Resumo
O objetivo deste trabalho foi o de relacionar as políticas públicas ambientais vigentes com a responsabilidade da pessoa jurídica, buscando esclarecer alguns pontos conflitantes. Foi realizada uma pesquisa aplicada, com uma abordagem qualitativa, classificada em relação aos objetivos como exploratória. Encontrou-se como resultados que: as normas legais brasileiras estão compostas de políticas públicas de cunho ambiental, trazendo influências perceptíveis desde a Conferência de Estolcomo de 1972; a pessoa jurídica é imputada administrativa, civil e penalmente em caso de provocar dano ambiental; a fixação do quantum indenizatório, quer para a pessoa física ou para a pessoa jurídica, tem causado polêmica devido a complexidade desse tema; há indicações de que as políticas públicas brasileiras em relação ao meio ambiente necessitam de aperfeiçoamento.
Palavras-chave: Legalidade, meio ambiente, dano ambiental, políticos.
Introdução
Política pública pode ser compreendida como o conjunto de ações desencadeadas pelo Estado, nas escalas federal, estadual e municipal, com vistas ao bem comum. A participação não governamental, como no caso de empresas privadas, é perfeitamente admissível, inclusive incentivada na atualidade. As ações de políticas públicas podem ser preventivas ou estimulativas, sendo exemplo dessas últimas o incentivo econômico para o desenvolvimento sustentável.
As políticas públicas ambientais têm por base os princípios constitucionais da precaução e prevenção, tendo sempre um olhar nos efeitos ocasionados numa determinada área e no desenvolvimento sustentável. Portanto, a responsabilidade pela implantação de políticas públicas ambientais invoca toda a estrutura social, econômica e política, gerando a formação de sistemas complexos. São instrumentos das políticas públicas ambientais o Zoneamento Ecológico – Econômico – ZEE e a própria educação ambiental lato sensu.
Norteiam o planejamento de políticas públicas a gestão responsável e transparente do meio ambiente como condição básica para o processo democrático e de desenvolvimento econômico e social brasileiro. Analisando-se o histórico das normas relacionadas com políticas públicas ambientais, observa-se uma tendência descentralizadora das ações, respeitando-se as realidades locais.
O objetivo deste trabalho foi o de relacionar as políticas públicas ambientais vigentes com a responsabilidade da pessoa jurídica, buscando esclarecer alguns pontos conflitantes.
Desenvolvimento
- Sobre a pessoa jurídica
Foi da necessidade humana na sua evolução histórica que surgiu a pessoa jurídica. Segundo Diniz (2007), a pessoa jurídica é a unidade de pessoas naturais ou de patrimônios, que, visando à consecução de certos fins, é reconhecida pela ordem jurídica como sujeito de obrigações e direitos. Posteriormente ao nascimento da pessoa jurídica surgiram algumas teorias tentando explicar o fenômeno da personificação de grupos de indivíduos, que assim se formaram para obter capacidade jurídica. Nesse sentido, citam-se para melhor visualização deste trabalho, as teorias: Teoria da Ficção, Teoria da Realidade Técnica e Teoria da Realidade Objetiva.
As pessoas jurídicas de direito público podem ser consideradas de direito público externo ou interno. Analise-se pelo Código Civil (Lei 10.406/2002):
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
Art. 42. São pessoas jurídicas de direito público externo os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público.
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Já as pessoas jurídicas de direito privado são descritas no Código Civil no artigo 44:
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
II - as sociedades;
III - as fundações.
IV - as organizações religiosas; (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
V - os partidos políticos. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
Nos atos constitutivos é que são outorgados à pessoa jurídica os seus poderes, ou seja, no contrato social e estatutos, porém, estes são vigiados pela lei. Assim, há restrições impostas pelo Estado, que obrigam certo controle estatal, como ocorre em relação às instituições financeiras.
Assim, uma vez registrada a pessoa jurídica, o Direito reconhece-lhe a atividade no mundo jurídico, decorrendo daí, portanto, a capacidade que se estende por todos os campos do Direito e em todas as atividades compatíveis com a pessoa jurídica (Venosa, 2006). Portanto, a capacidade da pessoa jurídica é limitada à finalidade dos atos constitutivos, diferentemente da pessoa física que tem capacidade plena.
