RESUMO: Este artigo tem a finalidade de analisar as semelhanças e diferenças entre taxa e tarifa, tanto no Direito Financeiro, quanto no Tributário, enfatizando os pontos comuns e divergentes na doutrina brasileira. Nesse diapasão, serão apresentados os conceitos de Direito Financeiro e de Direito Tributário. Na sequência, haverá a explanação do instituto da taxa e da tarifa, sob a ótica financeira e, logo após, no campo tributário, a fim de levantar as questões mais relevantes.
ABSTRACT: This article has the purpose to analyze the similarities and differences between tax and tariff, as much in the Financial Right, how much in the Tributary, emphasizing the common and divergent points in the Brazilian doctrine. In this diapasão, the concepts of Financial Right and Tax law will be presented. In the sequência, it will have the communication of the institute of the tax and the tariff, under financial optics e, then after, in the field tributary, in order to raise the questions most excellent.
PALAVRAS CHAVE: TAXA. TARIFA. SEMELHANÇAS. DIFERENÇAS. FINANCEIRO. TRIBUTÁRIO.
KEY WORDS: TAX. TARIFF. SIMILARITIES. DIFFERENCES. FINANCIER. TRIBUTARY.
INTRODUÇÃO
A proposta deste artigo é analisar as semelhanças e diferenças entre taxa e tarifa, tanto no Direito Financeiro, quanto no Tributário, enfatizando os pontos comuns e divergentes existentes entre alguns doutrinadores.
Nesse diapasão, primeiramente serão apresentados os conceitos de Direito Financeiro e de Direito Tributário.
Na sequência, haverá a explanação do instituto da taxa e da tarifa, primeiramente, sob a ótica financeira, e, em seguida, no campo do Direito Tributário, a fim de levantar as questões mais relevantes.
A fim de iniciar o desenvolvimento do trabalho, apresentar-se-á os conceitos de Direito Financeiro e Direito Tributário.
Segundo Regis Fernandes de Oliveira, o Direito Financeiro possui como objeto de estudo as normas financeiras, e visa trabalhar "sobre o dado posto, isto é, sobre a norma editada seja ela de que nível for, buscando compreendê-la e dar-lhe as consequências jurídicas pretendidas" (2010, p. 91). Na mesma linha de raciocínio, Luiz Celso de Barros e Ricardo Lobo Torres, concordam com tal definição. É significante destacar que, para este autor, o Direito Financeiro "se encontra estritamente imbricado com todos os demais ramos do direito" (TORRES, 2010, p. 115) e representa um conjunto de normas e princípios (próprios e inerentes ao Direito Constitucional e Administrativo) que estabelecem as regras da atividade financeira, incumbindo-lhe a regulamentação da constituição e da gestão da Fazenda Pública (2010, p. 12).
Por outro lado, assim como Luiz Celso de Barros, Torres entende que o Direito Tributário é o conjunto de normas e princípios, utilizados pelo Direito Administrativo e Financeiro, "que regulam a atividade financeira relacionada com a instituição e cobrança de tributos: impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios" (2010, p. 13). Ao enfatizar a existência de autonomia entre o Direito Financeiro e o Tributário, cujo objeto é o tributo, Regis Fernandes, esclarece que "um ramo do direito apenas possui autonomia quando logra apresentar um objeto que lhe seja próprio" (2010, p. 109-110). Diferentemente, Barros compreende que o Direito Tributário é uma das ramificações do Direito Financeiro (1991, p. 135).
Dando continuidade ao presente artigo, passar-se-á à análise da diferença entre taxa e tarifa na seara financeira e, logo depois, na tributária.
Tratando-se do Direito Financeiro, Geraldo Ataliba afirma que no plano pré-jurídico, ou seja, para a ciência das finanças, as taxas se confundem com as tarifas ou preços (2010, p. 165). Por outro lado, o posicionamento de Luiz Celso de Barros, Regis Fernandes de Oliveira e Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior é no sentido de diferenciar as taxas, os preços públicos e as tarifas.
