de primeira instância.
A objetivação do processo constitucional em si, acabará por aproximar a eficácia de decisões prolatadas em procedimentos de controle difuso e de controle concentrado, exercidos pelo Tribunal Supremo.
Sobre o assunto, indispensável a transcrição do voto do Ministro Gilmar Mendes, no julgamento do RE nº. 388830-RJ:
"A proposta aqui desenvolvida parece consultar a tendência de não-estrita subjetivação ou de maior objetivação do recurso extraordinário, que deixa de ter caráter marcadamente subjetivo ou de defesa do interesse das partes, para assumir, de forma decisiva, a função de defesa da ordem constitucional objetiva.
Esse posicionamento foi adotado pelo Plenário no julgamento do AgRSE 5.206, voto proferido em 08.05.97, quando o Relator Sepúveda Pertence afirmou:
‘E a experiência demonstra, a cada dia, que a tendência dominante – especialmente na prática deste Tribunal – é no sentido de crescente contaminação da pureza dos dogmas do controle difuso pelos princípios reitores do método concentrado. Detentor do monopólio do controle direto e, também, como órgão de cúpula do Judiciário, titular da palavra definitiva sobre a validade das normas no controle incidente, em ambos papéis, o Supremo Tribunal há de ter em vista o melhor cumprimento as missão precípua de ‘guarda da Constituição’, que a Lei fundamental explicitamente lhe confiou. Ainda que a controvérsia lhe chegue pelas vias recursais do controle difuso, expurgar da ordem jurídica lei inconstitucional ou consagrar-lhe definitivamente a constitucionalidade contestada são tarefas essenciais da Corte, no interesse maior da efetividade da Constituição, cuja realização não se deve subordinar à estrita necessidade, para o julgamento de uma determinada causa de solver a questão constitucional nela contida. Afinal, não é novidade dizer – como, a respeito da cassação, Calamandrei observou em páginas definitivas (Casación Civil, trad., EJEA, BsAs, 1959, 12 ss.) – que no recurso extraordinário – via por excelência da solução definitiva das questões incidentes de constitucionalidade da lei –, a realização da função jurisdicional, para o Supremo Tribunal, é um meio mais que um fim: no sistema de controle incidenter em especial no recurso extraordinário, o interesse particular dos litigantes, como na cassação, é usado ‘como elemento propulsor posto a serviço de interesse público’, que aqui é a guarda da Constituição para a qual o Tribunal existe’ [02]".
Objetivar a utilização do recurso extraordinário mostra-se necessário ao bom desempenho da função de guardião da constituição pelo Supremo Tribunal Federal.
3. A repercussão geral enquanto requisito de admissibilidade do recurso extraordinário.
O instituto da repercussão geral passou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro com o advento da Emenda Constitucional nº. 45/2004, que incluiu o §3º ao art. 102 da Constituição Federal [03], sem que, no entanto, tenha definido o que se deveria entender por repercussão geral.
Em se tratando de norma constitucional de eficácia limitada, caberia ao legislador ordinário conferir à repercussão geral um conceito, uma delimitação; notadamente quando o instituto se prestaria a restringir, ainda mais, o limite de cognição do recurso extraordinário, que, agora, além de observar todas as hipóteses previstas pelo art. 102, III, da Constituição Federal, teria que demonstrar o atendimento a novo requisito.
A regulamentação, pelo legislador ordinário, se deu com o advento da Lei nº. 11.418, de 20.12.2006, que acresceu ao Código de Processo Civil os arts. 543-A [04] e 543-B [05].
A repercussão geral passa a ser exigência formal para admissibilidade do recurso extraordinário, que se prestará a analisar demandas que envolvam discussão sobre um tema que ultrapasse o interesse das partes litigantes, alcançando potencialmente, enquanto questão constitucional, aspectos econômicos, políticos, sociais ou jurídicos de alta relevância.
Segundo lição de José Henrique Mouta:
Com esse novo requisito, o que se destaca é o papel do STF para, ao lado de primar pela correta aplicação dos preceitos constitucionais, discutir tão-somente as causas recursais com aspecto macro (supra, superior, diferenciado), não sendo mais órgão com competência para solucionar as demais amarguras recursais (sem qualquer reflexo coletivo diferenciado) mesmo nos casos de interpretação equivocada da própria Constituição [06].
Analisando a objetividade do recurso extraordinário, como efeito decorrente do requisito da repercussão geral, José Guilherme Berman, entende que:
"Trata-se de um mecanismo de filtragem que torna o recurso extraordinário realmente excepcional, pois pode fazer com que ele deixe de ser visto como um direito do jurisdicionado. Destaca-se, assim, o aspecto objetivo do recurso extraordinário, e atribui-se maior valor às (espera-se que poucas) causas que venham a ter o seu mérito decidido pelo STF, na medida em que aquelas que ali chegarem terão certamente mais visibilidade. Ao mesmo tempo, trata-se de um mecanismo de fortalecimento da jurisdição constitucional difusa exercida pelos tribunais inferiores, cujas decisões serão definitivas mais vezes" [07].