- Sobre a Política Nacional do Meio Ambiente
A Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, foi traçada em 1981 pela Lei 6.938, com visíveis influências da Conferencia de Estolcomo de 1972 Também, é visível o acolhimento pela Constituição Federal de 1988 das diretrizes estabelecidas em 1981 (Silva, 1994; Fiorillo, 2010).
De fato, a Constituição Federal de 1988 amplia e especifica a política pública em relação ao meio ambiente, quando no seu artigo 225 determina:
"Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Considera-se, também, que a política pública brasileira sobre meio ambiente foi aperfeiçoada em 1992 na Eco-Rio 92. O Brasil figura como signatário nessa Convenção que foi assinada durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, em meados de 1992. Mas, foi somente dois anos após que o Congresso Nacional aprovou os ditames de ratificação junto à Organização das Nações Unidas; mais tarde ainda foi a promulgação pelo Presidente da República, que somente ocorreu em 1998, assim, passando a vigorar no ordenamento jurídico do Brasil.
- Sobre o dano ambiental e a relação jurídica
É importante destacar o dano ambiental porque pode a pessoa jurídica ser imputada sobre essa matéria, dentro das políticas públicas. Nesse sentido Antunes (2004) esclarece que dano ambiental é um prejuízo causado ao meio ambiente por um terceiro; posteriormente, destaca este autor que haverá a obrigatoriedade de reparação do dano causado, sendo isso já indiretamente amparado pela própria Constituição Federal de 1988.
No Ordenamento Jurídico Brasileiro a definição técnica de dano ambiental está relativamente vaga, o que não implica em falha na legislação, mas a possibilidade de se tratar esse tema em sentido amplo e adaptativamente – analisando-se cada caso em particular – devido a sua complexidade. Através de lei ordinária o legislador contentou-se às noções de degradação da qualidade ambiental e poluição; a Lei 6.938/81, como se vê no seu art. 3º, mostra:
"Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos";
Segundo Leite (2000) o dano ambiental é toda lesão intolerável causada por qualquer ação humana – independente de culpa - ao meio ambiente, e indiretamente, a terceiros, tendo em vista interesses próprios e individualizáveis e que refletem no bem coletivo. Corroborando com essa opinião, Milaré (2007) esclarece que dano ambiental é uma lesão aos recursos ambientais, com conseqüente alteração na qualidade de vida, bem maior do ordenamento jurídico brasileiro.
Assim, dano ambiental é qualquer alteração in pejus em relação à vida, quer no tempo presente ou em um futuro incerto, conforme infere o Princípio da Precaução.
A pessoa jurídica pode ser, portanto, atingida por uma política pública por ação ou omissão, nos mesmos moldes da pessoa física. Isso, na verdade, decorre de o dano implicar em uma alteração de uma posição jurídica material ou moral, onde o bem juridicamente protegido é o meio ambiente. Assim, a alteração na relação jurídica pode ser causada por pessoa física ou jurídica, não importa qual, porque o foco é o dano ambiental.
- Sobre a reparação de dano ambiental por pessoa jurídica
A reparação ambiental por causa de um dano ambiental causado por pessoa jurídica ou pessoa natural consiste em se fazer voltar a área atingida ou a vida (lato sensu) ao seu statu quo. Na prática, porém, retornar ao estado anterior ao dano ambiental nem sempre é possível, cabendo formas de compensação dentro da mesma bacia hidrográfica – a isso se denomina de reparação indireta. Milaré (2007) alude à reparação de dano ambiental dizendo que é a reconstituição do meio ambiente agredido, cessando-se a atividade lesiva e revertendo-se a degradação ambiental. Apenas quando essa recuperação não for viável é que se admite indenização em dinheiro.
O artigo 225, § 3º da Constituição Federal mostra que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar o dano. Nesse sentido, a reparação do dano é o mais importante e urgente e, segundo Antunes (2004), as sanções penais e administrativas têm um caráter de castigo; assim, deduz-se que as sanções penais e administrativas existem como forma de colaborar para se evitar reincidência ao dano ambiental, até mesmo, como meio de educação ambiental.
