"A economia é uma subsidiária pública do meio ambiente, não o contrário. Sem ecologia, não há economia."
Herman Daly
RESUMO
Esta monografia é uma análise sobre os fatores de ordem jurídica que envolvem a decisão do administrador público quanto à adoção de soluções sustentáveis na contratação de obras e serviços de engenharia. O objetivo é analisar as ferramentas legais que impelem ou que limitam a adoção de práticas sustentáveis nas construções públicas, bem como estudar experiências reais de obras públicas que adotaram, em maior ou menor grau, medidas que respeitam o meio ambiente. O trabalho suscita o novel enfoque jurídico do assunto, até então pouco explorado, para que desperte o interesse dos gestores governamentais, dos juristas e do empresariado, comprometidos com licitações e contratos administrativos, com vistas à preservação do meio ambiente. A monografia foi desenvolvida de forma teórica e descritiva, com deduções a partir da análise crítica da legislação, da doutrina e das decisões dos tribunais, ilustrada com exemplos de editais de licitações dos dois últimos anos. Os assuntos permeiam as áreas do Direito Ambiental e do Direito Administrativo Brasileiro. Sobre o tema desenvolvimento sustentável, cada vez mais em pauta na sociedade, foi abordado prioritariamente o aspecto relativo ao meio ambiente natural nas atividades edilícias. O estudo se concentrou sobre a esfera federal da Administração. A título de comparação de normas e de práticas, foram buscados os referenciais jurídicos da França, do Canadá e do Chile. Os resultados alcançados são favoráveis à atual estrutura legal brasileira, apontando para a necessidade de aperfeiçoamento, levando à conclusão de que as medidas necessárias à consolidação das práticas sustentáveis são de ordem administrativa, relacionadas a condições estruturais.
Palavras-chave: Sustentabilidade. Licitações. Contratos. Construção civil.
ABSTRACT
This monograph is an analysis of the legal factors regarding the decision of the public administrator related to the implementation of sustainable solutions in the hiring of works and engineering services. The purpose is to analyze the legal tools that impel or limit the implementation of sustainable practices in public buildings, as well as to study the genuine experiences of public works that have adopted in a greater or smaller degree, measures that respect the environment. The objective of the work leads to a new legal approach, until now, little explored, to call the attention of public managers, lawyers and entrepreneurs, committed to hiring administrative and bidding, in order to preserve the environment. The monograph was developed in a theoretical and descriptive way, with deductions from the judgment of legislation, doctrine and courts decisions, illustrated with bidding samples of the last two years. The topics pass through the areas of Environmental Law and Administrative Law. In relation to the theme of sustainable development increasingly being discussed in society, was primarily addressed the aspect related to the natural environment in building activities. The study focused on the federal administration. Legal references of comparison were required in France, Canada and Chile. The results achieved are satisfactory to the current Brazilian legal framework, pointing to the need for improvement, leading to the conclusion that the necessary measures for the consolidation of sustainable practices are of administrative nature, related to structural conditions.
Key-words: Sustainability. Biddings. Contracts. Civilian building.
RÉSUMÉ
Cette monographie est une analyse sur les facteurs d'ordre juridique entourant la décision de l'autorités adjudicatrices en ce qui concerne l'adoption de solutions durables dans les contrats d'œuvres et de services d'ingénierie. L'objectif est analyser les outils juridiques qui poussent ou qui limitent l'adoption de pratiques durables dans les constructions publiques, ainsi qu'étudier des expériences réelles d'œuvres publiques qui ont adopté, dans plus grand ou moindre degré, des mesures qui respectent l'environnement. Le travail soulève une nouvelle approche juridique du sujet, jusqu'à alors peu exploité, afin d'éveiller l'intérêt des acheteurs publics, des juristes et des entrepreneurs, engagés aux appels d'offres et aux marchés publics en vue de préserver l'environnement. La monographie a été élaborée de façon théorique et descriptive, avec des déductions à partir de l'analyse critique de la législation, de la doctrine et des décisions des cours, illustrée avec des exemples de soumissions des deux dernières années. Les sujets traversent les domaines du droit de l'environnement et du droit administratif brésilien. Sur le sujet développement durable, de plus en plus discuté dans la société, a été abordé prioritairement l'aspect concernant l'environnement naturel dans les travaux de bâtiment. L'étude s'est concentré au niveau de l'administration publique national. À titre de comparaison de normes et de pratiques, ont été cherchés les références juridiques de la France, du Canada et du Chili. Les résultats atteints sont favorables à l'actuel cadre juridique brésilien, soulignant la nécessité de perfectionnement, ce qui conduit à la conclusion que les mesures nécessaires à la consolidation des pratiques durables sont d'ordre administratif, liées aux conditions structurelles.