No parecer de Barros e Regis Fernandes, assim como para o Direito Tributário, o exercício do poder de polícia e a efetiva utilização de Serviço Público acarretam em cobrança de taxa, diante do exposto no art. 145, II, da Constituição Federal.
Nesse sentido, Barros entende que o diferenciador das taxas e das tarifas é a entidade prestadora do atendimento, incidindo a cobrança daquelas, ao serviço prestado diretamente pelo Poder Público, e destas, ao serviço prestado por concessionária ou permissionária (1991, p. 212). Em corrente contrária, Regis Fernandes assegura que "a tarifa é o preço ou taxa tabelado", destacando que, diferentemente do tributo, o qual "age valendo-se de seu poder constritivo sobre os particulares", o Estado poderá cobrar preços – denominação genérica de tarifa, "que serão pagos desde que alguém utilize um serviço ou atividade econômica do Estado", bem como nos casos de exploração dos bens públicos pela própria Administração Pública (2010, p. 118 e 161).
Regis Fernandes considera que as taxas são aplicáveis quando há serviços de interesse geral (específicos e divisíveis), com vantagem maior a alguns contribuintes e havendo tributação especial, enquanto incide os preços em caso de serviços comerciais e industriais, com a finalidade de lucro, em regime de livre concorrência (2010, p. 120). Além disso, para o autor, as taxas surgem à medida que nascem novas atividades, podendo ser criadas por cada unidade federativa, "desde que o exercício do poder de polícia ou o serviço se incluam em sua competência" (OLIVIERA, 2010, p. 160).
Assemelhando-se à definição tributária, Luiz Celso de Barros explica que é cobrada taxa – prestação pecuniária compulsória –, em serviço público especial, o qual deve ser específico, distinto, mensurável, divisível e recíproco (1991, p. 165). Em relação às tarifas, que não podem ser confundidas com os preços, o autor baseia-se no art. 75, da Constituição Federal para afirmar que elas constituem espécies de tributos. Segundo o autor, tarifa constitui uma medida de consumo, paga diferentemente pelos usuários, enquanto, de regra, as taxas identificam-se com valores fixos, arrecadados de todos aqueles que se situam na mesma hipótese de incidência (BARROS, 1991, p. 215).
Opina Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior que a natureza da taxa, receita tributária, é limitada pelas normas constitucionais do poder de tributar, enquanto a natureza contratual – preço e tarifa – oportuniza, ao Estado, maior liberdade em seu manejo (1997, p. 383). O autor entende que, apesar da doutrina e da jurisprudência empregar as expressões tarifas e preços públicos como sinônimas, o disposto no art. 175, parágrafo único, III, da Constituição Federal designa como tarifa apenas "a receita cobrada do usuário concessionário ou permissionário do serviço público como contraprestação de uma vantagem que lhe proporciona" (p. 384, 1997), de modo que as demais receitas contratuais, exceto às referentes à concessionária ou permissionária, são designadas de preço público.
No campo do Direto Tributário, haja vista que seu objeto é somente o tributo, a taxa e a tarifa são diferenciadas adequadamente (OLIVEIRA, 2010, p. 111), destacando Eduardo Sabag que elas não se confundem, ainda que ambas "são prestações pecuniárias tendentes a suprir de recursos os cofres estaduais, em face de serviços públicos prestados" (2011, p. 440). Neste sentido, completa Ricardo Alexandre: a taxa e a tarifa possuem caráter contraprestacional e remuneram uma atividade prestada pelo Estado, exigindo, em ambos os casos, a referibilidade, o que torna possível a identificação do beneficiário do serviço (2010, p. 69).
A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são entes competentes para instituir as taxas – "tributos retributivos ou contraprestacionais", as quais são cobradas quando do exercício do poder de polícia ou da prestação, ao contribuinte, de um serviço público específico e divisível (ALEXANDRE, 2010, p. 60). Sabag e Ricardo Alexandre, com idêntico entendimento, destacam que a tarifa só incide sobre o serviço de utilização efetiva.
