Palavras-chave: Controle Interno. Transparência. Democracia participativa. Controle social.
Resumo. Destinou-se o presente trabalho a tratar do relacionamento do Controle Interno da Administração Pública com a sociedade, questionando-se o seguinte: a) a validade, na prática, do uso de Ouvidoria por esse Controle Interno; b) que caminhos são possíveis para uma melhor utilização da Ouvidoria pelo Controle Interno; c) no estudo de um caso específico, qual o diagnóstico e quais as perspectivas da inclusão da Ouvidoria como macro-função do Controle Interno. Primeiramente, fala-se de Controle Interno, Controle Social e o papel das Ouvidorias no diálogo dos gestores públicos com o cidadão. Posta esta fundamentação teórica, demonstrativa da importância social do tema, toma-se por base um estudo de caso da Ouvidoria Geral do Estado do Ceará, a partir de sua integração à estrutura da Secretaria de Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado, demonstrando o significado do uso do instrumento Ouvidoria como interface social do Controle Interno do Governo do Ceará. O levantamento de dados feito em torno do assunto mostrou uma crescente participação dos cidadãos por meio da Ouvidoria, no dia-a-dia do Controle Interno do Poder Executivo cearense. Por intermédio desse instrumento, a sociedade colaborou no monitoramento das atividades desenvolvidas da administração estadual, empregando a Ouvidoria para registrar suas manifestações (reclamações, denúncias, sugestões e outras), com isso subsidiando, de forma significativa, o trabalho do Controle Interno.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública tem passado por uma profunda reformulação a partir da segunda metade do século XX, em decorrência da redefinição do papel e funções do Estado. Essas mudanças foram ocasionadas pela evolução da economia e das políticas internacionais, determinando o surgimento de um novo modelo de Estado, já delineado, mas não ainda de forma definitiva, já que continua sendo repensado.
Nesta configuração nova de Estado, fatores como maior nível de profissionalização, ética, transparência e controle social, entre outros, tornaram-se fundamentais na gestão pública, em todos os níveis. Desse modo, nestes tempos em que tanto se fala de democracia participativa, controle social, cidadania, as cobranças de transparência na Administração Pública se tornaram ainda maiores.
O cidadão deseja, cada vez mais, estar ciente, em tempo real, do que acontece no cotidiano da gestão pública, de que forma o seu dinheiro (resultante da cobrança de uma pesada carga tributária) está sendo aplicado. Quer fazer não apenas um acompanhamento passivo desses procedimentos, mas ser ouvido, reclamar, criticar, sugerir, participar, de algum modo, da definição, execução e redefinição das políticas públicas.
Em outros termos, no adensamento que se busca para o controle social, a Administração Pública tem que se mostrar diariamente à população, no concernente à execução de suas receitas e despesas. Nesse sentido, não tem como deixar de estruturar e fortalecer o seu Controle Interno, uma vez que este, do ponto de vista institucional, é que possui uma radiografia cotidiana dos atos praticados pelos gestores públicos.
Nesta linha de raciocínio, o Controle Interno é o segmento mais adequado para expor as informações sobre o conjunto da Administração Pública. Com esse objetivo, não pode prescindir de um relacionamento o mais intenso possível com a sociedade, tema que se propõe a tratar neste trabalho. Portanto, delimita-se aqui, como abordagem básica, a atuação da Ouvidoria Geral do Poder Executivo do Estado do Ceará.
Assim, coloca-se aqui, em termos de problematização, o estudo da eficiência da Ouvidoria como meio de a Administração Pública, ao mesmo tempo em que presta contas à coletividade, receber desta a contribuição em forma de denúncias, reclamações, sugestões, etc., como subsídios para o acompanhamento e redefinição de ações da gestão pública.
A partir destas observações, colocam-se como hipóteses as seguintes:
1ª ) A utilização pela Administração Pública da Ouvidoria como uma das macro-funções do Controle Interno está tendo, na prática, a validade defendida na doutrina sobre o assunto?
2ª ) Que caminhos são possíveis para uma melhor utilização da Ouvidoria Pública pelo Controle Interno?
3ª ) No estudo de caso específico da Ouvidoria Geral, integrante da Controladoria Geral do Estado do Ceará (CGE-CE), qual o diagnóstico e quais as perspectivas quanto à sua atuação?
Na busca de respostas a estas hipóteses, situa-se, pois, o objetivo desta monografia, ou seja, conhecer a experiência da Controladoria Geral do Estado do Ceará no uso da Ouvidoria Pública descentralizada. Nesta preocupação, propõe-se como objetivos específicos o levantamento de dados quantitativos e qualitativos, procedimentos e outros modelos operacionais adotados no âmbito daquela ouvidoria; entrevistas e consultas com os responsáveis mais diretos pela gestão da Ouvidoria.
