1. INTRODUÇÃO
O desmatamento por queimadas constitui um dos principais motivos para a liberação de gás carbônico, cujo excesso na superfície terrestre desequilibra a dinâmica do efeito estufa, o que gera maior retenção do calor no planeta e, por conseqüência, seu aquecimento também excessivo.
O Código Florestal, em seu art. 27, estabelece que a proibição do uso do fogo, salvo se peculiaridades locais justifiquem seu uso. O Decreto nº 2.661/98, a seu turno, regulamentou o referido dispositivo e trouxe hipóteses de proibição de queima, procedimento e requisitos técnicos a serem observados aos que desejam obter a denominada Autorização de Queima Controlada.
Nesse contexto, relevante analisar a doutrina e a jurisprudência, que têm se formado em torno da força probante dos boletins de ocorrência para elidir infrações administrativas decorrentes do uso do fogo em desrespeito ao citado Decreto nº 2.661/98.
2. REGIME JURÍDICO DAS QUEIMADAS CONTROLADAS
O art. 225 da Constituição incumbe à coletividade e ao Poder Público a obrigação de proteger o meio ambiente, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. Confira-se:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; (Regulamento)
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; (Regulamento) (Regulamento)
Tal dicção constitucional, ao prever, a necessidade de defesa e proteção do meio ambiente acaba por recepcionar o art. 27 do Código Florestal, que traz consigo a regra geral da proibição do uso de fogo nas florestas, mas permite sua utilização em práticas agropastoris ou florestais, desde que peculiaridades locais ou regionais o justifiquem, veja-se:
Art. 27. É proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação.
Parágrafo único. Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução.
Dessa forma, está claro que o referido dispositivo incorpora o princípio do desenvolvimento sustentável.
2.1. A REGULAMENTAÇÃO TRAZIDA PELO DECRETO Nº 2.661/98
2.1.1. CONTEÚDO NORMATIVO DO DECRETO Nº 2.661/98
Em face do evidente caráter genérico da previsão contida no citado art. 27 da Lei nº 4.771/65, o Presidente da República, no exercício da competência regulamentar prevista no art. 84, inc. IV, da Constituição Federal, editou o Decreto nº 2.661 de 1998.
De forma muito resumida, o referido Decreto pode ser dividido em quatro partes. A primeira estabelece o que pode ser objeto de queimada e o que não pode, inclusive, com as metragens permitidas a depender do que estiver próximo da área ser objeto da queimada controlada.
A segunda parte do ato normativo trata dos procedimentos a serem observados pelo interessado em realizar o uso controlado do fogo, enquanto que o terceiro momento do Decreto impõe ao setor canavieiro metas de redução gradativa das queimadas.
Por fim, a última parte do Regulamento ao art. 27 do Código Florestal cria na estrutura do Ibama o Sistema Nacional de Prevenção e Combate a Incêndios Florestais – PREVFOGO, que, resumidamente, tem por objetivo a articulação com Estados e Municípios e demais entes federais para o monitoramento, controle e conscientização sobre o uso do fogo.
2.1.2. HIPÓTESES DE PROIBIÇÃO DO USO DO FOGO
O Decreto nº 2.661/98 traz as seguintes proibições e restrições para o uso do fogo:
Art 1º É vedado o emprego do fogo:
I - nas florestas e demais formas de vegetação;
II - para queima pura e simples, assim entendida aquela não carbonizável, de
a) aparas de madeira e resíduos florestais produzidos por serrarias e madeireiras, como forma de descarte desses materiais;
b) material lenhoso, quando seu aproveitamento for economicamente viável;
III - numa faixa de:
a) quinze metros dos limites das faixas de segurança das linhas de transmissão e distribuição de energia elétrica;
b) cem metros ao redor da área de domínio de subestação de energia elétrica;
c) vinte e cinco metros ao redor da área de domínio de estações de telecomunicações;
d) cinqüenta metros a partir de aceiro, que deve ser preparado, mantido limpo e não cultivado, de dez metros de largura ao redor das Unidades de Conservação;
e) quinze metros de cada lado de rodovias estaduais e federais e de ferrovias, medidos a partir da faixa de domínio;
IV - no limite da linha que simultaneamente corresponda: (Redação dada pelo Decreto nº 3.010, de 1999).
