3. Repercussão econômica internacional durante o regime do Estado Novo.
Não obstante os movimentos constitucionais mais recentes demonstrarem uma tendência à constitucionalização de princípios orientadores das relações internacionais de um país. Ao longo da História, as sociedades experimentaram a interação internacional desde o patamar interestatal até o moderno transnacionalismo, desarraigando-se gradualmente de laços estatais para a efetiva consecução de suas relações externas. As normas constitucionais concernentes à fixação do Brasil no cenário mundial fixadas pela constituição outorgada do Estado Novo, as relações internacionais distendem-se, apesar do Texto Maior autorizar, privativamente, ao Presidente da República "manter relações com os Estados Estrangeiros [26]", competindo, privativamente à União legislar sobre "comércio exterior, câmbio e transferência de valores para fora do país [27]". Essas prerrogativas não foram utilizadas por Vargas na forma de acordo ou tratado internacional, mas tão somente em relação às trocas comerciais que já existentes, acentuando-se em relação aos Estados Unidos da América. Isso se deve ao caráter político nacionalista de Vargas, conforme alhures abordado. Embora a constituição outorgada estabeleça princípios basilares de nossas relações internacionais, os quais têm o dever de aprimorar as relações do nosso país com o mundo, prezando pelo respeito aos direitos humanos, independência nacional e manutenção da paz mundial.
À época do Estado Novo as relações internacionais se encontravam bastante afetadas como consequência da crise do capitalismo mundial, em razão da quebra da Bolsa de Valores em Nova Iorque, em 1929, que trouxe uma crise sem paralelo ao capitalismo. O mundo capitalista faliu. A única nação que vivia fora da jogatina da Bolsa de Valores, a União Soviética, foi quem restou infensa à crise.
O principal produto da pauta de exportações brasileiras na ocasião era o café, considerado produto de sobremesa. E, à evidência, em situações de crise, as sociedades humanas economizam com o supérfluo. O café era, pois, um produto supérfluo, vindo as exportações brasileiras a sofrer vertiginoso decréscimo.
Com a expansão do capitalismo internacional, contrariamente à pretensão de Getúlio Vargas que claramente concebia esse fenômeno como uma ameaça em potencial ao Estado brasileiro. No entanto, por contrariar determinados anseios das classes excluídas, atendeu, todavia, algumas das reivindicações dos capitalistas vindo a acolmatar as demandas burguesas mais imediatas. A sua pretensão de minar um compromisso entre as classes sociais em prol dodesenvolvimento capitalista proporcionou que parcelas significativas das classes dominantes, bem como da classe média, tolerassem o trabalhismo de Vargas por um determinado período de tempo. Contudo, o apoio da burguesia é retirado quando se considera que a aproximação entre governo e trabalhadores representa-lhes uma ameaça. Neste ponto, ALMEIDA JR [28]. (1981:252), em pertinente comentário, ainda que com dúvida, observa:
que o conflito não diz respeito a modelos diferenciados de desenvolvimento econômico, e, aí, o ponto crucial da questão se centrava mais no âmbito da participação política das massas e na disposição da burguesia de não ceder diante das reivindicações cada vez mais ativas da classe operária.
O posicionamento político de Vargas colocava o governo em permanente tensão, ao que se deve acrescentar que o nacionalismo se mostrava uma bandeira capaz de ganhar a simpatia de uma ampla gama de segmentos sociais, a qual ia desde políticos tradicionais do interior até a classe operária urbana, passando pela classe média que se identificava com a modernização e a indústria.
Por outro lado, esse discurso também costumava estar associado a visões esquerdistas, o que poderia gerar apreensão nestes mesmos segmentos. Mesmo assim, a atividade industrial brasileira conheceu, durante o Estado Novo, uma crescente diversificação e expansão da produção.