Antes de se chegar a esse ponto do projeto, faz-se no primeiro capítulo, com base em bibliografia específica, uma abordagem sobre Controle Interno, desde a Antiguidade à atualidade. Procede-se, então, a uma contextualização dessa atividade no Brasil e mais especificamente no Ceará.
O capítulo segundo destina-se a um enfoque da importância do controle social sobre as gestões públicas, partindo-se de uma síntese histórica para uma ênfase na situação atual, em que o chamado governo eletrônico ganha uma grande dimensão. É nesse contexto que se coloca o significado da Ouvidoria como a interface da Administração Pública com a sociedade.
O terceiro capítulo ocupa-se do trabalho desenvolvido pela Ouvidoria Geral do Poder Executivo do Estado do Ceará a partir de sua inserção na estrutura da Controladoria Geral do Estado (CGE-CE). Seguem-se as considerações finais, com destaque para os avanços alcançados na Ouvidoria Geral do Estado.
1.CONTROLE INTERNO: DA ANTIGUIDADE AO MUNDO ATUAL
Antes de mais nada, convém uma referência ao sentido do verbo controlar, uma função presente na gestão das organizações públicas ou privadas, não apenas modernamente, mas desde tempos antigos. Traz subjacente a idéia de tutela, cuidado e salvaguarda da coisa pública nos seus vários aspectos, não se constituindo, na gestão pública, uma função nova, mas apenas atualizada e ampliada, na razão direta da modernização da Administração Pública.
Formas de Controle Interno já eram usadas na Antiguidade pelos hindus (6.000 a.C.), sumérios (5.000 a.C.), egípcios (5.000 a.C.), gregos (século V antes de Cristo), romanos (na chamada República de Roma, que vai do fim do Reino de Roma, em 509 a.C., ao estabelecimento do Império Romano, em 27 a. C.) e outros povos, para fins de acompanhamento da arrecadação de impostos, expedição de selo de acompanhamento de mercadorias (comprovante de sua tributação), exames de contas e outras atividades de monitoramento interno. Nesses e em outros lugares, funcionários chegavam a ser designados pelos governantes especialmente para esse trabalho, embrionário do Controle Interno, hoje adotado em praticamente todos os países.
Evidentemente, o controle foi se solidificando na proporção direta da consolidação da Ciência da Administração, razão por que, hoje, pode ser assim definido:
Em geral, a função controle está presente na gestão das organizações, sejam públicas ou privadas juntamente com as de planejamento, organização e execução, sendo exercida de forma integrada e inter-relacionada a estas. O escopo da função controle contempla atividades exercidas dentro das próprias organizações ou fora delas, assim como observa definições previstas legalmente ou a partir de conceitos e diretrizes técnicas". (NUNES, 2007, p.61)
Com aplicação específica para a Administração Pública, contamos com várias definições de Controle Interno, entre as quais, pela sua abrangência e aceitação internacional, elegemos aquela elaborada pela INTOSAI ( Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores). Para a INTOSAI (que congrega os Tribunais de Contas ou órgãos congêneres superiores da maioria dos países),
Controle interno é um processo integrado efetuado pela direção e corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade os seguintes objetivos foram alcançados:
- execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;
- cumprimento das obrigações de accountability;
- cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis;
- salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano (INTOSAI, 2007, p. 19).
Esta conceituação deixa claros os componentes do Controle Interno na Administração Pública de hoje: ambiente do controle interno da entidade; a avaliação de risco; os procedimentos de controle, sobretudo a função Auditoria, em várias modalidades; a informação e comunicação e o monitoramento. Quanto à accountability, o entendimento da INTOSAI é de que se trata da obrigação de prestar contas do que ocorre na gestão pública.
Ele é seguido por José Matias-Pereira, de quem recebemos esta explicação: "O termo accountability pode ser considerado o conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem contas dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição das políticas públicas" (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 71).
Complementando este enfoque, Matias diz que "existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas e a necessidade de promover controle". (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 77).
Do exposto até aqui, torna-se possível a inferência de que é no Controle Interno que se concentram olhos e ouvidos da Administração Pública, uma vez que, cotidianamente, faz desta um acompanhamento abrangente, a sua radiografia em tempo real. Acontece que, pela sua complexidade e amplitude nos tempos de hoje, a Administração não pode estender esses olhos e ouvidos a todos os lugares, razão por que aquele que usufrui da prestação dos serviços públicos, o cidadão-contribuinte, é que pode complementar o monitoramento feito pelo Controle Interno.