A Súmula nº 545, do STF, diferencia taxa de tarifa, no entanto, Ricardo Alexandre entende que a parte final da normativa está prejudicada, uma vez que o princípio da anulabilidade não é mais aplicado em matéria tributária, "devendo ser desconsiderada a exigência de prévia autorização orçamentária para a cobrança de taxas" (2010, p. 70).
Na mesma linha de raciocínio, Eduardo Sabag e Geraldo Ataliba elucidam que o traço diferenciador entre a taxa e a tarifa não é a compulsoriedade ou facultatividade, e sim, a inerência ou não da atividade à função do Estado. Ou seja, faz-se necessário identificar a atividade exercida, de modo que, se for econômica, haverá preço, e se for própria do Estado, incidirá a cobrança de taxa. Contrário a este posicionamento, Ricardo Lobo Torres entende que a lei não proíbe a cobrança de taxa pelos serviços relacionados aos direitos econômicos, entretanto, veda a cobrança de tarifa pela tutela dos direitos fundamentais, inerentes ao fim estatal (2010, p. 190-191).
Geraldo Ataliba enfatiza que o preço e o serviço público são inconciliáveis, especialmente porque este é desempenhado por força da lei, e o pagamento da taxa é mera consequência, não sendo essencial à relação de prestação-uso do serviço. Insta salientar que a taxa, resulta de uma atuação estatal desenvolvida de um regime de Direito Público, relacionando-se, direta ou indiretamente, com o contribuinte. No entanto, se o serviço não é público, os contratantes fixam o preço, o qual é cobrado do particular, sendo esta a figura típica da relação de Direito Privado (ATALIBA, 2010, p. 166 e 168).
Simploriamente, Sabag assegura que a tarifa é espécie de preço público, e equivale-se ao "preço de venda do bem, exigido por empresas prestacionistas de serviços públicos (concessionárias ou permissionárias), como se comuns vendedoras fossem" (2011, p. 440). Na visão do autor, os serviços públicos podem ser cobrados por tarifas ou taxas, exceto os "essenciais", que terão obrigatoriamente o regime destas, ainda que a lei adote outro (SABAG, 2011, p. 440-441), haja vista que, neste caso, não há possibilidade de troca em sentido econômico, relevando que o Estado tem finalidade pública, e, não visa a obtenção de lucro (ATALIBA, 2010, p. 169).
De outra banda, quando a execução do serviço público puder ser delegada, o legislador poderá optar entre o regime de taxa ou o de tarifa, esclarecendo Geraldo Ataliba que ele não possui a liberdade de converter uma na outra e vice-versa, visto que "são coisas reciprocamente replentes e excludentes" (2010, p. 165).
A fim de ser melhor analisada a incidência da taxa ou da tarifa, Eduardo Sabag e Ricardo Alexandre classificam os serviços públicos em: propriamente estatais – exclusivos do Estado, indelegáveis e remunerados por meio de taxa; essenciais ao interesse público – remunerados por meio de taxa, desde que a lei os considere de utilização obrigatória; e não essenciais – via de regra, delegáveis, remunerados por meio de tarifa. Estes serão cobrados através de taxa, quando assim dispuser a lei (TORRES, 2010, p. 191).
Além de ser imprescindível verificar se o serviço executado é público, também são considerados outros requisitos para distinguir taxa e tarifa. Aquela é tributo, nasce por meio de lei, possui obrigação legal (ex lege), sujeita-se aos princípios tributários, não tem autonomia de vontade, é prestação pecuniária compulsória que remunera serviços públicos obrigatórios (e essenciais), prevalecem as normas de Direito Público, é aplicada quando o Estado presta serviços públicos, é exigida por pessoas jurídicas de direito público, possui receita derivada de direito público (a qual é originada do patrimônio particular), a cobrança não é proporcional ao uso, e a rescisão não é permitida.