Com efeito, pode-se dizer que a ação da indústria brasileira, na questão da substituição de matérias-primas estrangeiras por outras similares, extraídas dos produtos nacionais, como decorrência dos acontecimentos que deflagraram a Segunda Guerra Mundial, quando os estabelecimentos industriais brasileiros procuraram incentivar a produção agrícola para a retirada de fibras para seus produtos.
Na verdade a produção agrícola brasileira que outrora era destinada ao mercado externo, no regime do Estado Novo, voltou-se ao atendimento da produção e consumo nacional, a exemplo do açúcar no Nordeste, o algodão no Maranhão, a borracha na Amazônia, dentre outros.
No decurso do processo de diversificação da produção local, percebeu-se a necessidade de rever os impostos aduaneiros que incidiam sobre as matérias-primas necessárias à atividade industrial, já que os impostos cobrados à época se encontravam defasados na medida em que os interesses econômicos então prevalecentes eram totalmente diversos. Aflorou, portanto, em função do comércio exterior, da realidade brasileira e dos rumos que traçam a evolução da economia, a necessidade de se distinguir, no emaranhado das intenções subalternas das tarifas, o verdadeiro interesse da Pátria.
Durante o período da Primeira República os industriais brasileiros estiveram marginalizados do poder político e naturalmente do poder de decisão. Mesmo que muitos fazendeiros sejam industriais, são as oligarquias agrícolas e seus interesses que predominava. Após 1930 a marginalização política da burguesia continua a existir. Mas devido as necessidades concretas, pouco a pouco elementos da classe produtora passam a fazer parte de órgãos consultivos e se ligam a decisões econômicas governamentais, a exemplo do que ocorreu na formação do Conselho Federal de Comércio Exterior, em junho 1934 quando foram nomeados membros do da Associação Comercial e da Confederação Industrial do Brasil.
No Estado Novo, o nível de participação das classes produtoras torna-se importantíssimo, devido ao perigo da guerra ou, depois, com seu próprio advento, o governo necessitou da colaboração dos industriais e o contato entre ambos torna-se cordial e frequente.
Dentro dessa perspectiva realizou-se diversos Congressos visando a colaboração de industriais e comerciantes, mostrando o crescente poder decisório da classe e o aumento de seus interesses. Mesmo assim, embora essa classe tenha se tornado mais atuante no campo estatal, sua importância política é nula diante do ditador.
Calcado nessa perspectiva é que se pode entender a realização dos referidos congressos, dentre eles destaca-se o Congresso Brasileiro da Indústria realizado em 1944, ocasião em que se observou a realidade do nível de vida do provo brasileiro e as limitações da renda nacional, sobre a qual teria o sistema industrial que se apoiar em última instância, constatando-se que a evolução industrial de nenhum povo prescinde dos desligamentos de suas necessidades e de sua capacidade de utilizar os bens que resultam da produção. Essa realidade foi evidenciada, à medida que se expandiu a produção industrial e a insuficiente evolução econômica. Percebeu-se, pois, o imperativo de ordem nacional em apressar o processo dessa ampliação, já que não basta a consciência dessa necessidade.
Na lição de Carone [29] (1982:318-9),
Elevar o nível de vida implica em primeiro lugar, produzir, na era da superprodução e consequente competição, possuir essa máquina, ter um homem habilitado a maneja-la e estar na posse dos conhecimentos tecnológicos relativos à mesma. Produzir na era dos grandes investimentos, significa dispor de capitais e de créditos dentro e fora do país. Produzir na era da superprodução importa em construir grandes mercados, pelo menos internos e mesmo externos. Tais problemas trazem no bojo outros problemas, também altamente complexos, de que são exemplo, entre outros, o da fabricação em grande escala, do aço no país, o da exploração dos combustíveis, o da realização de uma imprescindível rede de transportes, o do preparo intenso de técnicos. Tudo isso, evidentemente, tem de ser posto em equação. Não pode ser esta uma obra do acaso ou da improvisação, nem de simples ação isolada dos indivíduos. Urge planificar, (...) dentro dos quadros da realidade brasileira, como das tendências da economia mundial de após guerra e da profunda interdependência das nações.