Quanto a este ponto, pois, não há o que discutir: no contexto da Administração Pública, o órgão que está realmente apto a expor os atos e ações administrativos para a população e desta ouvir todas as manifestações sobre o desempenho dos gestores públicos, nos seus mais variados aspectos, é exatamente a Controladoria. Este é um motivo suficiente para justificar a implantação, utilização permanente e aperfeiçoamento constante de mecanismos do relacionamento governantes-governados.
1.1.Controle Interno no Brasil
Para os leigos no assunto, pode até parecer que Controle Interno é uma novidade do século XX na Administração Pública no Brasil, certamente pelo significado que o assunto ganhou a partir da década 1960. É que, já no governo do presidente João Goulart, o esforço reformista perpassava também o âmbito da gestão pública, tanto que, em março de 1964, poucos dias antes do movimento militar que iria tirá-lo da Presidência da República, ele sancionou uma lei considerada de vanguarda, já na época, a de número 4320/64, tida como um marco inicial da modernização do Controle Interno na gestão pública no país.
Uma retrospectiva pela história do Brasil, no entanto, vai assinalar que já em 1761, com a influência que detinha na Corte portuguesa, o Marquês de Pombal criou o Erário Real, o Tesouro Real e os Conselhos de Fazenda, formalmente com funções, entre outras, de controle dos gastos públicos. No restante do período de domínio lusitano no Brasil, na fase imperial brasileira e também na República, foram sucedidos por órgãos com o mesmo objetivo formal, mas persistindo na falta de objetividade, de atualização, podendo-se dizer que, até o começo da década 1960, os governos Federal, estaduais e municipais realizavam controle interno muito mais no papel do que na prática. É com a sanção da Lei Nº 4320 que, de fato, começa a ser levado a sério o Controle Interno na Administração Pública no Brasil, ou seja, tem início a superação de uma fase na gestão pública, no país, que não mais poderia persistir diante da necessidade de modernização na gestão da coisa pública.
Estas colocações deixam bem claro que, historicamente, foi se estabelecendo a necessidade de que o Estado, de forma eficiente e eficaz, passasse a verdadeiramente cumprir o seu papel, com um melhor nível técnico de atendimento às demandas da sociedade. Por isso mesmo, o Brasil teve que aperfeiçoar os seus instrumentos de Controle Interno, valendo-se para tanto do suporte assegurado pela Constituição Federal de 1988; documentos legais remanescentes (mantidos pela nova Carta, pelo fenômeno da recepção, como é o caso da Lei Federal nº 4320, e outras) e novas leis voltadas para o assunto, sendo exemplos a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei Complementar nº 131.
Antes de 1988, o Estado brasileiro já contava com a obrigatoriedade do Controle Interno na Administração Pública, então estabelecido, além da Lei nº 4320/64, no Decreto-Lei nº 200/67 e na Constituição Federal de 1967 (arts. 16 e 70). No entanto, diante da realidade nova da gestão estatal mais complexa que já se observava então, a Constituição Federal de 1988 veio, no seu artigo 74, incisos I a IV, ampliar a dimensão institucional desse controle como forma de aperfeiçoar o que os doutrinadores denominam de auto-fiscalização da gestão pública. Naquele dispositivo, com os respectivos incisos, está disposto o seguinte:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado.
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União.
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Atente-se para o inciso IV, ao se referir ao controle externo. Ficou estabelecido para a Administração Pública um elo entre o seu controle interno e o controle externo, o que se justifica, considerando-se que, melhorando o controle interno, os reflexos esperados desse aperfeiçoamento far-se-ão sentir na apresentação de contas pelo gestores aos Tribunais de Contas. Ou seja, o intuito foi o de conduzir os gestores à elaboração de contas mais organizadas, com um mínimo de atecnias e irregularidades.
Assim, o Controle Interno, com o amadurecimento jurídico que lhe foi assegurado pela Constituição de 1988, ao objetivar um acompanhamento objetivo, correto, compatível com a Constituição e a legislação dos atos administrativos, acaba por também visar a adoção de providências preventivas capazes de facilitar até mesmo o trabalho do Controle Externo, de responsabilidade dos Tribunais de Contas. É o que destaca Jorge Ulysses Jacoby Fernandes, que assim se posiciona sobre a matéria:
A principal função do controle interno, para apoiar o controle externo, está no dever de orientar a autoridades pública no sentido de evitar o erro, efetivar um controle preventivo, colher subsídios mediante o controle concomitante para determinar o aperfeiçoamento das ações futuras, rever os atos já praticados para corrigí-los antes mesmo da atuação do controle externo (FERNANDES, 2003, p. 93).
