1. Introdução
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um procedimento que revolucionou as compras públicas governamentais. Contudo, por ter sido regulamentado através de decreto, muitas situações práticas acabaram gerando dúvidas quanto a sua aplicabilidade e validade frente às normas e princípios constitucionais e infralegais inerentes às compras públicas brasileiras. O SRP trouxe para o ordenamento jurídico pátrio uma série de questionamentos relativos à sua implantação. Pretende-se, portanto, listar algumas situações vivenciadas pelos profissionais que lidam diariamente com a efetividade do SRP, bem como comentar os posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais sobre o tema.
2. Considerações iniciais sobre o SRP
O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um procedimento de contratação de bens e serviços, por meio de licitação na modalidade concorrência ou pregão, em que os licitantes assumem o compromisso de fornecer bens e serviços a preços e prazos registrados em uma ata de registro de preços específica. A contratação é realizada quando melhor convier aos órgãos e entidades que integram a referida ata.
O ilustre professor Jacoby sintetiza a definição de Sistema de Registro de Preços como sendo "um procedimento especial de licitação que se efetiva por meio de uma concorrência ou pregão, sui generis, selecionando a proposta mais vantajosa, com observância do princípio da isonomia, para eventual e futura contratação pela Administração" [01].
Pode-se extrair do conceito de Sistema de Registro de Preços quatro características, qual sejam: a) é um procedimento especial de licitação, no sentido de que SRP não é modalidade licitatória e nem tipo de licitação; b) se efetiva por meio de concorrência ou pregão, vez que a legislação vigente somente autoriza a implantanção do SRP caso seja realizado através das modalidades pregão ou concorrência, independente se o pregão é presencial ou eletrônico; c) busca selecionar a proposta mais vantajosa, vez que isso representa o princípio basilar de todo procedimento licitatório; d) é utilizado para eventuais contratações, uma vez que o procedimento SRP visa registrar os preços e fornecedores para uma futura contratação de bens e serviços por parte dos órgãos e entidades detentoras das atas de registro de preços.
Inúmeras são as vantagens que a Administração Pública detém ao implementar o SRP, tais como: a) ausência de previsão orçamentária para realização; b) contratação somente no surgimento da necessidade; c) atendimento às demandas imprevisíveis; d) redução do volume de estoque através do almoxarifado virtual; e) eliminação do fracionamento de despesas; f) redução do número de licitações; g) desburocratização e ampliação do uso do poder de compra possibilitando agilidade e obtenção de preços menores nas contratações; h) agilidade e eficiência; i) preços unificados; j)investimento parcelado; k) padronização de materiais, entre outras.
O Sistema de Registro de Preços, apesar de antigo no ordenamento jurídico brasileiro, veio a ser regulamentado apenas em 2001, com a entrada em vigor do Decreto nº. 3.931, de 19 de setembro de 2001. Contudo, o instituto jurídico SRP carece de melhores interpretações sobre seus dispositivos. Este trabalho se propõe a mostrar, de forma teórica e prática, como vem sendo implantado este excelente sistema de compras do governo brasileiro.
3. Atualização dos preços previamente registrados
O Sistema de Registro de preços, apesar de antigo no ordenamento jurídico brasileiro, levou certo tempo para ser utilizado de forma maciça como vem fazendo a Administração Pública. A instabilidade econômica na qual passava o país antes do Plano Real refletiu na pouca utilização do instrumento SRP nos procedimentos licitatórios daquela época. Com a implantação do Plano Real, em 1994, a economia brasileira passou a se estabilizar, o que, juntamente com a introdução do pregão eletrônico, favoreceu para uma maior utilização do sistema de registro de preços por parte dos órgãos públicos brasileiros.
Mesmo com a estabilidade econômica do país, há situações em que ocorrem oscilações nos preços registrados. É o que se verifica, principalmente, com gêneros alimentícios, uma vez que eles, de modo geral, sofrem variações nos preços em virtude de determinada época do ano, das alterações climáticas, entre outros.
Assim sendo, os preços registrados podem ser considerados inexequíveis pela Administração Pública, levando à obrigatoriedade de adequá-los à prática do mercado. Assim comunga o professor Jacoby, dizendo: "Como o sistema objetiva ter a prontidão dos fornecedores, a Administração deve considerar que o preço ofertado pode ter tornado inexequível ou acima do praticado no mercado." [02]
A base jurídica para a atualização dos preços registrados encontra-se no art. 15, § 3º, inciso II da Lei 8.666/93, que determina a atualização dos preços registrados como condição do registro de preços. Somando-se a isso, o decreto regulamentador do registro de preço trouxe, em seu art.12, o dispositivo da atualização dos preços registrados, conforme previsão contida no art. 15, § 3º, inciso II da Lei n.º 8.666/93.