Mots-clés: Développement durable. Marchés publics. Contrat de travaux. Construction civile.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
A3P – Agenda Ambiental na Administração Pública
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
AQUA – Alta Qualidade Ambiental
BOMA Canada – Building Owners and Managers Association of Canada
CBCS – Conselho Brasileiro de Construção Sustentável
CECAS – Centro de Estudos de Clima e Ambientes Sustentáveis
CF – Constituição Federal Brasileira de 1988
CGU – Controladoria-Geral da União
CNUMAD – Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (conhecida como ECO-92)
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
COV – Compostos Orgânicos Voláteis
ECO-92 – Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD)
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
EIV – Estudo de Impacto de Vizinhança
EMAS – Eco-Management and Audit Scheme ou Système Communautaire de Management Environnemental et d'Audit
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
FIFA – Federação Internacional de Futebol Amador
FSC – Forest Stewardship Council
GBCB – Green Building Council Brasil
GEE – Gases do efeito estufa
HQE® – Haute Qualité Environnemental
HPE® – Haute Performance Énergétique
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICLEI – Conselho Internacional de Governos Locais pela Sustentabilidade
ICMBIO – Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
IN – Instrução Normativa
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas
ISO – International Organization for Standardization
LEED® – Leadership in Energy and Environmental Design
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
ONU – Organização das Nações Unidas
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81)
PNMC – Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/09)
PNRS – Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei nº 12.305/10)
PNUMA – Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PROCEL – Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica
RCC – Resíduo da construção civil
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
SindusCon-SP – Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo
SISG – Sistema de Serviços Gerais
SLTI – Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
TCU – Tribunal de Contas da União
TPSGC – Ministère des Travaux Publics et Services Gouvernementaux Canada
USGBC – United States Green Building Council
USP – Universidade de São Paulo
1 INTRODUÇÃO
O desenvolvimento econômico e a qualidade de vida se relacionam diretamente com a indústria da construção civil, seja devido à necessidade de infraestrutura, seja pela demanda por melhores condições sociais. De todas as atividades industriais no Brasil, a que teve a segunda maior expansão no 4º trimestre de 2010 foi a da Construção Civil, superada somente pela de exploração mineral [01]. Segundo o Sindicato da Indústria da Construção Civil do Estado de São Paulo (SindusCon-SP), até outubro de 2010 o setor empregava mais de 2,8 milhões de pessoas, indicando um crescimento de 15,12% da oferta de vagas em 12 meses [02].
Sob outro aspecto, "a construção civil é responsável por consumir entre 30% e 40% de todos os recursos extraídos da natureza. No tocante à madeira, por exemplo, dos 64% produzidos na Amazônia, 15% são consumidos pelo setor no Estado de São Paulo, sendo que grande parcela da madeira utilizada é de origem ilegal ou predatória" [03]. Mas não é somente madeira que a indústria da construção civil extrai da natureza. É necessário elevado volume de água, ferro, alumínio, cobre, agregados (areia, cascalho, pedra), cerâmica e outras matérias primas. As obras civis são também responsáveis por alta demanda de energia elétrica e são grandes poluidoras da atmosfera, devido à queima de combustíveis fósseis durante a fabricação do material, no transporte e nos canteiros. A atividade ainda produz volumosas quantidades de resíduos sólidos, desde a construção até o final do seu ciclo de vida.
O Poder Púbico tem a obrigação de tutelar jurídica e administrativamente todas as formas de uso do meio ambiente e as ações que possam causar degradação ambiental. Mais, os próprios entes estatais se submetem a esta tutela e devem preservar, de modo exemplar, os recursos naturais para as presentes e futuras gerações. Além disso, é dever do Estado fomentar a produção econômica, e as compras públicas são uma forma de se fazer isso.
