1. Introdução: breves notas sobre processo legislativo
Como é de conhecimento público, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei 1.876/99, que revoga a Lei 4.771/1965 e estabelece um novo Código Florestal brasileiro. Após sua proposição pelo Deputado Federal Sérgio Carvalho [01] há quase 12 (doze) anos, o referido projeto finalmente restou aprovado pela Câmara dos Deputados na sessão extraordinária de 24 de maio deste ano, e agora está sob deliberação no Senado Federal.
Apesar de ser um passo importante para a aprovação definitiva do projeto e sua transformação em lei, por iniciar no parlamento a discussão do tema, a aprovação pela Câmara é apenas um dos movimentos essenciais do processo legislativo brasileiro. O bicameralismo previsto na Constituição [02] demanda ainda avaliação pelo Senado Federal, que poderá aprovar, rejeitar ou aprovar com alterações o projeto recebido da Câmara [03]. Se aprovado sem alterações no Senado, o projeto é encaminhado ao Presidente da República, para sanção ou veto [04]. No caso de alterações pelo Senado, o projeto retorna à Câmara, que pode acatá-las ou não, com posterior remessa ao Presidente da República.
O Presidente da República, como destacado, poderá sancionar ou vetar o projeto de lei do novo Código Florestal, seja por inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse público [05]. Por fim, o veto do Presidente da República ainda poderá ser apreciado em sessão conjunta da Câmara e do Senado, que poderão rejeitá-lo pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em votação secreta [06].
Assim, como se pode notar, a tramitação do projeto do novo código, até se transformar em lei, ainda demandará mais discussão pública e novas movimentações políticas, elementos centrais em um Estado Democrático de Direito [07].
O objetivo deste artigo é contribuir com esse processo público de construção da decisão, através da divulgação do produto das discussões até aqui travadas, consubstanciado no texto aprovado pela Câmara dos Deputados, bem como através de projeções do que poderá ser alterado pelo Senado ou por veto presidencial.
2. Texto aprovado pela Câmara: principais mudanças em relação ao Código Florestal em vigor (Lei 4.771/1965)
As principais mudanças veiculadas pelo texto aprovado na Câmara em relação ao Código Florestal em vigor dizem respeito às Áreas de Preservação Permanente (APPs), Reserva Legal (RL) e Anistia.
De acordo com Márcia Dieguez Leuzinger e Sandra Cureau, as APPs
"encontram previsão nos arts. 2º e 3º do Código [Florestal ainda em vigor], sendo constituídas pelas florestas e demais formas de vegetação que não podem sofrer corte raso ou utilização direta dos recursos naturais, com função ambiental, nos termos do inciso II do art. 1º, de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas. Nos termos do art. 4º, § 7º, o acesso de pessoas e animais é permitido apenas para obtenção de água, desde que isso não signifique a supressão ou comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. Claro que a rigidez da disciplina imposta pela norma merece algum temperamento, desde que a atividade que se pretenda desenvolver não implique supressão de vegetação, sendo possível, por exemplo, a exploração de ecoturismo na área." [08]
A definição da RL também é precisa na lição de LEUZINGER e CUREAU:
"A área de reserva legal também constitui espécie do gênero espaço territorial especialmente protegido e se refere a um percentual da propriedade rural, pública ou privada, que não pode sofrer corte raso, cuja finalidade precípua é a manutenção de parte representativa de todos os ecossistemas existentes no país.
Nos termos do art. 16 do Código Florestal, as florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as APPs, são passíveis de supressão, desde que se mantenha, a título de reserva legal, os seguintes percentuais, insuscetíveis de sofrer corte raso: a) 80% na propriedade situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal; b) 35% em área de cerrado situado na Amazônia Legal; c) 20% nas demais regiões do país, seja qual for o ecossistema; d) 20% em áreas de campos gerais localizados em qualquer região, inclusive n Amazônia.
O regime jurídico das áreas de reserva legal é distinto daquele aplicado às áreas de preservação permanente, sendo permitida sua utilização, desde que sob a forma de manejo sustentável, de acordo com princípios e critérios técnicos e científicos (art. 16, § 2º)." [09]
Algumas das mais destacadas alterações se deram sobre a definição das Áreas de Preservação Permanentes. Assim, pelo projeto aprovado na Câmara, são mantidas as faixas de proteção às margens dos rios, que hoje são de 30 (trinta) a 500 (quinhentos) metros em cada lado dos rios, a depender da largura destes. Todavia, essas margens de proteção passam agora a ser medidas desde o leito regular e não do leito maior do rio, como é a regra do Código Florestal em vigor. Todavia, significativa alteração se deu para com os rios de até dez metros de largura: pelo projeto recebido pelo Senado, nesses casos, foi reduzida a margem de proteção pela metade (de 30 para 15 metros).
Nas APPs referentes a topo de morros com altura mínima de 100 (cem) metros e inclinação superior a 25°, o texto aprovado na Câmara permite a manutenção de culturas de espécies lenhosas (uva, maçã, café) ou de atividades silviculturais.