A par dessa situação, o órgão das atividades industriais, ao definir o sentido da planificação do Brasil, firmou entendimento segundo o qual a planificação deve ser feita à margem do autoritarismo do Estado, que nelas devem colaborar como órgão predominantemente incentivador. Neste caso a ação do Estado deve ser, pois, planificadora, supletiva e auxiliar. Cabe-lhe menos a autoridade de interferir pelo comando do que acentuar a sua influência no sentido de assegurar a permanência do desenvolvimento das atividades produtivas.
Destaca-se o posicionamento de CARONE (1982:319)
O meio legítimo de construir a riqueza pública e de alcançar a prosperidade mundial é o da iniciativa privada, calcada nos princípios de igual oportunidade para todos e de igualdade perante a lei, com abstenção, pelos Governos, de concorrer com a indústria e o comércio.
Por meio do Congresso da Indústria Brasileira, recomendou-se a realização de estudos de geografia econômica, com o objetivo de traçar um verdadeiro zoneamento industrial que permitia mais intenso e adequado aproveitamento dos nossos recursos de matéria prima, de combustível, de transporte e de núcleos de população. Com isto, reconheceu-se que um país de estrutura econômica, como o nosso, são essenciais as indústrias de transformação referentes à alimentação, ao vestuário e à habitação, indústrias que cumpre ampliar e aperfeiçoar na escala das necessidades dos mercados brasileiros e sul-americanos.
Dada a prioridade dos problemas, com a planificação industrial brasileira, com os limites do intervencionismo do Estado para assegurar o apoio à iniciativa privada, verdadeira fonte de todas as riquezas; a geografia industrial e as indústrias de base ou as indústrias de transformação, considerados os fatores da plainificação, com sua ordenação no espaço e no tempo; a mão de obra, a legislação social e a fiscal, a energia, os combustíveis, os transportes e a organização do crédito; o reajustamento da produção industrial às necessidades do período antes e pós guerra; os fatores de encarecimento e as medidas para baixar o preço de custo; até as questões transcendentes das normas de política industrial, em harmonia com os interesses das demais classe produtoras e com as necessidades do consumo, tudo foi ventilado na industrialização durante o Estado Novo.
Sobressai o problema da mobilidade psicológica e da legislação social na parte que diz com os objetivos de ampliação do nosso parque industrial. O Estado Novo, por meio do seu órgão diretivo destacou a necessidade de se dar ao trabalhador o estímulo de segurança e de confiança, pelas garantias de uma adequada legislação social, com flexibilidade suficiente para adaptar-se ao estado de transição imposto pela planificação econômica do País. Incumbe, assim, ao Estado, garantir um ambiente de confiança nas atividades produtivas assegurando ao empregado direito ao trabalho e facilitando providências de aumento do seu poder aquisitivo, mediante abstenção de política monetária inflacionária.
3.1 A atividade industrial no Brasil durante o Estado Novo
No Brasil, a indústria deu seus primeiros passos ainda no século XIX. A economia cafeeira, dominante nesse período, dinamizou as atividades urbanas, estimulou a imigração européia e gerou um empresariado nacional com capacidade de investir em alguns setores industriais. Os imigrantes trouxeram hábitos de consumo de produtos industrializados e alguma experiência como operários. Aos poucos formou-se um mercado interno que se ampliou, no final do século XIX, com a abolição da escravidão e com a intensificação do processo de imigração.
Indústrias de alimentos, calçados, tecidos, confecções, móveis e bebidas se espalharam rapidamente, sobretudo no estado de São Paulo, centro da atividade cafeeira e principal porta de entrada dos imigrantes. Apesar de todos os avanços da industrialização, a economia ainda era comandada pela produção agrícola, especialmente de café.
No início do século XX, a indústria continuou a crescer e a aumentar sua participação na economia brasileira. Algumas indústrias eram estrangeiras, mas predominavam as nacionais, na maioria desenvolvidas por imigrantes, a partir de pequenas oficinas artesanais.