Constitucionalmente, pois, criou-se, a partir de 1988, um embasamento maior, a ser aplicado a todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para o acompanhamento das respectivas execuções orçamentárias envolvendo todos os aspectos mencionados nos incisos acima reproduzidos, a fim de que se tornasse mais rigoroso e, consequentemente, mais benéfico para a sociedade. Esse acompanhamento passaria a ser compartilhado não somente com os Tribunais, já que, indo além, da exigência constitucional, estendeu-se, posteriormente, à sociedade, por meio dos chamados Portais da Transparência.
Como se não bastasse, as Controladorias, em nível de União e Estados, agregaram às suas macro-funções a Ouvidoria, não prevista na CF/88 (mas por esta respaldada em diversos dispositivos), de modo que o cidadão-contribuinte pudesse não só acompanhar a execução de despesas e receitas nas gestões públicas, mas com estas interagir, pronunciando-se por meio dos instrumentos disponibilizados pelas Ouvidorias (telefone, Internet, etc.).
Com a Constituição de 1988, não poderia restar mais nenhuma dúvida de que União, Estados, Distrito Federal e Municípios teriam que passar a contar com um órgão responsável pelo respectivo Controle Interno. Inicialmente, não criaram as Controladorias Gerais, incumbindo, na União, um outro órgão (Ministério da Fazenda) e, no Distrito Federal e nos Estados, as Secretarias de Fazenda ou Finanças.
Quanto aos Municípios, a exigência constitucional permanece descumprida na maioria deles, pois o seu Controle Interno é feito( ainda assim, precariamente, conforme os diagnósticos efetuados e divulgados sobre a matéria) pela respectiva Secretaria de Fazenda ou Finanças ou mesmo diretamente pelo prefeito, o que o deixa sem a necessária autonomia indispensável para o cumprimento efetivo das finalidades previstas na CF/88, tratando-se de Controle Interno.
Apesar da passagem do Controle Interno a status constitucional, de 1988 a 2003 o Poder Executivo Federal, como já se disse, realizou o seu Controle Interno através do Ministério da Fazenda, não contando, portanto, com um órgão específico, com autonomia, para essa função. O Controle Interno no Executivo Federal somente seria regulamentado em 28 de maio de 2003, com a sanção da Lei nº 10.683, criando a Controladoria-Geral da União (CGU).
À CGU compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no cumprimento das atribuições relativas aos assuntos e providências que digam respeito a: defesa do patrimônio; controle interno; auditoria pública; correição; prevenção e combate à corrupção; ouvidoria, além do incremento da transparência da gestão pública federal. Funcionando de forma descentralizada, com seccionais nos estados, a CGU tem atuado não apenas internamente, mas em constante articulação com a sociedade, para a qual disponibiliza um portal farto em informações sobre a administração federal, tais como receitas, despesas, relação de fornecedores e outras.
Esses dados se encontram no Portal da Transparência, que está disponível no site da CGU, onde o cidadão pode acessar outros instrumentos de controle social, com destaque para o link da Ouvidoria Geral da União. Tem sido a Ouvidoria uma porta aberta à sociedade pelo Governo Federal, para o recebimento de denúncias, reclamações, sugestões e outras manifestações, como contribuição dos cidadãos para correção de fragilidades, redirecionamento de ações e outras medidas de aperfeiçoamento na gestão pública federal.
A instalação da CGU levou os Estados e o Distrito Federal à criação, a partir de 2003, das Controladorias Gerais, no âmbito do Poder Executivo. Até então, o Controle Interno vinha sendo feito pelas Secretarias de Fazenda ou de Finanças estaduais e no Distrito Federal, sem a abrangência, todavia, das Controladorias, já que estas vão muito além do que faziam os órgãos fazendários. No novo modelo, adaptado do organograma da CGU, as Controladorias Gerais dos Estados e do Distrito Federal surgiram com várias atribuições, além do acompanhamento de receitas e despesas e auditoria de conformidade nas atividades administrativas.
Uma demonstração da nova realidade, em termos de Controle Externo no Poder Executivo nos Estados, é a do Ceará, objeto do capítulo 3 desta monografia. O modelo adotado pela União com a criação da CGU serviu de base, também a partir de 2003, para a reestruturação do Controle Interno no âmbito do Poder Executivo cearense, conforme ver-se-á no capítulo 3, feitas, obviamente, as devidas adaptações à realidade local.