INTRODUÇÃO
A Repercussão Geral é um instrumento processual inserido na Constituição Federal de 1988, por meio da Emenda Constitucional nº. 45, conhecida como a "Reforma do Judiciário", sendo que tal instituto inseriu-se em nosso ordenamento jurídico na mesma linha de preocupações que levaram à positivação do direito fundamental à razoável duração do processo, conforme a regra do artigo 5º, LXXVIII, da CRFB/88 e à adoção da Súmula Vinculante (artigo 103-A), ambos advindos da mesma Emenda Constitucional.
O objetivo do instituto da Repercussão Geral, conforme consta na página do próprio STF, é de selecionar os Recursos Extraordinários que irá analisar, de acordo com critérios de relevância jurídica, política, social ou econômica. O uso desse filtro recursal resulta numa diminuição do número de processos encaminhados à Suprema Corte e está ligado de forma visceral à idéia maior de um direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, ou seja, direito a um processo justo.
Nesse ínterim, com a adoção do instituto da repercussão geral, são resguardados, a um só tempo, dois interesses: o interesse das partes na realização de processos jurisdicionais em tempo justo e o interesse da Justiça no exame de casos pelo Supremo Tribunal Federal apenas quando essa apreciação mostrar-se imprescindível para a realização dos fins a que se dedica a alcançar a sociedade brasileira.
Desta forma, vez constatada a existência de repercussão geral, o STF analisa o mérito da questão e a decisão proveniente dessa análise será aplicada posteriormente pelas instâncias inferiores, em casos idênticos.
A preliminar de Repercussão Geral é analisada pelo Plenário do STF, através de um sistema informatizado, com votação eletrônica, ou seja, sem necessidade de reunião física dos membros do Tribunal. Para recusar a análise de um RE são necessários pelo menos 08 votos, caso contrário, o tema deverá ser julgado pela Corte. Após o relator do recurso lançar no sistema sua manifestação sobre a relevância do tema, os demais ministros têm 20 dias para votar. As abstenções nessa votação são consideradas como favoráveis à ocorrência de repercussão geral na matéria.
REPERCUSSÃO GERAL: CONSIDERAÇÕES DE ORDEM NORMATIVA
Através da Emenda Constitucional nº 45, de 08.12.2004, o Recurso Extraordinário, de índole constitucional sofreu relevantes modificações, dentre as quais a estabelecida no §3º, acrescido ao artigo 102 da Constituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
(...)
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).
Nesse sentido, segundo Humberto Theodoro Jr., foi, sem dúvida, a necessidade de controlar e reduzir o sempre crescente e intolerável volume de recursos da espécie que passou a assoberbar o Supremo Tribunal Federa a ponto de comprometer o bom desempenho de sua missão de Corte Constitucional, que inspirou e justificou a reforma operada pela EC 45 [01].
Desta forma, cabe destacar que o referido parágrafo diz que o recorrente, no corpo de seu recurso extraordinário irá realizar específica demonstração da "repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso".
Da leitura de tal dispositivo compreende-se que cabe ao STF, recusar, diante da manifestação de dois terços dos seus membros,o respectivo recurso extraordinário se, em preliminar, entender que não restou demonstrada no recurso a "repercussão geral" das questões sobre as quais versa o respectivo apelo.
Importante verificar que o texto constitucional não definiu o que deveria se entender por repercussão geral, entretanto a regulamentação necessária de tal instituto no texto constitucional fez-se através da Lei n. 11.418, de 19.12.2006, sendo acrescentado no Código de Processo Civil dois novos artigos referentes ao Recurso Extraordinário, os quais sejam, o artigo 543-A e o artigo 543-B, in verbis:
Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 1o Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 2o O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 3o Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária à súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 4o Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 5o Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 6o O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 7o A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 1o Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 2o Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 3o Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 4o Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 5o O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
Ao comentar os referidos artigos, Antonio Pereira Gaio Junior afirma que inicialmente, no artigo 543-A foram ditadas as regras que definem a extensão do que se deva entender por "repercussão geral das questões constitucionais debatidas no caso", além das questões relativas à aprovação ou negação da incidência do instituto; já o artigo 543-B, pautou-se por dispor das regras relativas ao trâmite de uma multiplicidade de recursos extraordinários pendentes, cuja controvérsia se pauta em fundamentos idênticos [02].
DA CONCEITUAÇÃO LEGAL DO INSTITUTO DA REPERCUSSÃO GERAL
De acordo com o artigo 543-A, caput, do Código de Processo Civil é previsto que:
Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.