A pessoa jurídica ou física deve saber que a indenização deverá ser a mais ampla possível, segundo critérios técnicos, aí se incluindo os lucros cessantes. Processualmente falando, porém, não pode a indenização ser motivo para enriquecimento ilícito ou sem causa, à custa da pessoa jurídica; tem-se adotado como parâmetro para a indenização o equivalente à diminuição do patrimônio que o prejudicado venha a sofrer. Considerando-se a coletividade no pólo passivo, a questão da indenização fica mais complexa, e a fixação do quantum indenizatório tem causado polêmica. Como não existem critérios fortemente estabelecidos, muito menos um critério único para esse tipo de indenização, recomenda-se, minimamente:
a) quantificar os prejuízos nos fatores abióticos na área afetada dentro da bacia hidrográfica;
b) estimar os prejuízos nos fatores bióticos, com base no equilíbrio ecológico;
c) estimar prejuízos nas atividades antrópicas.
- Sobre as políticas públicas do meio ambiente e responsabilidades da pessoa jurídica
É através das normas legais que o Estado executa a maior parte das políticas públicas em relação ao meio ambiente; destarte, a responsabilidade da pessoa jurídica nessa área advém dessas normas.
A Lei 9.605/1998, Lei dos Crimes Ambientais, corroborando com o preceito trazido pelo artigo 5º, XLI, da Constituição Federal, coloca a proteção ambiental ao nível dos direitos fundamentais:
"XLI – a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais".
Dessa forma, inicia-se a tutela penal do meio ambiente, cumprindo-se prerrogativa do artigo 225, § 3º, da Constituição Federal, instituiu-se a pessoa jurídica à condição de sujeito ativo da relação processual penal, dispondo, no artigo 3º da Lei 9.605/98:
As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
A responsabilidade da pessoa jurídica, assim, não exclui a das pessoas físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato, na medida em que a empresa, por si mesma, não comete crimes. Desse modo, sempre que se constatar a responsabilidade criminal da empresa, ali também estará presente a culpa do administrador que exarou o comando para a conduta reputada antijurídica, e responderão o preposto que obedece a ordem ilegal e todo o empregado que de alguma forma colaborar para o dano ambiental. Importante dizer-se que a responsabilidade penal da pessoa jurídica fica condicionada ao fato de que a infração tenha sido cometida em seu interesse ou benefício. Modernamente, há que se ressaltar, que a responsabilidade penal da pessoa jurídica está sendo vinculada a uma personalidade atribuída a empresa, advinda de um poder de decisão da própria empresa; assim, diz-se que a pessoa jurídica tem personalidade para sofrer sanções penais na medida em que possui poder de decisão no seio da sociedade. A Lei dos Crimes Ambientais não estabelece tipos penais, mas prevê as penas aplicáveis às pessoas jurídicas. Claro fica que são crimes vinculados a sanções que se aplicam às pessoas jurídicas. Exemplificando-se tem-se multa, suspensão parcial ou total das atividades, interdição temporária, proibição de contratar com o poder público, prestação de serviços à comunidade e, por fim, liquidação forçada. Esta última, há que se dizer, se assemelha a pena de morte da pessoa física, ou seja, seria a pena de morte da pessoa jurídica.