O Estado Brasileiro é um grande construtor. No ano de 2010, o Governo Federal empregou cerca de R$ 13 bilhões em gastos diretos com obras e reformas de instalações imóveis [04]. A cifra é quase o dobro do que foi gasto com construções no ano de 2008, e esses números refletem o desenvolvimento econômico do País no período. Visto que os insumos empregados em obras civis vêm em peso do meio ambiente natural, os valores dos investimentos do Governo indicam que grande volume de recursos naturais saiu das respectivas áreas de extração em direção às obras públicas.
Estima-se que o Brasil destine entre 10% e 15% do seu PIB para compras públicas [05]. Nas aquisições do Governo, na maior parte das vezes, o critério de preço prevalece sobre critérios socioambientais, desconsiderando-se que a economicidade da licitação pode estar, por exemplo, embutida no ciclo de vida de um produto ou de uma obra, o que assegura benefício ao meio ambiente [06].
A Lei nº 8.666/93 e a legislação correlata balizam a conduta do administrador em direção à melhor contratação. Assim, ao gestor público cabe decidir sobre o modelo de obra a contratar: se sustentável ou não, com vistas ao interesse público.
A presente monografia tem por objeto analisar as possibilidades e as limitações legais na aplicação de práticas de sustentabilidade nas atividades de construção civil contratadas pelo Poder Público Federal, considerando-se tanto a necessidade de proteção ambiental pelo Estado como a disciplina das licitações e das contratações administrativas. Pretende estudar experiências recentes de construções sustentáveis na Administração e, ainda, comparar a legislação brasileira com a de outros países.
Nesta pesquisa será questionado se há dispositivos na legislação federal que exijam que soluções sustentáveis sejam adotadas nas obras públicas; se a legislação permite ou estimula a contratação de obras ambientalmente amigáveis, sem que sejam ameaçados os princípios da licitação; se a Administração Pública tem adotado práticas que favorecem o meio ambiente nas suas construções civis; quais são os pontos sensíveis dos editais de licitações e dos contratos de obras públicas; e como estão outros países em relação às construções públicas sustentáveis.
Como hipóteses, tem-se que, tanto na legislação ambiental como na legislação de licitações, há orientações para o uso de material e de técnicas de construção civil que contribuam para a preservação ambiental. Antecipadamente, a ideia é de que não há incompatibilidade entre os princípios do Direito Ambiental e os das licitações e contratos, por serem de igual estatura. Pode-se adiantar que, em determinadas esferas de governo, têm sido verificadas iniciativas de construções ecológicas, que serão apresentadas. Da análise de instrumentos convocatórios, será visto que as oportunidades de serem apresentadas as exigências da Administração, para que se cause o menor impacto ambiental, são especialmente o projeto, o edital e a fiscalização da obra. Por fim, em um breve ensaio de direito comparado, será visto que a legislação brasileira tenta acompanhar as mais avançadas, mas também não é das mais retrógradas.
O tema do trabalho se inclui na linha de pesquisa "Meio Ambiente sadio e vida urbana – um desafio para a Administração Pública". Preza pela interdisciplinaridade, pela atualidade e pela relevância das obras públicas na economia brasileira. Devem, ainda, ser ressaltadas recentes alterações incorporadas à legislação pátria, dentre as quais se destacam a Política Nacional de Resíduos Sólidos, a Política Nacional sobre Mudança do Clima e, sobretudo, a Lei nº 12.349, que, no ocaso do ano de 2010, erigiu o desenvolvimento sustentável à categoria de objetivo das licitações e contratos.
Como ressalta Eduardo J. Viola [07], o mundo tem mostrado sinais de mudanças que refletem o impacto da crise financeira de 2008, como, por exemplo, uma tendência à diminuição do consumo e à transformação de valores coletivos, seguidos de impulso à economia de baixo carbono. No plano nacional, mais especificamente na Campanha Eleitoral de 2010, teve destaque a preferência expressa nas urnas pela candidata Marina Silva, o que pode ser um sinal da importância dada pelo povo brasileiro às mudanças climáticas e ao meio ambiente.
Uma vez que o Direito expressa o costume e o pensar dos povos, é necessário que seja aferida essa dinâmica que a consciência ambiental tem implementado no comportamento da sociedade, em especial no que se refere a uma atividade tão impactante como a construção civil.