Contudo, a marcha inicial do crescimento industrial deu-se com a edição da Lei Eusébio de Queirós assinada em 1850 que proibia o tráfico de escravos, e que trouxe duas conseqüências importantes para o desenvolvimento industrial, tais como i) os capitais que eram aplicados na compra de escravos ficaram disponíveis e foram aplicados no setor industrial; ii) A cafeicultura que estava em pleno desenvolvimento necessitava de mão-de-obra. Isso estimulou a entrada de um número considerável de imigrantes, que trouxeram novas técnicas de produção de manufaturados e foi a primeira mão-de-obra assalariada no Brasil. Assim constituíram um mercado consumidor indispensável ao desenvolvimento industrial, bem como força de trabalho especializada.
O setor que mais cresceu foi o têxtil, favorecido em parte pelo crescimento da cultura do algodão em razão da Guerra de Secessão dos Estados Unidos, entre 1861 e 1865.
Na década de 1880 ocorreu o primeiro surto industrial quando a quantidade de estabelecimentos passou de 200, em 1881, para 600, em 1889.
Esse primeiro momento de crescimento industrial inaugurou o processo de Substituição de Importações.
Entre 1914 e 1918 ocorreu a Primeira Guerra Mundial e, a partir dai, vamos constatar que os períodos de crise foram favoráveis ao nosso crescimento industrial. Isso ocorreu também em 1929 com a Crise Econômica Mundial e, mais tarde, em 1939 com a 2ª Guerra Mundial, até 1945.
Nesses períodos a exportação do café era prejudicada e havia dificuldade em se importar os bens industrializados, estimulando dessa forma os investimentos e a produção interna, basicamente indústria de bens de consumo.
A crise mundial de 1929 abalou profundamente o mundo capitalista, Entre 1929 e 1932 houve uma redução de 50% na produção industrial dos Estados Unidos. Muitos trabalhadores perderam seus empregos, retraindo ainda mais o mercado de consumo. A produção agrícola também não encontrava compradores. Muitas empresas e bancos faliram e os investidores do mercado de capitais (compra e venda de ações) viram os seus títulos transformarem-se em papéis como outros quaisquer, sem nenhum valor.
Num primeiro momento, a depressão econômica teve efeito devastador também para o Brasil. O país tinha estruturado toda a sua economia com base no mercado externo e dependia das exportações de um único produto: o café, que no final da década de 1920, representava cerca de 70% das exportações brasileiras. A crise econômica agravou, em parte, a insatisfação política e Getúlio Vargas que tomou o poder através de um golpe de Estado contra o domínio da oligarquia agrária, que tinha comandado o país na primeira fase da República (1889-1930).
O Brasil não deixou de exportar o café, mas a quantidade exportada caiu mais de 80%, e caiu também seu preço no mercado internacional. Como o café era ainda a principal fonte brasileira de divisas, no início o governo Vargas manteve uma política de proteção à lavoura ao desvalorizar a moeda nacional para que o produto chegasse com valor mais competitivo no mercado externo.
O quadro da economia do país, de um modo geral, não estimulava o desenvolvimento industrial. Mas a crise abriu uma brecha que uma parte dos empresários soube aproveitar. O violento corte nas importações de bens de consumo criou uma conjuntura favorável ao investimento na produção da indústria nacional. As indústrias brasileiras passaram a ocupar, em boa parte, o mercado que antes era praticamente abastecido só pelos produtos importados. Foi a partir daí que a industrialização transformou-se num setor importante da economia e alcançou taxas de crescimentos superiores ao setor agrário. Por essa razão, afirma-se que o primeiro momento da industrialização brasileira baseou-se na substituição de importações pela produção interna.