Mesmo o legislador encontrou dificuldade para definir o que vem a ser "repercussão geral", já que se valeu de conceitos jurídicos também indeterminados, sendo certo que doutrina e jurisprudência terão papel relevante no assunto, destacando os elementos que virão a compor a conceituação do instituto.
Há, porém, hipóteses em que a repercussão geral será presumida, quais sejam: a impugnação recursal a decisão contrária a súmula ou à jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e a interposição de recurso que verse sobre assunto cuja repercussão já tenha sido reconhecida pelo Tribunal. Nessas hipóteses, restará dispensada a demonstração da relevância da questão indicada no recurso, qualquer que seja ela ou seus reflexos.
4. Votação plenária por meio eletrônico.
A Emenda Regimental nº. 21, de 30.04.2007, que modificou o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, também se prestou a regulamentar o assunto, adequando, para a aferição do novo requisito, o meio de votação do Pleno, que passou a contar com a deliberação colegiada por meio eletrônico.
Dessa forma, a repercussão geral, enquanto mecanismo de limitador à admissibilidade de recursos extraordinários, a ser exercido pelo Plenário da Corte, não acarretaria a temida duplicidade de pautas e o excesso de casos submetidos à apreciação plenária.
Cabe ao relator do processo, a manifestação primeira acerca da existência ou não de repercussão geral, submetendo sua decisão aos demais ministros, por meio eletrônico, a fim de que os mesmos, no prazo de vinte dias, também se manifestem.
Decorrido o prazo de vinte dias, não havendo manifestações suficientes para importar na rejeição ao requisito da repercussão geral, o mesmo estará configurado. Restou, portanto, estabelecido um prazo judicial preclusivo.
Somente havendo, no prazo acima referido, expressa manifestação contrária ao requisito, o recurso será inadmitido por ausência de repercussão geral.
5. Do desafio às decisões que apreciam o requisito da repercussão geral
É ônus do recorrente a demonstração de repercussão geral, em tópico específico de suas razões recursais.
Não havendo a demonstração de repercussão geral, o recurso extraordinário poderá ser inadmitido pelo Presidente ou Vice-Presidente do tribunal local, que, nesse caso, não estará avaliando a ocorrência (ou não) de repercussão geral, mas, sim, observando, no que tange à regularidade formal do recurso, a presença (ou não) de um requisito de admissibilidade.
A decisão que reconhece a repercussão geral deve ser fundamentada e, acaso seja afastada a ocorrência de repercussão geral, as razões de convencimento deverão ser apontadas, considerando demandas eventualmente posteriores, para que não se dê azo à negativa de prestação jurisdicional geral.
O Supremo Tribunal Federal só pode dizer que não há repercussão geral pelo voto de oito dos onze ministros ou dois terços de sua composição.
Se quatro integrantes de uma Turma decidirem pela presença do requisito intrínseco da repercussão geral, restará dispensada a remessa do recurso ao plenário da Corte Suprema.
Sob outro giro verbal, é, ainda, possível que uma turma do Supremo Tribunal Federal admita o recurso extraordinário, reconhecendo a repercussão geral da questão proposta, sem que, para tanto, tenha que haver remessa do recurso ao Plenário, desde que quatro sejam os votos favoráveis à repercussão geral, já que o total de ministros é onze e oito é o mínimo de votos para afastar a repercussão geral.
Só o Supremo Tribunal Federal decide se há, ou não, repercussão geral, não cabendo ao tribunal local deixar de examinar recurso por falta de repercussão geral.
A decisão do STF sobre o assunto é irrecorrível, nos termos do art. 326 de seu Regimento Interno, excluindo-se dessa vedação o cabimento dos embargos de declaração, uma vez que a parte litigante tem direito à prestação de tutela jurisdicional clara, coerente e completa.
As normas constitucionais são interpretadas observando-se o contexto em que se insere o direito, podendo haver, ainda, diante de uma hipótese submetida à apreciação da Corte Suprema, abordagem de tese jurídica onde, reste admitido recurso extraordinário, por reconhecimento de repercussão geral, quando, antes, a referida repercussão não tenha sido reconhecida.
É o que bem explicita a doutrina de Fredie Didier:
"A circunstância de a decisão recorrida conformar-se com o entendimento do STF não afasta, necessariamente, a existência de repercussão geral, o que evita o temido ‘engessamento’ da jurisprudência e contribui para a constante revisitalçai de temas cuja solução pode variar ao sabor das contingências sociais, políticas, econômicas ou jurídicas, sobretudo porque o STF adota a chamada interpretação concreta do texto constitucional a que aludem autores do porte de Friedrich Muller e Konrad Hesse, de sorte que as normas constitucionais devem ser interpretadas com o contexto do momento" [08].
A decisão do Pretório Excelso tem eficácia vinculante no que tange aos recursos que versem sobre a mesma questão constitucional, configurando, pois, filtro controlador de acesso à Corte.