Outro ponto aprovado, ainda sobre as APPs, que representou forte derrota para a área ambiental do governo, permite o uso das áreas de preservação permanente (APPs) já ocupadas com atividades agrossilvipastoris, ecoturismo e turismo rural, desde que o desmatamento até então ilegal tenha ocorrido até 22 de julho de 2008 [10].
Em relação à Reserva Legal, o texto recebido pelo Senado prevê isenção da obrigação de recomposição para os "pequenos produtores", definidos como aqueles que possuem propriedade de até 04 (quatro) módulos fiscais – o módulo fiscal varia de 5 (cinco) a 100 (cem) hectares, a depender da região.
O texto aprovado na Câmara também prevê uma Anistia geral para os responsáveis por desmatamentos ilegais realizados até 22 de julho de 2008, desde que o até então infrator adira ao Programa de Regularização Ambiental (PRA). Se forem cumpridos os termos do PRA, opera-se a anistia; caso contrário, subsistem as infrações e as punições aos desmatadores.
3. Possíveis alterações no projeto aprovado pela Câmara: a tramitação no Senado e o poder de veto presidencial.
No âmbito do Senado Federal, o projeto recebido da Câmara dos Deputados, antes de ir a plenário, deverá passar por 04 (quatro) Comissões: Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ); Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática; Comissão de Agricultura e Reforma Agrária; e Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle.
Na CCJ, foi designado relator do projeto o Senador Luiz Henrique, do PMDB de Santa Catarina. Isso, por si só, já representa uma nova derrota para a área ambiental do governo, posto que o referido Senador, quando era Governador de Santa Catarina, foi responsável pela edição de um Código de Meio Ambiente que é alvo de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal [11], na qual o Procurador-Geral da República alega que o Código estadual invade competência federal para reduzir a proteção ambiental.
Por entender que as discussões em torno do novo Código Florestal não pode se dar de forma açodada, a Ministra de Estado do Meio Ambiente encaminhou ao Presidente da CCJ o Aviso nº 166, de 2011, encaminhando a Proposição CONAMA nº 3, de 8 de junho de 2011, que "propõe ao Senado que promova amplo debate público sobre o Projeto de Lei da Câmara nº 30, de 2011, que trata da Reforma do Código Florestal".
O projeto, na CCJ, recebeu dezenas de propostas de emendas, de diversos Senadores dos mais variados alinhamentos políticos sobre a matéria em discussão. Aos 30 de agosto, o Senador Luiz Henrique concluiu o seu relatório, "com voto pela constitucionalidade, juridicidade, regimentalidade e boa técnica legislativa e, no mérito, favorável ao Projeto, nos termos da Emenda Substitutiva Global que apresenta, e pela rejeição das Emendas nº 1 a 55" [12]. Todas as 55 (cinquenta e cinco) emendas apresentadas foram rejeitadas pelo relator.
Na sessão do dia 31 de agosto, em atenção a requerimento formulado pelos Senadores Pedro Taques, Jorge Viana e Randolfe Rodrigues, foi aprovada pela Comissão a realização de audiência pública. A referida audiência, que teve passagem tensa [13], ocorreu no dia 13 de setembro, e contou com a participação dos seguintes convidados: Antonio Herman Benjamin, Ministro do Superior Tribunal de Justiça (STJ); Nelson Jobim, Ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF); Paulo Afonso Leme Machado, Professor e Pós-Doutor pela Universidade de Limoges (França); Mário José Gisi, Subprocurador-Geral da República do Ministério Público Federal (MPF); e Cristina Godoy de Araújo Freitas, Promotora de Justiça do Ministério Público de São Paulo (MP/SP).
No dia 14 de setembro, o Senador Randolfe Rodrigues (PSOL/AP) apresentou voto em separado, que conclui pela rejeição do Projeto, por inconstitucionalidade. Esse voto também será levado à votação da CCJ.
Na 46ª Reunião Ordinária da Comissão, realizada nesse mesmo dia 14 de setembro (quarta-feira), relator Senador Luiz Henrique apresentou novo relatório [14], concluindo pela aprovação do Projeto, nos termos da emenda substitutiva que apresenta, e pela rejeição das Emendas nº 1 a 73 (ou seja, de todas as demais emendas). Ainda nessa sessão, foi concedida vista coletiva do novo relatório aos Senadores Randolfe Rodrigues, Aécio Neves (PSDB/MG) e Antonio Carlos Valadares (PSB/SE), nos termos regimentais.
O novo relatório apresentado pelo relator contém duas mudanças principais, e que representam vitória para o Governo e para os defensores da causa ambiental. Na primeira delas, foi retirada do texto a previsão de que os Estados-membros pudessem definir hipóteses em que se poderia suprimir a vegetação de APPs. Essa possibilidade havia sido incluída pelo Senador Luiz Henrique na primeira versão do seu relatório [15], inovando em relação ao Código em vigor. Com o novo relatório, mantém-se a regra atual, pela qual essa matéria é afeta à União, por se tratar de norma geral [16].