A tarifa, por sua vez, não é tributo, decorre de contrato administrativo (e não de lei), possui obrigação contratual (ex voluntate), não sujeita-se aos princípios tributários, tem autonomia de vontade, é prestação pecuniária voluntária (ou facultativa), remunera serviços públicos facultativos (essenciais ou não essenciais, dependendo do caso), apresenta regime jurídico de Direito Privado, é aplicada quando o Estado desempenha atividades econômicas com o fito de lucro, é exigida por pessoas jurídicas de direito público e de direito privado, possui receita originária de direito privado (a qual é originada do próprio patrimônio do Estado), a cobrança é proporcional ao uso e a rescisão é permitida.
Ademais, é importante destacar que na relação jurídica-tributária, figuram no polo ativo apenas as pessoas jurídicas de direito público, mas se o objeto da ação for a tarifa, além deste sujeito, também podem figurar as pessoas jurídicas de direito privado, em caso de serviços delegados (ALEXANDRE, 2010, p. 72).
Finalmente, diante da delicadeza na diferenciação da taxa e da tarifa, e da riqueza de detalhes para se apreciar a aplicação de cada uma, percebe-se a confusão na cobrança desses institutos. Assim, vale transcrever alguns julgados que corroboram com tal afirmação:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. SERVIÇO PÚBLICO DE ÁGUA E ESGOTO. NATUREZA JURÍDICA DE TARIFA OU PREÇO PÚBLICO. PRAZO PRESCRICIONAL. CÓDIGO CIVIL. PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. DECISÃO MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. 1. A controvérsia em exame foi analisada recentemente pela Primeira Seção deste Tribunal, na ocasião do julgamento dos EREsp 690.609/RS, de relatoria da eminente Ministra Eliana Calmon, DJ 07.04.2008, que, acompanhando o entendimento do Supremo Tribunal Federal, firmou posicionamento no sentido de que a natureza jurídica das contraprestações cobradas por concessionárias de serviços público de água e esgoto não é de taxa, mas, sim, de tarifa ou preço público, razão por que deve ser aplicada a prescrição vintenária nos termos da legislação de Direito Civil. 2. Recurso especial provido (STJ; REsp 1179478/RS; Relator Ministro Mauro Campbell Marques; T2-Segunda Turma; Julgado em 23.11.2010).
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. TAXA DE ESGOTO. TARIFA COBRADA INDEVIDAMENTE. INEXISTÊNCIA DE REDE COLETORA. DEVOLUÇÃO EM DOBRO. ART. 42, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CDC. PRECEDENTES. SÚMULA 83/STJ. APELAÇÃO. SEGUIMENTO NEGADO. AGRAVO INTERNO. APLICAÇÃO DA MULTA DO ART. 557, §2º, DO CPC. SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ART. 557, §2º. AFASTAMENTO DA MULTA (STJ; AgRg no AgRg no Ag 1324136/RJ; Relator Ministro Herman Benjamin; T2-Segunda Turma; Julgado em 16.11.2010).
TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. SERVIÇO PÚBLICO DE ÁGUA E ESGOTO. NATUREZA JURÍDICA DE TARIFA OU PREÇO PÚBLICO. PRAZO PRESCRICIONAL. CÓDIGO CIVIL. PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ. DECISÃO MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. 1. A controvérsia em exame foi analisada recentemente pela Primeira Seção deste Tribunal, na ocasião do julgamento dos EREsp 690.609/RS, de relatoria da eminente Ministra Eliana Calmon, DJ 07.04.2008, que, acompanhando o entendimento do Supremo Tribunal Federal, firmou posicionamento no sentido de que a natureza jurídica das contraprestações cobradas por concessionárias de serviços público de água e esgoto não é de taxa, mas, sim, de tarifa ou preço público, razão por que deve ser aplicada a prescrição vintenária nos termos da legislação de Direito Civil. 2. Os argumentos apresentados no agravo interno são insuficientes para infirmar o entendimento externado na decisão agravada, que deve ser mantida por seus próprios fundamentos. 3. Agravo regimental não provido (STJ; AgRg no REsp 1155657/SP; Relator Ministro Benedito Gonçalves; T1-Primeira Turma; Julgado em 17.12.2009).