O art. 12 do Decreto n.º 3.931/2001 possui quatro parágrafos regulamentadores da atualização dos preços registrados. O § 1º autoriza a revisão dos preços praticados quando se tornarem superiores ou inferiores aos praticados no mercado. Os parágrafos 2º e 3º regulamentam o procedimento que a Administração Pública deve adotar quando o preço registrado se tornar superior ao preço de mercado, ou quando o preço de mercado se tornar superior ao preço registrado. Por fim, o § 4º prevê a possibilidade que detém a Administração para revogar a Ata de Registro de Preços quando não lograr êxitos nas negociações.
São duas as possibilidades de oscilação dos preços registrados, quais sejam: a) o preço registrado se torna superior ao de mercado, situação esta em que o licitante, mesmo tendo o dever de informar a Administração, sequer se preocupa em solicitar a alteração; e b) o preço registrado se torna inferior ao de mercado, situação esta em que o licitante solicita a alteração. O que se vê na prática é a Administração Pública informar ao licitante que os preços registrados se tornaram superiores aos de mercado, e o licitante, por sua vez, informar à Administração que os preços registrados se tornaram inferiores aos de mercado.
Na primeira possibilidade, aplica-se o parágrafo 2º do art. 12 do Decreto n.º 3.931/2001; aqui não resta dúvida acerca do regulamento, uma vez que está claro como a Administração deve proceder. Se o órgão gerenciador da ata de registro de preços verifica que os preços registrados estão superiores ao praticado no mercado, ele deve convocar o licitante, detentor da ata, a negociar, objetivando reduzir os preços registrados, adequando-os ao praticado no mercado. Frustrada a negociação, o fornecedor deverá ser liberado do compromisso assumido, sem aplicação das sanções previstas no art. 87 da Lei n.º 8.666/93. A Administração poderá, ainda, convocar os demais fornecedores, detentores de preços registrados na ata, visando igual oportunidade de negociação, para tentar obter a proposta mais vantajosa para o serviço público.
Na segunda possibilidade, aplica-se o parágrafo 3º do art. 12 do Decreto n.º 3.931/2001; esse parágrafo gera dúvidas aos gestores públicos da sua efetiva aplicação. O dispositivo traz à tona a situação em que os preços de mercado se tornaram superiores aos registrados, explicitando qual a atitude que o órgão gerenciador da ata deve adotar frente a essa situação.
A dúvida maior reside no fato de que no parágrafo 3º, diferente do parágrafo 2º, o texto regulamentador não menciona explicitamente a expressão "convocar o fornecedor visando negociação para majoração dos preços". Os incisos I e II do art., 12, § 3º do Decreto n.º 3.931/2001, trazem apenas as seguintes possibilidades: a) caso o órgão gerenciador verifique que os preços do mercado se tornaram superiores aos registrados, ele deverá liberar o fornecedor do compromisso assumido, quando devidamente comprovado o aumento dos preços, além de não aplicar penalidade, desde que a comunicação do fato, que é responsabilidade do licitante, tenha ocorrido antes do pedido de fornecimento; e b) abrir negociação com os demais fornecedores visando igual oportunidade.
Ora, se a norma autoriza o órgão gerenciador da ata a abrir negociação com os demais fornecedores, nada mais natural que essa negociação tenha ocorrido, primeiramente, com o licitante que logrou êxito no procedimento licitatório. Não há como imaginar que a Administração Pública possa liberar o primeiro colocado do certame licitatório sem ao menos abrir negociação com ele, passando a negociar com os demais fornecedores. Isso afronta, no mínimo, os princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.
Portanto, os órgãos gerenciadores das atas de registro de preços devem, mesmo não havendo previsão no texto do decreto regulamentador, proceder à atualização dos preços registrados quando estes se tornarem inferiores aos praticados no mercado, desde que o licitante comprove a majoração dos preços e tenha solicitado antes da formulação do pedido de fornecimento.
Conclui-se então que, independentemente de o preço de mercado ter se tornado superior ou inferior ao registrado na ata de SRP, o órgão gerenciador deve abrir negociação com o licitante detentor da ata. Só então, com a negociação frustrada, é que se parte ao chamamento dos demais fornecedores registrados para igual oportunidade de negociação.
Referências
BITTENCOURT, Sidney. Licitação de Registro de Preços. 02. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 02. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006.
GUIMARÃES, Edgar; NIEBUHR, Joel de Menezes. Registro de Preços: Aspectos práticos e jurídicos. 01. Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008.
NASSA, Thulio Caminhoto. Registro de preço: considerações sobre o instituto e seu cabimento. Biblioteca Digital Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 9, n. 97, jan. 2010. Disponivel em HTTP://www.editoraforum.com.br/bid/bidConteudoShow.aspx?idConteudo=65948. Acesso em: 3 julho 2010.
VIEIRA, Antonieta Pereira; FURTADO, Madeline Rocha. Sistema de Registro de Preços – considerações práticas. Biblioteca Digital Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 52, abr. 2006. Disponivel em HTTP://www.editoraforum.com.br/bid/bidConteudoShow.aspx?idConteudo=34925. Acesso em: 13 julho 2010.
Notas
- Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 31.
- Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 329.