Além disso, o Estado brasileiro passou a estimular os empresários industriais que, em 1931, já se haviam organizado em São Paulo, com a criação da FIESP (Federação das Indústrias do Estado de São Paulo). O governo, ao mesmo tempo em que facilitava a importação de máquinas e equipamentos industriais, dificultava a entrada de produtos que pudessem concorrer com os da indústria nacional. Com essas medidas, a economia diversificou-se tanto no setor industrial como no setor agrário. Ao lado das indústrias têxteis e alimentícias apareceram outros setores, como cimento, aço, materiais de transportes e de extração mineral.
A primeira metade da década de 1940, ainda no governo Vargas, na vigência do Estado Novo, foi decisiva para a criação de uma infra-estrutura industrial, com a fundação da Companhia Siderúrgica Nacional, da Companhia Vale do Rio Doce, da Companhia Nacional de Álcalis, da Fábrica Nacional de Motores e outras. Todas essas empresas tinham participação majoritária do capital estatal.
Imperava no país o capitalismo monopolista comandado pelo Estado que detinha o controle da atividade produtiva com maior rentabilidade o que se revela como barreira aos investimentos estrangeiros. Desse modo, na vigência do Estado Novo, Getúlio Vargas não firmou nenhum tratado ou acordo internacional na área do Comércio exterior, mormente porque sua política pautava-se em exacerbado nacionalismo.
Predominava no país a indústria de bens de consumo que já abastecia boa parte do mercado interno. O setor alimentício cresceu bastante, principalmente com a exportação de carne que ultrapassou o setor têxtil. A economia do país continuava, no entanto, dependente do setor agroexportador, especialmente o café, que respondia por aproximadamente 70% das exportações brasileiras.
Contudo, a atividade industrial foi marcada, consideravelmente pela Revolução de 1930, com Getúlio Vargas, que operou uma mudança decisiva no plano da política interna, afastando do poder do estado oligarquias tradicionais que representavam os interesses agrários-comerciais. Getúlio Vargas adotou uma política de industrialização do país com a substituição de mão-de-obra imigrante pela nacional. Essa mão-de-obra era formada no Rio de Janeiro e São Paulo em função do êxodo rural em razão da decadência da produção cafeeira, em vista à crise mundial de 1929, além de movimentos migratórios de nordestinos. Vargas investiu forte na criação da infra-estrutura industrial, sobretudo a indústria de base e energia. Destacando-se a criação do i) Conselho Nacional do Petróleo (1938); ii) da Companhia Siderúrgica Nacional (1941); iii) da Companhia Vale do Rio Doce (1943); e, iv) da Companhia Hidrelétrica do São Francisco (1945).
Dentre os fatores que contribuíram para o desenvolvimento industrial a partir de 1930 e a vigência do Estado Nova, destacam-se i) o grande êxodo rural, devido a crise do café, com o aumento da população urbana que foi constituir um mercado consumidor; ii) a redução das importações em função da crise mundial e da 2ª Guerra Mundial, que favoreceu o desenvolvimento industrial, livre de concorrência estrangeira.
Esse desenvolvimento ocorreu principalmente em São Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, definindo a grande concentração espacial da indústria, que permanece até hoje.
Uma característica das indústrias que foram criadas desde a 1ª Guerra Mundial é que muitas delas fazem apenas a montagem de peças produzidas e importadas do exterior. São subsidiárias das matrizes estrangeiras.
No início da 2ª Guerra Mundial o crescimento diminuiu porque o Brasil não conseguia importar os equipamentos e máquinas que precisava. Isso ressalta a importância de possuir uma Indústria de Bens de Capital.
Apesar disso as nossas exportações continuaram a se manter acarretando um acúmulo de divisas. A matéria-prima nacional substituiu a importada. Ao final da guerra já existiam indústrias com capital e tecnologia nacionais, como a indústria de autopeças.