a) à área definida pela circunferência de raio igual a seis mil metros, tendo como ponto de referência o centro geométrico da pista de pouso e decolagem de aeródromos públicos; (Redação dada pelo Decreto nº 3.010, de 1999).
b) à área cuja linha perimetral é definida a partir da linha que delimita a área patrimonial de aeródromo público, dela distanciando no mínimo dois mil metros, externamente, em qualquer de seus pontos. (Redação dada pelo Decreto nº 3.010, de 1999).
§ 1o Quando se tratar de aeródromos públicos que operem somente nas condições visuais diurnas (VFR) e a queima se realizar no período noturno compreendido entre o por e o nascer do Sol, será observado apenas o limite de que trata a alínea "b" do inciso IV. (Redação dada pelo Decreto nº 3.010, de 1999).
§ 2o Quando se tratar de aeródromos privados, que operem apenas nas condições visuais diurnas (VFR) e a queima se realizar no período noturno, compreendido entre o por e o nascer do Sol, o limite de que trata a alínea "b" do inciso IV será reduzido para mil metros. (Redação dada pelo Decreto nº 3.010, de 1999).
§ 3o Após 9 de julho de 2003, fica proibido o uso do fogo, mesmo sob a forma de queima controlada, para queima de vegetação contida numa faixa de mil metros de aglomerado urbano de qualquer porte, delimitado a partir do seu centro urbanizado, ou de quinhentos metros a partir do seu perímetro urbano, se superior. (Redação dada pelo Decreto nº 3.010, de 1999).
Violadas essas disposições, o responsável incorre nas infrações administrativas previstas no Decreto nº 6.514/08, no caso dos agentes autuantes serem federais.
Interessante enfatizar que a queima controlada, também, pode ser utilizada para fins de pesquisa científica e tecnológica (parágrafo único do art. 2º).
2.1.3. PROCEDIMENTOS PARA O USO REGULAR DO FOGO
2.1.3.1. OBRIGAÇÕES AOS PARTICULARES
Respeitadas as hipóteses em que é proibido o uso do fogo ou as distâncias estabelecidas pelo Decreto nº 2.661/98, o interessado poderá solicitar a Autorização de Queima Controlada junto ao órgão competente do SISNAMA para realizar o emprego do fogo em práticas agropastoris e florestais.
Para obtenção da Autorização de Queima Controlada o interessado deverá observar os requisitos previstos no art. 4º do Decreto nº 2.661/98, confira-se:
Art 4º Previamente à operação de emprego do fogo, o interessado na obtenção de autorização para Queima Controlada deverá:
I - definir as técnicas, os equipamentos e a mão-de-obra a serem utilizados;
II - fazer o reconhecimento da área e avaliar o material a ser queimado;
III - promover o enleiramento dos resíduos de vegetação, de forma a limitar a ação do fogo;
IV - preparar aceiros de no mínimo três metros de largura, ampliando esta faixa quando as condições ambientais, topográficas, climáticas e o material combustível a determinarem;
V - providenciar pessoal treinado para atuar no local da operação, com equipamentos apropriados ao redor da área, e evitar propagação do fogo fora dos limites estabelecidos;
VI - comunicar formalmente aos confrontantes a intenção de realizar a Queima Controlada, com o esclarecimento de que, oportunamente, e com a antecedência necessária, a operação será confirmada com a indicação da data, hora do início e do local onde será realizada a queima;
VII - prever a realização da queima em dia e horário apropriados, evitando-se os períodos de temperatura mais elevada e respeitando-se as condições dos ventos predominantes no momento da operação;
VIII - providenciar o oportuno acompanhamento de toda a operação de queima, até sua extinção, com vistas à adoção de medidas adequadas de contenção do fogo na área definida para o emprego do fogo.