O tema da monografia ainda não foi objeto de maiores explorações pelos renomados autores do ramo do Direito Ambiental nem do Direito Administrativo – Licitações e Contratos. Isso não impediu, entretanto, que fossem colhidas as ideias deixadas por estes mesmos doutrinadores, quando se referem aos fundamentos basilares do assunto ora estudado.
O trabalho é teórico e descritivo, consistindo na análise documental de normas sobre meio ambiente e sobre licitações e contratos administrativos. A jurisprudência e o posicionamento dos tribunais de contas foram, também, estudados. Análises bibliográficas de textos de autores de obras jurídicas, de engenheiros e de arquitetos urbanistas foram usadas como fonte de informações, de onde se extraíram conclusões relevantes.
O estudo de editais e de contratos de obras públicas deu dinâmica e aplicação ao trabalho, oportunidade em que foram incluídos comentários resultantes da experiência do autor na área de licitações e contratos administrativos. Foram selecionados exemplos de boas práticas no âmbito federal e também no estadual. Editais de licitações que não empregaram soluções sustentáveis não foram estudados, pois nada acrescentariam ao trabalho.
Da área técnica de construção, com suporte em pesquisa documental, foram aproveitados dados estatísticos, conceitos e informações gerais do mercado. Sem aprofundamento, admitiram-se os dados técnicos como sendo comuns para obras privadas e públicas, uma vez que o tema sustentabilidade na construção civil tem grande aplicabilidade, e vem sendo largamente difundido.
O foco da pesquisa está nas reformas e nas construções edilícias na esfera federal. Quanto à sustentabilidade, é sabido que ela se apoia sobre os aspectos ambientais, sociais e econômicos. Esta monografia concentrou-se sobre o aspecto ambiental e, nesse campo, sobre o meio ambiente natural, sem que se tenha deixado de abordar os outros aspectos, quando pertinentes.
No capítulo inicial há uma apresentação das obras sustentáveis e seus principais conceitos, a fim de ambientar o estudo sobre algo que possa ser concreto e até familiar ao leitor. Depois, a Constituição Federal foi explorada, para evidenciar os fundamentos da defesa do meio ambiente, do desenvolvimento sustentável e da participação da Administração neste processo, em especial por meio das licitações públicas. No terceiro capítulo, da legislação e da doutrina ambiental foram vistos os instrumentos para a prática das licitações sustentáveis, verificando-se também os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil que suscitam o assunto. No quarto capítulo, a fim de serem analisados os cuidados existentes em relação ao meio ambiente nas licitações e nas contratações públicas, foi estudada a legislação sobre essa matéria, simultaneamente à exposição do pensamento de autores de obras jurídicas consagradas no ramo do Direito Administrativo. No quinto capítulo tem-se o posicionamento jurisprudencial sobre o tema, verificando-se, também, o posicionamento da Corte de Contas da União sobre esse assunto. Alguns editais de licitações e contratos de obras sustentáveis foram discutidos no sexto capítulo. Nesta oportunidade, foram destacados exemplos louváveis de iniciativas na realização de obras públicas sustentáveis no Brasil. Ao fim, no sétimo capítulo estão perfilados os principais dispositivos legais sobre obras públicas sustentáveis da França, do Canadá e do Chile, três exemplos de culturas distintas, em ambientes diversos e com economias também desiguais, que serão comparados à situação normativa do Brasil.
Espera-se despertar o interesse dos gestores públicos comprometidos com contratações e com o meio ambiente a ser preservado. Esta abordagem é significativa em face da necessidade de atuação do Estado em uma frente nova, pois já não é mais suficiente que o Estado se reserve somente o papel de legislar sobre meio ambiente e fiscalizar o seguimento destas leis. A humanidade precisa de mais esforços dos países que desenvolveram esta consciência ambiental. A sociedade exige maior engajamento da Administração e há compromissos assumidos internacionalmente pelo Brasil para o implemento de práticas sustentáveis nas compras públicas, o quê, juntado à vocação deste País Continente para as grandes construções, pode trazer excelentes resultados para todos os participantes do processo.
Sem o propósito de esgotar o assunto, o trabalho exsurge como uma contribuição para a conscientização de membros da Administração Pública, do meio acadêmico e do setor empresarial, para a necessidade de ação conjunta para a preservação dos recursos naturais em prol da presente e das futuras gerações.