A Revolta da Chibata e a evolução do processo administrativo disciplinar no Brasil no século XX

Um dos acontecimentos mais marcantes no século XX na história do Brasil foi a Revolta da Chibata (1910). Trata-se de um movimento comandado por João Cândido, conhecido como Almirante Negro, que liderou um motim de marinheiros que se apoderaram dos navios mais importantes existentes à época na Marinha do Brasil. Entre outras reivindicações, os marinheiros rebeldes exigiam o fim dos castigos corporais praticados pelos oficiais nas embarcações brasileiras e ameaçavam bombardear o Rio de Janeiro e outras cidades, caso suas demandas não fossem atendidas. Cabe mencionar que após a realização de um acordo com a promessa de anistia a todos os envolvidos no movimento, os marinheiros revoltosos desembarcaram no Rio de Janeiro. É oportuno destacar que o acordo de anistia não foi cumprido, sendo que diversos marinheiros foram presos, perseguidos e mortos. No entanto, a pena da chibata nunca mais voltou a ser praticada nas embarcações brasileiras. Dessa maneira, pode-se dizer que a Revolta da Chibata é o símbolo de um período em que o poder disciplinar era exercido por meio de punições físicas aos servidores públicos. ^[01], [02], [03]

Inicialmente, é importante mencionar que a CF/1934, ao dispor sobre os funcionários públicos, estabeleceu regras gerais, entre as quais, que todo funcionário público teria direito a recurso contra decisão disciplinar e à revisão de processo em que se lhe impunha penalidade. Além disso, estabelecia que o funcionário que se valesse da sua autoridade em favor de partido político, ou exercesse pressão partidária sobre os seus subordinados, seria punido com a perda do cargo, quando provado o abuso, em processo judiciário. Ademais, a Carta Magna de 1934 determinava que "os funcionários públicos eram responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal", por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos. Por fim, era vedada, em regra, a acumulação de cargos públicos remunerados da União, dos Estados e dos Municípios. ^[04]

Já a CF/1937, em plena ditadura do então Presidente Getúlio Vargas, ao tratar sobre o serviço público, estabelecia que o "servidor público estável poderia ser posto em disponibilidade", com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço, se a juízo de uma "comissão disciplinar" nomeada pelo Ministro ou chefe de serviço, o seu afastamento do exercício for considerado de conveniência ou de interesse público. Ademais, previa a "responsabilidade solidária dos funcionários públicos" com a Fazenda pelos prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus encargos, bem como a vedação da acumulação de cargos públicos. ^[05]

Na legislação infraconstitucional da época, o Decreto-Lei nº 1.713/39, inspirado pelo Estado Novo de Getúlio Vargas, ao dispor sobre o processo administrativo disciplinar, estabelecia que a autoridade pública que tivesse ciência ou noticia da ocorrência de irregularidades no serviço público era obrigada a promover a sua apuração imediata, por "meios sumários" ou mediante processo administrativo. Além disso, apontava-se que o processo administrativo deveria sempre preceder à demissão do funcionário. Também estabelecia que o "processo administrativo disciplinar fosse realizado por uma comissão designada pela autoridade que houvesse determinado a sua instauração e composta de 03 (três) funcionários". Por fim, o Decreto-Lei nº 1713/39 conferia aos Ministros de Estado e aos chefes de repartições públicas federais, o poder de ordenar a"prisão administrativa" de todo e qualquer responsável pelos dinheiros e valores pertencentes à Fazenda Nacional ou que se acharem sob a guarda desta, nos casos de alcance remissão ou omissão em efetuar as entradas nos devidos prazos.^[06]

Com a volta da democracia no país, a CF/1946, ao dispor sobre o funcionalismo público, vedava a acumulação de quaisquer cargos, exceto a de dois cargos de professor ou de um destes com outro técnico ou científico, desde que houvesse compatibilidade de horário. Além disso, estabelecia que os funcionários públicos estáveis somente perderiam o cargo nos casos de extinção do cargo ou na hipótese de demissão mediante processo administrativo em que lhes fossem assegurado a ampla defesa. Na hipótese de extinção do cargo, previa-se que o funcionário estável ficaria em disponibilidade remunerada até o seu obrigatório aproveitamento em outro cargo de natureza e vencimentos compatíveis com o que ocupava. Por fim, a CF/1946 asseverava que as pessoas jurídicas de direito público interno eram civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causassem a terceiros, cabendo ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tivesse havido culpa destes. ^[07]