A segunda modificação é um ajuste de redação em dispositivo (art. 33, § 5º), pelo qual serão convertidas em serviços de preservação ambiental as multas que incidirem sobre imóvel rural que aderir ao Programa de Regularização Ambiental.
Portanto, como se nota, a discussão em torno do projeto de novo Código Florestal está na pauta do dia, com negociações entre Governo e ruralistas ainda em curso. Como apontado nos parágrafos anteriores, já houve alguma convergência com o novo relatório apresentado pelo relator, mas que ainda está longe do que pretende o Governo e, destarte, longe do consenso. É difícil fazer um prognóstico até de quando o projeto será de fato votado. O próximo capítulo dessa novela, entretanto, já tem data definida: o projeto de lei do novo Código volta a abrir a pauta da reunião da CCJ na próxima quarta-feira (21 de setembro).
Enquanto isso, os movimentos ambientalistas tentam empurrar a votação do projeto para o ano que vem, através da utilização de todos os prazos regimentais pela sua base parlamentar no Senado. Além de afastar uma votação rápida, a idéia dos ambientalistas é fazer com que o projeto chegue para sanção da Presidenta por ocasião da comemoração dos 20 (vinte) anos da ECO-92, a ser celebrada na Conferência da ONU Rio+20.
De toda forma, confrontando-se o novo relatório apresentado pelo relator do projeto no Senado com as pretensões manifestadas pelo Governo ao longo desse processo de debates, verifica-se que ainda há pelo menos dois pontos nevrálgicos, que, se aprovados pelo Senado, poderão levar a Presidenta da República a vetar parcialmente o projeto de lei. Os pontos são a Anistia a todos que desmataram ilegalmente até julho de 2008 e a amplitude da isenção da Reserva Legal [17].
O veto presidencial pode ser uma forma de chamar para si (Presidenta da República) o ônus político de uma decisão que contraria interesses de significativa e politicamente organizada categoria (produtores rurais), responsável pelo financiamento de milhares de campanhas eleitorais – e o próximo ano é de eleições municipais. E o Congresso, historicamente, não costuma "derrubar" os vetos presidenciais.
4. Considerações finais
Como demonstrado neste texto, os debates em torno do projeto de novo Código Florestal estão em grande evidência no Senado, e felizmente já transbordaram para a sociedade civil organizada (produtores rurais, ambientalista e todos os outros milhares de grupos de pressão interessados no assunto), que tem se manifestado, dentro e fora do parlamento, contra ou a favor das alterações em discussão no parlamento.
É preciso que o projeto de lei do novo Código tramite em velocidade natural, sem pressão, para que os temas em discussão sejam desenvolvidos e apurados através da abertura do Congresso para a sociedade. Não se pode esquecer que estão em jogo bens da mais alta conta para a humanidade: saúde, segurança, crescimento econômico, qualidade de vida etc. Especialmente, não se pode esquecer de que "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado [...] impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações" [18].
Notas
- O Deputado Sérgio Carvalho (PSDB/RO) faleceu, aos 48 anos, no dia 5 de maio de 2003.
- Art. 44, caput, da Constituição Federal de 1988 (Constituição).
- Art. 65, caput, da Constituição.
- Art. 66, caput, da Constituição.
- Art. 66, § 1º, da Constituição.
- Art. 66, § 4º, da Constituição.
- Art. 1º, caput, da Constituição.
- Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. pp. 114/115.
- Direito Ambiental. pp. 119-120.
- Conforme a Emenda 164, dos deputados Paulo Piau (PMDB-MG), Homero Pereira (PR-MT), Valdir Colatto (PMDB-SC) e Darcísio Perondi (PMDB-RS), ao texto-base do relator, deputado Aldo Rebelo (PCdoB-SP), aprovada no plenário pelos deputados.
- ADI 4252, relator o Min. Celso de Mello.
- O texto integral do relatório pode ser consultado no site do Senado: http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/95342.pdf.
- Ouve "bate-boca" entre os Senadores Kátia Abreu (DEM/TO) e Pedro Taques (PDT/MT), por força de comentário da Senadora sobre o convidado Mario Gisi: http://oglobo.globo.com/pais/mat/2011/09/13/audiencia-sobre-codigo-florestal-no-senado-termina-com-bate-boca-entre-katia-abreu-pedro-taques-925348127.asp.
- O texto integral do novo relatório também está disponível no site do Senado: http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/96186.pdf.
- O primitivo relatório acrescentou ao artigo 3º do projeto de lei do novo Código as hipóteses que poderiam autorizar a intervenção em APP (nos casos de utilidade pública, interesse social e atividade de baixo impacto social).
- Art. 24, VI e § 1º, da Constituição Federal.
- O Governo pretendia que apenas os agricultores familiares fossem beneficiados com a isenção da Reserva Legal, mas o texto aprovado na Câmara e até aqui mantido no Senado estendeu o benefício a "pequenas propriedades" (que podem chegar até a 400 hectares, ou 04 módulos fiscais).
- Art. 225, caput, da Constituição.