Em tal dispositivo é disposto que o STF em decisão irrecorrível deixará de conhecer o recurso extraordinário quando a questão constitucional nela versada não oferecer repercussão geral, sendo este requisito intrínseco de admissibilidade recursal do Recuso Extraordinário, para só depois somente, em seu §1º conceituar o que seja a denominada repercussão geral, ou seja, a sua existência estará presente quando a questão discutida apresentar relevância do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapasse os interesses subjetivos da causa, in verbis:
§ 1º Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
Segundo Medina, Wambier e Wambier a repercussão geral jurídica no sentido estrito existiria, por exemplo, quando estivesse em jogo o conceito ou a noção de um instituto básico do nosso direito, de modo que aquela decisão, se subsistisse, pudesse significar perigoso e relevante precedente, como a de direito adquirido. Relevância social haveria, numa ação em que se discutissem problemas relativos à escola, à moradia ou mesmo à legitimidade do Ministério Público para a propositura de certas ações. (...) Repercussão econômica haveria em ações que discutissem por exemplo, o sistema financeiro da habitação ou a privatização de serviços públicos essenciais, como a telefonia, o saneamento básico, a infra-estrutura, etc. Repercussão política haveria quando, por exemplo, de uma causa pudesse emergir decisão capaz de influenciar relações com Estados estrangeiros ou organismos internacionais [03].
Mancuso assevera que um tema jurídico, uma vez prequestionado e submetido ao STF por meio de recurso extraordinário, apresentará repercussão geral quando sua resolução for além do interesse direto e imediato das partes, assim transcendendo-o, para alcançar, em maior ou menor dimensão ou intensidade, um expressivo segmento da coletividade [04].
O Prof. Mancuso fornece os seguintes exemplos que configuram repercussão geral: os casos de fornecimento de medicamentos gratuitos pelo Estado; uma eventual proibição de exportação de carne por suspeita de febre aftosa (o que afetaria todo o setor produtivo); a comercialização de produto geneticamente modificado e a questão da interrupção da gravidez de feto anencefálico (sendo que as duas últimas hipóteses dizem respeito, ao menos potencialmente, à coletividade inteira) [05].
Arruda Alvim fornece os seguintes exemplos de repercussão geral, os quais são mais genéricos e mais abertos: questões que digam respeito a um grande espectro de pessoas ou a um largo segmento social; uma decisão sobre tema constitucional muito impactante ou muito controvertido; questões que digam respeito à vida, à liberdade, à federação, à invocação do princípio da proporcionalidade em relação à aplicação de texto constitucional [06].
Nesse ínterim, o conceito de repercussão geral trata-se de um conceito juridicamente indeterminado, podendo ser entendido como um dispositivo vago e que possibilita interpretação ampla, não depende de edição posterior de outra norma, sendo um instituto de grande amplitude, ou de fluidez, como caracteriza o Celso Antonio Bandeira de Mello [07].
Desta forma o §3º, do artigo 102 da Constituição Federal de 1988, que foi regulamentado pela Lei n. 11.418 de 2006 e pela Emenda Regimental 21/2007 do STF, traz um conceito vago de Repercussão Geral, in verbis:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004).
Nesse desiderato, pode-se constatar que o legislador ordinário tomou o cuidado de fixar um conceito flexível, que admite a mudança da significação do que seja Repercussão Geral, ou seja, o que em dado momento histórico pode ter repercussão em outro nada tenha [08].
No mesmo sentido, afirmam Medina, Wambier e Wambier que:
Inútil ou pelo menos muitíssimo improdutivo, para efeito de gerar resultados desejados, seria se o legislador constitucional tivesse resolvido elencar quais matérias teriam repercussão geral, pois inexoravelmente acabaria por deixar causas realmente relevantes para o País de fora, já que a realidade é infinitivamente mais rica do que a imaginação dos que fazem as leis. Exatamente pelas mesmas razões, o legislador constitucional chegou a utilizar-se da expressão argüição de relevância. É relevante que aqui se sublinhe que a interpretação dos conceitos vagos vem adquirindo cada vez mais importância no mundo contemporâneo, porque o uso destes conceitos consiste numa técnica legislativa marcadamente afeiçoada à realidade em que hoje vivemos que se caracteriza justamente pela sua instabilidade, pela imensa velocidade com que acontecem os fatos, com que se transmitem as informações, se alteram "verdades sociais" [09].
Embora pese a subjetividade acima referida, tem-se que no próprio artigo 543-A, §3º do CPC previsão de alguns casos em que a Repercussão Geral se faz imperativamente reconhecida, sendo afirmada nos seguintes termos, in verbis:
§ 3º Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal.
A referência à súmula no caso do dispositivo acima, não quer dizer que se trata de súmula vinculante, mas que tão somente que se trate de jurisprudência consolidada como dominante, visto que, a despeito de existir qualquer súmula, a incidência da repercussão geral restará configurada em qualquer julgamento que afronte a denominada jurisprudência dominante do STF [10], valendo-se lembrar de que segundo Humberto Theodoro Jr, por jurisprudência dominante deve-se entender a que resulta de posição pacífica, seja porque não há acórdãos divergentes, seja porque as eventuais divergências já tenham se pacificado no âmbito do STF [11].