Posteriormente, veio a Lei nº 1.711/52, que dispunha sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. É importante deixar registrado que a Lei nº 1.711/52 serviu de inspiração para diversos estatutos de servidores públicos, ao prever, entre outras disposições, que: a) a obrigatoriedade da instauração de processo administrativo nos casos em que a autoridade tivesse ciência de irregularidade praticada no serviço, assegurando-se a ampla defesa ao acusado; b) a realização do processo disciplinar por meio de uma comissão composta por 03 (três) funcionários ou extranumerários; c) a citação do indiciado para, no prazo de 10 (dez) dias, apresentasse defesa; e d) a possibilidade de revisão, a qualquer tempo, de processo administrativo que resultasse em aplicação de pena disciplinar. ^[08]

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Após o golpe militar de 1964, veio a Constituição Federal de 1967, que, apesar de ter sido elaborada em um regime de exceção, estabelecia, entre outras disposições relativas aos servidores públicos, que a demissão do serviço público somente poderia ser aplicada ao funcionário estável mediante processo administrativo, em que fosse assegurado ao servidor a ampla defesa. Previa, ainda, a possibilidade de reintegração do servidor demitido, em caso de decisão judicial favorável. Por fim, determinava que as pessoas jurídicas de direito público respondessem pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causassem a terceiros, com a possibilidade de ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo. ^[09]

Posteriormente, a Constituição Federal de 1988, ao dispor sobre os servidores públicos, passou a estabelecer, entre outras medidas, que o servidor estável somente poderia perder o cargo nas seguintes hipóteses: a) em virtude de sentença judicial transitada em julgado; b) mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa; e c) mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. Além disso, estabelecia a hipótese de reintegração e recondução dos servidores públicos e a hipótese de o servidor estável ficar em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, no caso de extinção do cargo. ^[10]

Em 1990, veio a Lei nº 8.112/90 que, ao dispor sobre o regime jurídico dos servidores públicos da União, estabeleceu, entre outras medidas, que: a) a obrigatoriedade da apuração imediata das irregularidades no serviço público, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa; b) a possibilidade de afastamento preventivo do servidor pelo prazo de até 60 (sessenta) dias, sem prejuízo de sua remuneração, a fim de que o servidor não venha a influir na apuração da irregularidade; c) a formação da comissão do processo disciplinar por três servidores estáveis designados pela autoridade competente, que indicará, dentre eles, o seu presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível, ou ter nível de escolaridade igual ou superior ao do indiciado; d) o estabelecimento de hipótese de impedimento para a formação da comissão de sindicância ou de inquérito; e) estabelecimento dos princípios da independência e da imparcialidade da comissão processante; f) o inquérito administrativo obedecerá ao princípio do contraditório, assegurada ao acusado ampla defesa, com a utilização dos meios e recursos admitidos em direito; g) o direito do servidor público de acompanhar o processo disciplinar pessoalmente ou por intermédio de procurador, arrolar e reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas e formular quesitos, quando se tratar de prova pericial; h) possibilidade de revisão do processo disciplinar, quando surgirem fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada. ^[11], [12]

Após uma breve exposição da evolução da legislação acerca do processo disciplinar no Brasil ao longo do século XX, cabe destacar que a Lei nº 8.112/90 tem sido objeto de severas críticas, pois há sérios problemas em se adaptar o processo disciplinar atual a luz dos princípios constitucionais estabelecidos pela CF/88, principalmente, o juiz natural, o contraditório e a ampla defesa. Entre as falhas encontradas na Lei nº 8.112/90, pode-se mencionar, em síntese: a) falta de observância do princípio do juiz natural, pois os membros do conselho processante são indicados após a consumação do fato irregular, em vez de preexistirem ao quadro fático apurado (com a exceção dos órgãos que possuem comissão permanente de disciplina); b) a independência da comissão disciplinar nem sempre é encontrada na prática; c) não aplicação do sistema de preclusão processual aos processos disciplinares; d) ampla discricionariedade na instauração de sindicâncias e processos disciplinares; e) as infrações disciplinares existentes, não raras às vezes, consistem em tipos genéricos, o que facilita a punição de servidores públicos por qualquer motivo. ^[13], [14]

Por todo o exposto, sem ter a menor pretensão de esgotar o presente tema; e considerando a necessidade de maiores estudos sobre o aprimoramento do atual modelo de processo administrativo-disciplinar previsto na Lei nº 8.112/90; entende-se, salvo melhor juízo, que o processo disciplinar atual deve passar por uma reforma legislativa, no intuito de se criar as condições de imparcialidade adequadas e necessárias para a apuração e o julgamento justo (fair trial) dos servidores públicos da União. ^[15] Por fim, é importante deixar registrado que a Lei nº 11.756, de 23 de julho de 2008, veio a conceder anistia post mortem a João Cândido Felisberto, líder da chamada Revolta da Chibata, e aos demais participantes do movimento militar, com o objetivo de restaurar o que lhes foi assegurado pelo Decreto nº 2.280, de 25 de novembro de 1910, e de certa forma colocando um ponto final num período em que os servidores públicos militares eram tratados com a chibata. ^[16]