O Conselho Federal de Comércio Exterior, fundado em 1934, renovado em 16 de dezembro de 1937 e em 17 de março de 1939, foi criado inicialmente para ajudar o desenvolvimento do comércio exterior e servir de órgão administrativo interno. A partir do Estado Novo a sua importância e a extensão de suas medidas aumentaram. Fazem parte do seu Conselho desse órgão membros dos ministérios e das associações industriais e comerciais. O objeto fundamental desse organismo era que se tornasse uma instância deliberativa máxima para as decisões concernentes ao desenvolvimento e nacionalização dos ramos industriais e econômicos em geral. É assim pode-se enumerar algumas conseqüências de suas decisões, tais como: i) o instituto do Sal nasce com seu beneplácido; ii) são protegidas as duas fábricas nacionais de vidro; iii) instituição do plano contra a concorrência estrangeira.
Na verdade, o Estado Novo transformou esse órgão num mecanismo de análise e decisão, onde se pretende encarar as necessidades internas e externas da Nação como um bloco e não isolamento - segundo os interesses dos grupos ligados às atividades específicas.
Assim, o Presidente da República dos Estados Unidos do Brasil, considerando a conveniência de dar ao Conselho Federal de Comércio Exterior a organização que lhe permita melhor atender as suas finalidades até que se instalasse o Conselho da Economia Nacional de que trata o artigo 57 da Constituição [30], como organismo autônomo ligado diretamente ao Presidente da República.
Concebe-se, no entanto, ainda que no final da vigência do Estado Novo, houve uma abertura à participação dos agentes econômicos na tomada de decisão, adquirindo feições de um Estado Democrático.
Com isso, no Estado democrático, os partidos políticos e movimentos sociais, assim como os setores produtivos reivindicam veementemente a transparência, a publicidade, a visibilidade do poder público, assim como a participação na gestão da coisa pública, demandando inovação de formas e conteúdos da ação política como antídoto eficiente contra os malefícios praticados pelos agentes públicos.
A propósito, admite Lafer [31], (1994:233), que:
É por este motivo que, por obra do legado kantiano, no como são tomadas as decisões numa democracia, o princípio da visibilidade do poder é constitutivo, pois permite a informação sem a qual todos não podem formar uma opinião apropriada sobre a gestão da coisa comum, para, desta maneira, exercer seu poder de participação e controle.
No período correspondente aos dois últimos anos do Estado Novo verifica-se a concepção de Getúlio Vargas como adepto do Estado social, no plano dos direitos, que foram regulamentados, especialmente pela Consolidação das Leis Trabalhista de 1943, além dos atos reguladores da ordem econômica e social. Mesmo assim, permaneceu o Estado liberal, na medida em que delimitou-se a atuação do poder político, da organização política e das garantia dos direitos individuais, deixando a ordem econômica por conta do mercado livre. Com isto pode-se falar que o Brasil se tornou em um Estado hibrido na reta final da ditadura varguista. Isto porque, tanto o Estado social quanto o Estado Liberal pode ser politicamente democrático ou anti-democrático, o que não interessa a este estudo, embora o Estado social se caracteriza por estabelecer mecanismos jurídicos de intervenção nas relações privadas econômicas, nas dimensões legislativa, administrativa e judicial, para a tutela dos mais fracos, tendo por objetivo final a realização da justiça social. Pontificou, incontestado, desde as Constituições mexicana de 1917 e alemã de 1919 até o início da década de oitenta do século vinte, quando passou a sofrer o assalto crescente do neo-liberalismo, patrocinado pelas nações centrais, e da globalização econômica, amplificada pela revolução da informática.
O Estado social, ainda na ditadura do Estado Novo, foi vítima de seu próprio sucesso, diz Gomes Canotilho [32], para o qual as constituições "socialmente amigas" sofrem as críticas amargas da "crise de governabilidade", do "flagelo do bem", do "fim da igualdade", da "bancarrota do Estado". Tal perplexidade está sendo aguçada, como vimos acentuando, pela globalização econômica, na medida que aprofunda a tendência pela substituição do Estado de bem-estar para o Estado regulador, enquanto for necessária essa função de garantia das regras do jogo das forças econômicas hegemônicas e Getúlio Vargas foi compelido a se submeter a essas forças.