CONCLUSÃO
O Direito Financeiro estuda as normas e princípios financeiros, estabelecendo as regras da atividade financeira. Em contrapartida, o Direito Tributário cuida da receita pública, de modo a regular a instituição e cobrança de tributos. Apesar do entendimento divergente de Luiz Celso de Barros, a corrente doutrinária predominante depreende que o Direito Tributário é autônomo, haja vista que possui objeto próprio – o tributo.
No aspecto financeiro, há grande divergência entre os pesquisadores ao conceituar taxa e tarifa. É importante destacar que a opinião mais díspar é de Geraldo Ataliba, pois além de utilizar tarifas e preços como sinônimos, ainda assegura que as taxas se confundem com aqueles.
Todavia, a maioria dos autores entende que o preço público não se confunde com a tarifa, e, por outro lado, a taxa, assim como no Direito Tributário, decorre do exercício do poder de polícia e da efetiva utilização do serviço público. Nesta seara, pode-se afirmar que a diferença básica entre a taxa e a tarifa é a entidade prestadora do atendimento, sendo o Poder Público, para aquela, e concessionária ou permissionária, para esta.
O Direito Financeiro, entretanto, não define com precisão o conceito de tarifa, ante a discrepância dos entendimentos doutrinários. Insta destacar que, Regis Fernandes de Oliveira a considera como o preço ou a taxa tabelado, enquanto Luiz Emygdio F. da Rosa Júnior, prevê a cobrança, desta receita, ao usuário concessionário ou permissionário do serviço público como contraprestação de uma vantagem que lhe proporciona.
A fim de elucidar o instituto da taxa e da tarifa no Direito Tributário, primeiramente vale realçar que ambas são prestações pecuniárias, tendentes a suprir de recursos os cofres públicos, em face dos serviços (públicos) prestados. As taxas são tributos retributivos ou contraprestacionais, decorrentes, conforme anteriormente previu o Direito Financeiro, do exercício do poder de polícia e da efetiva utilização do serviço público. As tarifas, por sua vez, no entendimento de Ricardo Alexandre e Eduardo Sabag, incidem sobre o serviço de utilização efetiva.
Diferentemente do preceito normativo da Súmula nº 545, do STF, o traço diferenciador entre a taxa e a tarifa não é mais a compulsoriedade ou facultatividade, e sim, a inerência ou não da atividade à função do Estado, sendo que o serviço deve ser identificado, de modo que, se for econômico, haverá preço, e se for próprio do Estado, incidirá a cobrança de taxa. Neste sentido, Ricardo Lobo Torres destaca que a lei veda a cobrança da tarifa pela tutela dos direitos fundamentais (inerentes ao fim estatal).
Sob a ótica tributária, a corrente majoritária é no sentido de estabelecer equivalência à tarifa e ao preço público. Em relação aos serviços públicos, estes podem ser propriamente estatais – exclusivos do Estado, indelegáveis e remunerados por meio de taxa; essenciais ao interesse público – remunerados por meio de taxa, desde que a lei os considere de utilização obrigatória; e não essenciais – via de regra, delegáveis, remunerados por meio de tarifa. Estes serão cobrados através de taxa, quando assim dispuser a lei. Assim, os serviços públicos, exceto os "essenciais", podem ser cobrados por tarifas ou taxas, dependendo do caso.
Ademais, a taxa e a tarifa são inconciliáveis. Aquela é tributo, decorre de lei, apresenta regime jurídico de Direito Público, configura prestação pecuniária compulsória que remunera serviços públicos obrigatórios (e essenciais), e é exigida por pessoas jurídicas de direito público. De outra banda, a tarifa não é tributo, decorre de contrato administrativo, apresenta regime jurídico de Direito Privado, configura prestação pecuniária voluntária (ou facultativa), e é exigida por pessoas jurídicas de direito público e de direito privado.
Finalmente, é importante salientar que se faz necessária uma profunda avaliação do serviço público, bem como da relação jurídica instaurada entre o contribuinte e o ente público, a fim de evitar equivocada cobrança de tarifa ou de taxa, conforme acontece corriqueiramente nos órgãos públicos e privados com finalidade pública.
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