É cabível, porém, agravo regimental da decisão monocrática, proferida pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, que recusar o recebimento de recurso extraordinário em virtude da ausência de preliminar de repercussão geral ou por ausência de repercussão geral, segundo precedentes do Tribunal, nos termos em que expressamente previsto no art. 327, §2º, do Regimento Interno do STF.
Se a decisão do Supremo Tribunal Federal declarar a existência, ou não, de repercussão geral, contrariamente a seus precedentes, poderá ser desafiada por mandado de segurança para o Plenário da própria Corte.
Eventual juízo indevido dos órgãos jurisdicionais de origem, a respeito do assunto, desafia ação de reclamação, com a finalidade de que se mantenha a integridade de sua competência, sendo cabível, ainda, o recurso de agravo de instrumento, com o mesmo objetivo.
Segundo inteligência do já mencionado art. 543-B, do CPC, o tribunal local inadmitir o processamento de recurso que verse sobre matéria já decidida pelo Supremo Tribunal Federal e considerada sem repercussão geral.
Cabe, ainda, ao tribunal local, em caso de recursos repetitivos, sobrestar o processamento de recursos pendentes da análise por amostragem, pelo STF, quanto à ocorrência, ou não, de repercussão geral acerca do litígio. Afastada a ocorrência de repercussão geral, os recursos sobrestados serão inadmitidos.
Se admitida a repercussão geral, a Corte Suprema julgará o mérito dos recursos extraordinários.
Nos termos do Regimento Interno do STF e do art. 543-A, §5º, do Código de Processo Civil, uma vez negada a existência de repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão de tese.
6. Considerações finais
Muito se tem discutido sobre a repercussão geral e sua regulamentação no ordenamento jurídico brasileiro, como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário, sob a ótica de que restaria cerceado o direito individual à tutela jurisdicional, restando subjugado o conceito de Justiça.
Destaca-se, para defender o cerceamento sobredito, o dispositivo constitucional do art. 5º, XXXV, que enuncia a garantia de inafastabilidade da jurisdição e a previsão de acessibilidade do Judiciário, estabelecendo que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".
A repercussão geral, requisito para admissibilidade do recurso extraordinário, funciona como mecanismo de restrição das decisões judiciais, conferindo, à via recursal, maior objetividade e se prestando a racionalizar o uso da atividade judiciária, o que importa na concretização do direito fundamental à tutela jurisdicional prestada em prazo razoável à sociedade como todo.
A objetivação do manejo do recurso extraordinário viabilizará que a legislação, no geral, alcance, ao lado de outros institutos, a manutenção de decisões sumuladas e da jurisprudência dominante do STF, desestimulando a prolação de julgados e a interposição de recursos contrários aos precedentes já firmados pelo Pretório Excelso.
A sobrecarga de processos, no Judiciário, decorre da conscientização da sociedade, por sua natural evolução e, ainda, em virtude dos meios de acesso a ela disponibilizados.
A verdade, no processo, é um dever das partes e não um ônus, já que a função primordial da tutela jurisdicional é buscar a solução de um conflito.
Não se pode permitir que os fatos trazidos à apreciação do Judiciário sejam adulterados, prejudicando não somente as partes envolvidas no litígio, mas a própria dignidade da Justiça.
Não raro, operadores do direito utilizam o sistema recursal meramente para procrastinar o trânsito em julgado de processos, com a finalidade de postergar o cumprimento das decisões judiciais contrárias aos seus interesses, ainda que, para tanto, litiguem de má-fé, alterando a realidade dos fatos e investindo na tentativa de induzir a Justiça a erro, através de tantos quantos forem os recursos que estejam à sua disposição.
A litigância de má-fé vai de encontro aos deveres das partes, consignados no art. 14, do Código de Processo Civil, que determina a todos os envolvidos no processo o dever de dizer a verdade, proceder com lealdade e não formular pretensões cientes de que as mesmas sejam destituídas de fundamentação.
Tantos foram os abusos cometidos junto ao Judiciário, notadamente decorrentes de alegações sabidamente falsas, temerárias e infundadas, ao longo da condução de processos, que os tribunais passaram a utilizar, com freqüência, a imposição de multa, como medida punitiva, quando evidenciado o intuito meramente procrastinatório das partes na utilização da via recursal.
Ao litigante de má-fé, cabe, ainda, a responsabilidade por danos que sua conduta cause às demais partes no processo.
Não há que se falar em negativa de prestação jurisdicional à tutela individual, mas sim na utilização do requisito da repercussão geral na admissibilidade dos recursos extraordinários, como meio ao efetivo desempenho do Supremo Tribunal Federal, em sua atividade primeira, que é a proteção à Constituição Federal.
A utilização do novo requisito de admissibilidade nos recursos extraordinários garante a observância aos entendimentos sumulados e à jurisprudência uniforme da Corte Suprema, prestando-se à manutenção do Estado Democrático de Direito.
O Pretório Excelso, com implemento da repercussão geral, não resta mitigado à condição de instância meramente revisora, pois o instituto freia a utilização indevida e abusiva do sistema recursal pelos operadores do direito que contribuía para a sobrecarga do Judiciário.