De acordo com José Carlos Vasconcellos dos Reis, o dispositivo acima referido merece as seguintes observações:
(a) Em primeiro lugar, cumpre destacar que a norma não fala em "súmula vinculante", ou seja, basta que a decisão do órgão a quo seja contrária a súmula (mesmo a tradicional, não vinculante) ou jurisprudência dominante do STF para que o mérito do recurso extraordinário tenha que ser apreciado (a menos, é claro, que falte algum outro requisito de admissibilidade). Presume-se, de forma absoluta, a repercussão geral nesse caso [12].
(b) Em segundo lugar, há que se indagar: quando o recurso extraordinário se enquadrar nessa hipótese do §3º, do artigo 543-A do CPC, estará o recorrente dispensado do ônus de demonstrar a repercussão geral? A resposta deve ser não. Naturalmente, que o ônus argumentativo do recorrente fica bastante atenuado nessa hipótese, já que a própria lei traz uma presunção absoluta em favor da repercussão geral do seu recurso extraordinário. Entretanto, isso não parece dispensá-lo da necessidade de demonstrar, fundamentadamente, que a decisão por ele impugnada contraria a jurisprudência dominante do STF [13].
(c) Cumpre ao recorrente demonstrar, com clareza, que a jurisprudência (súmula ou orientação dominante do STF) não foi aplicada quando deveria ter sido ou, ao contrário, que ela foi aplicada quando não deveria ter sido. São hipóteses em que se presume a repercussão geral no recurso extraordinário, mas que não dispensam o labor argumentativo do recorrente [14].
(d) Deve-se destacar que o STF já afastou a possibilidade de uma interpretação a contrário sensu do artigo 543-A, §3º, do CPC ao decidir que "não se presume a ausência de repercussão geral quando o recurso extraordinário impugnar decisão que esteja de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal", tal entendimento é salutar, visto que estando a decisão recorrida de acordo com a orientação dominante do STF, isso não afasta a priori a repercussão geral, permitindo-se que a questão seja levada ao Tribunal, de modo a ensejar possível evolução ou modificação de sua jurisprudência [15].
FINALIDADE DO INSTITUTO DA REPERCUSSÃO GERAL
A introdução da repercussão geral como requisito de admissibilidade do recurso extraordinário veio efetivar uma providência que há muito tempo era defendida por grande parte da doutrina, no sentido de aproximar o STF do perfil de um verdadeiro Tribunal Constitucional [16].
Pode-se dizer que a motivação do legislador constituinte derivado que culminou na formação da repercussão geral como instrumento de admissibilidade à interposição do recurso extraordinário são equivalentes às que fundamentaram a adoção da súmula vinculante, buscando desta forma agilizar a solução das lides, reduzir o volume de processos sob análise do Supremo Tribunal Federal e dar respostas mais rápidas à sociedade e ao cidadão em relação a questões Constitucionais [17].
A finalidade do instituto da Repercussão Geral [18] pode-se acostar-se através do entendimento do próprio Supremo Tribunal Federal, em documento por ele mesmo disponibilizado [19]:
a) Delimitar a competência do STF, no julgamento de recursos extraordinários, às questões constitucionais com relevância social, política, econômica ou jurídica, que transcendam os interesses subjetivos da causa.
b) Uniformizar a interpretação constitucional sem exigir que o STF decida múltiplos casos idênticos sobre a mesma questão constitucional.
c) Firmar o papel do STF como Corte Constitucional e não comi instância recursal.
d) Ensejar que o STF só analise questões relevantes para a ordem constitucional, cuja solução extrapole o interesse subjetivo das partes.
e) Fazer com que o STF decida uma única vez cada questão constitucional, não se pronunciando em outros processos com idêntica matéria.
Para Teresa Arruda Alvim Wambier a introdução em nosso ordenamento jurídico do instituto da repercussão geral indubitavelmente conduzirá o Supremo Tribunal Federal à sua verdadeira função, que é a de proferir decisões sobre o direito objetivo - no que diz respeito à sua eficácia, à sua inteireza e à uniformidade de sua interpretação - em matéria constitucional, quando os temas trazidos à discussão tenham relevância para a Nação [20].
Sustenta ainda Teresa Arruda Alvim Wambier que a introdução desta figura no ordenamento jurídico brasileiro tenha como efeito diminuir a carga de trabalho do Supremo Tribunal Federal, fazendo com que este órgão de cúpula do nosso Poder Judiciário passe a gerar acórdãos de melhor qualidade, jurisprudência mais visível e realmente paradigmática [21].