§ 1º O aceiro de que trata o inciso IV deste artigo deverá ter sua largura duplicada quando se destinar à proteção de áreas de florestas e de vegetação natural, de preservação permanente, de reserva legal, aquelas especialmente protegidas em ato do poder público e de imóveis confrontantes pertencentes a terceiros.
§ 2º Os procedimentos de que tratam os incisos deste artigo devem ser adequados às peculiaridades de cada queima a se realizar, sendo imprescindíveis aqueles necessários à segurança da operação, sem prejuízo da adoção de outras medidas de caráter preventivo.
Esses são as obrigações a serem observadas pelo particular interessado no emprego de fogo mediante queima controlada.
2.1.3.2. PRAZO MÁXIMO PARA O ÓRGÃO EMITIR A AUTORIZAÇÃO DE QUEIMA CONTROLADA
O órgão competente, a seu turno, dispõe de 15 dias para a expedição da Autorização de Queima Controlada, findos os quais se considerará concedida a autorização. Essa é a dicção expressa do Decreto:
Art 6º Protocolizado o requerimento de Queima Controlada, o órgão competente do SISNAMA, no prazo máximo de quinze dias, expedirá a autorização correspondente.
Parágrafo único. Não expedida a autorização no prazo estipulado neste artigo, fica o requerente autorizado a realizar a queima, conforme comunicado, salvo se se tratar de área sujeita à realização de vistoria prévia a que se refere o artigo seguinte.
2.1.3.3. NECESSIDADE VISTORIA PRÉVIA
Em homenagem ao princípio da precaução, o Decreto nº 2.661/98 obriga os órgãos competentes a somente emitirem a Autorização de Queima Controlada, após vistoria, na hipótese das áreas conterem restos de exploração florestal ou serem limítrofes a áreas submetidas a regime especial de proteção:
Art 7º A Autorização de Queima Controlada somente será emitida após a realização da vistoria prévia, obrigatória em áreas:
I - que contenham restos de exploração florestal;
II - limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção, estabelecido em ato do poder público.
Parágrafo único. A vistoria prévia deverá ser dispensada em áreas cuja localização e características não atendam ao disposto neste artigo.
3. A LAVRATURA DE BOLETIM DE OCORRÊNCIA COMO TENTATIVA DE AFASTAR A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA PELO USO INADEQUADO DO FOGO
Apesar da benéfica previsão de que será considerada concedida a Autorização de Queima Controlada, se o órgão competente do SISNAMA levar mais de 15 dias para se manifestar, há situações em que os interessados levam a cabo a queimada à total revelia dos órgãos de controle.
Essa premissa da realidade se extraí das valiosas lições de doutrinador com ampla experiência na área, Curt Trennepohl (p. 186, Infrações contra o Meio Ambiente, editora fórum, 2006):
"É muito comum a alegação dos autuados pelo uso de fogo para renovação de pastagens, sem autorização, de que o incêndio foi provocado por terceiros, por transeuntes das estradas marginais das propriedade, por pescadores ou por raios. É interessante observar, porém, que qualquer desses alegados acidentes ocorre sempre naquela época propícia para a queimada como trato agropastoril.
Outro fato que chama a atenção é que os ‘incêndios acidentais’ nas pastagens nunca atingem o gado, os galpões, os implementos agrícolas ou mesmo as cercas das propriedades, como se alguma premonição iluminasse os responsáveis da ocorrência futura do acidente e lhes ditasse as providências para que o prejuízo não afetasse seus bens particulares, somente a natureza.
Normalmente, após a autuação pelos agentes ambientais, os responsáveis se dirigem à autoridade policial mais próxima (embora alguns o façam mesmo antes de serem autuados) para registrar a ocorrência. Munidos da certidão de ocorrência, pensam estar protegidos da penalização administrativa. As autoridades policiais dificilmente descobrem os autores de um incêndio (proposital ou intencional) uma pastagem, primeiro pela extrema dificuldade de chegar à autoria num caso desses, depois porque simplesmente registram a ocorrência e não iniciam nenhum processo de investigação. Ademais, os próprios policiais sabem perfeitamente que a comunicação é uma mera tentativa de elidir a responsabilidade diante da legislação ambiental.