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

1. BRASIL. Decreto Lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939. Dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/126726/decreto-lei-1713-39>. Acesso em: 10 ago. 2011.
2. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1934. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
3. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1937. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao37.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
4. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1946. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
5. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui%C3%A7ao67.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
6. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
7. BRASIL. Presidência da República. Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/L1711.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
8. BRASIL Presidência da República. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o Regime Jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
9. BRASIL. Presidência da República. Lei nº 11.756, de 23 de julho de 2008. Dispõe sobre a concessão de anistia post mortem a João Cândido Felisberto, líder da Revolta da Chibata, e aos demais participantes do movimento. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11756.htm>. Acesso em: 18 ago. 2011.
10. CABRAL, Bruno Fontenele. Breve análise sobre as hipóteses de impedimento e suspeição nos processos administrativos disciplinares. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2968, 17 ago. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/19790>. Acesso em: 18 ago. 2011.
11. CABRAL, Bruno Fontenele. "Right to counsel" e "confrontation clause". Evolução histórica da aplicação da 6ª Emenda à Constituição dos Estados Unidos. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2669, 22 out. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/17680>. Acesso em: 18 ago. 2011.
12. CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. O princípio da imparcialidade no processo administrativo disciplinar à luz da jurisprudência dos tribunais superiores e regionais federais. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1520, 30 ago. 2007. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/10344>. Acesso em: 16 ago. 2011.
13. DEZAN, Sandro Lúcio. O princípio da atipicidade do ilícito disciplinar. Efeitos jurídicos produzidos pelos princípios da culpabilidade e da imputação subjetiva. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 556, 14 jan. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/6154>. Acesso em: 17 ago. 2011.
14. LOPES, MOACIR COSTA. O almirante negro: a revolta da chibata: a vingança. Rio de Janeiro. Ed. Quartet, 2000.
15. ROLAND, Maria Inês. A Revolta da Chibata. São Paulo: Ed. Saraiva, 2000.
16. SOUZA, Cláudia Moraes & MACHADO, Ana Cláudia. Movimentos Sociais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Ed. Loyola, 3ª Ed, 2001.

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NOTAS:

1. SOUZA, Cláudia Moraes & MACHADO, Ana Cláudia. Movimentos Sociais no Brasil Contemporâneo. São Paulo: Ed. Loyola, 3ª Ed, 2001, p. 58.
2. ROLAND, Maria Inês. A Revolta da Chibata. São Paulo: Ed. Saraiva. 2000, p. 6, 22 e 27.
3. LOPES, MOACIR COSTA. O almirante negro: a revolta da chibata: a vingança. Rio de Janeiro. Ed. Quartet, 2000, p. 81 e 225.
4. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1934. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao34.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
5. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1937. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao37.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
6. BRASIL. Decreto Lei nº 1.713, de 28 de outubro de 1939. Dispõe sobre o Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União. Disponível em: <http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/126726/decreto-lei-1713-39>. Acesso em: 10 ago. 2011.
7. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1946. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao46.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
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10. BRASIL. Presidência da República. Constituição Federal de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
11. BRASIL Presidência da República. Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Dispõe sobre o Regime Jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm>. Acesso em: 10 ago. 2011.
12. CABRAL, Bruno Fontenele. Breve análise sobre as hipóteses de impedimento e suspeição nos processos administrativos disciplinares. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2968, 17 ago. 2011. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/19790>. Acesso em: 18 ago. 2011.
13. CARVALHO, Antonio Carlos Alencar. O princípio da imparcialidade no processo administrativo disciplinar à luz da jurisprudência dos tribunais superiores e regionais federais. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1520, 30 ago. 2007. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/10344>. Acesso em: 16 ago. 2011.
14. DEZAN, Sandro Lúcio. O princípio da atipicidade do ilícito disciplinar. Efeitos jurídicos produzidos pelos princípios da culpabilidade e da imputação subjetiva. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 556, 14 jan. 2005. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/6154>. Acesso em: 17 ago. 2011.
15. CABRAL, Bruno Fontenele. "Right to counsel" e "confrontation clause". Evolução histórica da aplicação da 6ª Emenda à Constituição dos Estados Unidos. Jus Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2669, 22 out. 2010. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/17680>. Acesso em: 18 ago. 2011.
16. BRASIL. Presidência da República. Lei nº 11.756, de 23 de julho de 2008. Dispõe sobre a concessão de anistia post mortem a João Cândido Felisberto, líder da Revolta da Chibata, e aos demais participantes do movimento. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11756.htm>. Acesso em: 18 ago. 2011.