Nesse aspecto, no ano da publicação da Lei dos Crimes Ambientais, Souza (1998) esclareceu:
" (...) não se considera a pessoa jurídica apenas uma pessoa estranha aos membros que a compõem, como os dirigentes. Também se atribuiu a essa pessoa autoria da conduta que intelectualmente foi pensada por seu representante e materialmente executada por seus agentes, apenas com a condicionante de ter sido o ato praticado no interesse ou benefício da entidade. Desse modo, se o ato praticado, mesmo através da pessoa jurídica, apenas visou a satisfazer os interesses do dirigente, sem qualquer vantagem ou benefício para a pessoa jurídica, essa deixa de ser o agente do tipo penal e passa a ser meio utilizado para a realização da conduta criminosa. Ao contrário, quando a conduta visa à satisfação dos interesses da sociedade, essa deixa de ser meio e passa a ser agente. Partindo desta avaliação, desta condicionante imposta pelo legislador, de que o delito há de ser praticado de modo a satisfazer os interesses da pessoa jurídica ou quanto menos ao benefício dessa, é que se deve analisar o elemento subjetivo do tipo, visto que a conduta executiva, material, será sempre exercida a mando do representante legal ou contratual ou ainda do órgão colegiado. Estando, pois, diante de uma conduta realizada por uma pessoa jurídica, devemos inicialmente avaliar se essa conduta foi efetuada em benefício ou visando satisfazer os interesses sociais da pessoa jurídica e, num segundo momento, o elemento subjetivo, dolo ou culpa, quando da execução ou da determinação do ato gerador do delito, transferindo, num ato de ficção, a vontade do dirigente à pessoa jurídica".
A Lei 9.605/98 no seu artigo 70, de forma ampla, tipifica como sendo infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. Assim, abre ao administrador a possibilidade de exercer ato discricionário em uma infração administrativa ambiental. As condutas consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os atores, pessoas jurídicas inclusive, a sanções administrativas (§ 3º do artigo 225 da Constituição Federal). Depreende-se disso que sanções administrativas são penalidades impostas por órgãos da administração pública - direta ou indireta - com o objetivo de impor regras de condutas a sociedade.
A reparação civil em caso de dano ambiental está amparada na Lei 6.938/81, na Constituição Federal de 1988 (artigo 225, § 3º) e no Código Civil (artigo 927). Nesse sentido, analisando a Lei 6.938/81, Benjamin (1998) declara que o direito ambiental como é aplicado no Brasil passou a proteger o individual com base em uma noção de coletivo, portanto, tendo natureza pública. Infere-se, daí, a "mão" de uma política pública ambiental implantada através de normas legais através do tempo.
Considerações Finais
As normas legais brasileiras estão compostas de políticas públicas de cunho ambiental, trazendo influências perceptíveis desde a Conferência de Estolcomo de 1972.
A pessoa jurídica é imputada administrativa, civil e penalmente em caso de provocar dano ambiental.
A fixação do quantum indenizatório, quer para a pessoa física ou para a pessoa jurídica, tem causado polêmica devido a complexidade desse tema.
Há indicações de que as políticas públicas brasileiras em relação ao meio ambiente necessitam de aperfeiçoamento.
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Notas
1. De acordo com os ensinamentos do Prof. Pablo Stolze, na teoria da ficção a pessoa jurídica não teria existência social, mas somente existência ideal, sendo produto da técnica jurídica. Em outras palavras, a pessoa jurídica seria uma abstração, sem realidade social. Para a teoria da realidade social objetiva, contrariando a idéia anterior, a pessoa jurídica teria existência social e consiste em um organismo vivo na sociedade (ou seja, com atuação na sociedade). Esta teoria nega a personalidade técnica. A terceira teoria, da realidade técnica, equilibra as anteriores, já que reconhece a atuação social da pessoa jurídica, admitindo ainda que a sua personalidade é fruto da técnica jurídica. Reconhece-se a adoção desta terceira teoria afirmativista pelo novo Código Civil ao dispor sobre a tecnicidade jurídica deste ente no artigo 45.
2. Conferência de Estocolmo: foi realizada em junho de 1972 na capital da Suécia, sendo a primeira atitude mundial em tentar organizar as relações de homem e meio ambiente. Nessa época a sociedade científica já detectava graves problemas para o futuro por razão da poluição atmosférica.
3. Bacia hidrográfica ou bacia de drenagem de um curso de água é o conjunto de terras que fazem a drenagem da água das precipitações para esse curso de água e seus afluentes.
4. Relativo à humanidade, à sociedade humana, à ação do homem. Termo de criação recente, empregado por alguns autores para qualificar um dos setores do meio ambiente, o meio antrópico, compreendendo os fatores políticos, éticos e sociais (econômicos e culturais); um dos subsistemas do sistema ambiental, o subsistema antrópico.