Nenhuma dessas frágeis táticas adotadas na tentativa de eximir-se da penalização ilidindo o auto infracional merece sucesso. Pelo simples fato de a legislação ambiental adotar a responsabilidade objetiva"
Em consórcio com a explanação doutrinária, veja-se o precedente abaixo:
"CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO DE INVALIDAÇÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. AUTOS DE INFRAÇÃO POR DANOS AO MEIO AMBIENTE. ABSOLVIÇÃO NA ESFERA PENAL. INSUFICIÊNCIA DE PROVAS. INEXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO NA ÁREA ADMINISTRATIVA. INADMISSIBILIDADE DE TIPIFICAÇÃO DE DELITO E IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO VIA PORTARIA. AUTUAÇÃO ADMINISTRATIVA CALCADA EM DISPOSIÇÃO DE LEI. RESPONSABILIDADE DO PROPRIETÁRIO DAS TERRAS ATINGIDAS. CONFIGURADA. MULTA E INSCRIÇÃO DO NOME DO AUTUADO NO CADIN. MANUTENÇÃO. PROVIMENTO DOS RECURSOS NECESSÁRIO E VOLUNTÁRIO. (...)
O fato (queimada) verificou-se, com dano à vegetação ribeirinha. Quanto à responsabilidade de terceiros, além de não ter sido comprovada por quem tinha esse ônus, não é argumento suficiente a afastar a responsabilidade do proprietário da área, na modalidade de culpa in vigilando, ao abandonar o cuidado necessário na manutenção da propriedade e na preservação do meio ambiente local, mesmo porque o direito fundamental à propriedade não pode ser lido em descompasso com o dever fundamental de realização da função social da propriedade, âmbito no qual se insere a proteção ambiental. Fixa, a Lei nº 4.771/65: "Art. 1o [...]/ parágrafo 1o. As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e exploração das florestas e demais formas de vegetação são consideradas uso nocivo da propriedade [...]". Ainda: "Art. 2o. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal [...]". Mais: "Art. 26. Constituem contravenções penais [...]: e) fazer fogo, por qualquer modo, em florestas e demais formas de vegetação, sem tomar as precauções adequadas [...]"; "Art. 27. É proibido o uso de fogo nas florestas e demais formas de vegetação./Parágrafo único. Se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução". Portanto, perfeita a situação descrita no art. 34, IV, do Decreto nº 99.274/90." (Apelação cível nº 405.736, Rel. Des. Joana Carolina Pereira, DJ 15/04/2008).
Como se vê, é inidôneo, sob o ângulo pragmático-jurídico, o meio de prova consistente na constituição de boletim de ocorrência para fins de se demonstrar a ausência de responsabilidade do proprietário por fato de terceiro.
4. CONCLUSÃO
O despretensioso objetivo deste trabalho foi o de tecer brevíssimas considerações, a respeito do regime jurídico brasileiro do uso do fogo mediante queimadas controladas e chamar a atenção para a doutrina e a jurisprudência em torno da discussão envolvendo a lavratura de boletim de ocorrência como causa de exclusão da responsabilidade administrativa decorrente das atividades de uso de fogo sem a devida autorização.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
TRENNEPOHL, Curt. Infrações Contra o Meio Ambiente, Multas e Outras Sanções Administrativas, São Paulo: Fórum, 2006.
Legislação. Constituição Federal de 1988.
Legislação. Lei nº 4.771, de 15 de setembro 1965.
Legislação. Decreto nº 2.661, de 08 julho de 1998.
Tribunal Regional Federal da 5ª Região. Apelação cível nº 405.736, Rel. Des. Joana Carolina Pereira, DJ 15/04/2008.