O Brasil, na última década, vem se adequando a uma nova forma de modelo de Estado. Ela é baseada em um modelo mediador e regulador. Assim ele se desprende das amarras do monopólio estatal, resquício de modelos interventores, de que são exemplos a época de Getúlio Vargas e mais recentemente do regime militar. Além do Brasil, o mundo também tem mudado muito nos últimos anos. Uma forte tendência mundial está ajudando a desenhar uma nova estrutura de Estado. Este deixa, aos poucos o antigo modelo interventor e passa a assumir um modelo de regulação. Pode-se considerar que este novo modelo situa-se entre dois outros econômico-sociais: o liberal e o comunista/socialista. Entretanto, o Estado Regulador pode pender mais para um lado liberal, ou mais para uma lado social, dependendo das diretrizes que norteiam o modelo regulatório adotado por cada país.
Aqueles países que adotaram um sistema regulatório como resultado da implantação de políticas liberais, acreditam nos valores da liberdade econômica e de comércio como fundamentais. Estas idéias liberais começaram a ser estudadas com mais afinco nos tempos do iluminismo - fase pré-revolução francesa. O ressurgimento das idéias iluministas de livre mercado ocorrem no século XX com a ascenção de dois líderes mundiais: na Inglaterra, Margareth Taetcher e nos Estados Unidos, Ronald Reagan. Estes dois nomes foram fundamentais para implantação de uma nova concepção de Estado no mundo que tinha a liberdade econômica como princípio fundamental. Esta liberdade, diziam eles, levariam estes países ao bem estar social. Ou seja, ao invés de Estado prover diretamente o bem estar social – o conhecido "welfare state", este flexibilizaria leis e não interveria no mercado, para que este, aos poucos, pudesse prover o bem estar social. Hoje, mais de 20 anos após o início destas reformas liberais, vemos uma Inglaterra em plena forma, e os Estados Unidos vivendo uma de suas maiores épocas de prosperidade econômica, resultante das políticas liberais implantadas na década de 80.
De outro lado, a década de 80 traz a falência de um modelo inverso. O modelo comunista/socialista, que tinha como ícone a União Soviética ruiu em 1989. O modelo econômico socialista implantado por Lênin em 1917, logo após a vitória dos bolcheviques na Revolução Russa, durou 72 anos. Encontrou seu apogeu durante o governo planificado de Stalin, de 1924 até 1953. Este modelo era calcado na forte intervenção do Estado na economia. De certa forma, podemos dizer que o Estado era a própria economia, pois não havia espaço para a livre-iniciativa. O sistema, extremamente centralizador, ditava todas as políticas econômicas e sociais. Como não havia forma de o Estado suportar os investimentos necessários ao desenvolvimento, o Estado quebrou. A União Soviética era o símbolo máximo deste modelo. Lá, apesar o Estado contar com uma das maiores tecnologias de ponta no mundo, naquilo que tangia aos avanços nucleares ou espaciais, infelizmente, o povo soviético sofria em intermináveis filas para comprar pão, carne e leite (racionados) e somente poderia viajar para fora de seu país com autorização do Estado e com passagem de volta comprada. A União Soviética, bem como a maioria dos países que eram sustentados por sua política, terminaram com este modelo nos idos de 1989. Foram a pique os regimes da Polônia, Romênia, Iugoslávia, Bulgária, Tchecoslováquia, Alemanha Oriental, Hungria entre outros. A China, outro exemplo desta política, começou a abrir suas fronteiras aos poucos, propiciando o surgimento do livre-mercado. Deste módulo comunista/socialista, sobraram hoje somente os regimes da Coréia do Norte e Cuba, que também não devem resistir por muito tempo.
Mas porque estes sistemas centralizadores, onde o Estado detinha os "meios de produção" ruíram ? É simples. Além da falta de liberdades pessoais (não havia democracia), havia falta de liberdade econômica, ou seja, as pessoas não podiam desenvolver suas potencialidades. Além disto, o mais importante: o Estado não conseguia mais suportar o nível de investimento necessário para gerar o desenvolvimento.
A história não ocorreu de modo diverso no Brasil. Aqui, durante a maior parte dos anos do século XX, vivemos sobre a égide da forte intervenção estatal na vida da população e na economia. Se somarmos os anos de regime fechado, em que vivemos sob a sombra de ditaduras, chegamos ao incrível número de 45 anos. Foram 15 anos de Vargas, mais 20 de regime militar. Isto sem contar os regimes que viveram na sombra de leis que inibiam a livre iniciativa nacional e que tornavam o país fechado para a entrada de investimentos externos.
Antigamente, o Estado brasileiro, que somente agora está conseguindo se livrar das amarras do poder estatal, também era dono de inúmeras empresas. Eram do Estado os monopólios da exploração de petróleo, geração e distribuição de energia elétrica e serviços de telefonia - somente para citar alguns. A presença do Estado se dava em incontáveis áreas. Este excesso de presença estatal na economia acaba por:
1. gerar mais impostos, pois o Estado deseja manter e aumentar o nível de investimento em suas empresas estatais,
2. gerar clientelismo e troca de favores, pois pessoas que ocupam cargos importantes nestas empresas, assim como seus "padrinhos", podem usar seu poder e serviços como moeda de troca, principalmente em época eleitoral, além de poder subsidiar inúmeros projetos sem a devida fiscalização,
3. gerar corrupção, pois a fiscalização de empresas do Estado é feita pelo próprio Estado.
A flexibilização das regras econômicas no país começou a surgir na década de 90. A desregulamentação em certos setores e o início do processo de desestatização foi fundamental para país, pois o Estado brasileiro não conseguia mais suportar o nível de investimento necessário para gerar desenvolvimento.
Logo, nosso país sai de uma fase extremamente intervencionista e entra no novo século com vistas a consolidar um novo modelo, o do Estado Regulador. Este sistema traz consigo, como seus principais ícones, as agências de regulação.
O Estado delega para iniciativa privada a execução de algumas obras e serviços que até pouco tempo eram de sua exclusiva função. Neste novo momento, o Estado aparece como fiscalizador, e não mais como executor.
Neste momento surge o Direito Regulatório, que é a junção das regras de direito público, constitucionais, econômicas e administrativas, que regem as agências de regulação e sua relação com concessionários, pemissionários e usuários. Portanto, além de ser classificado eminentemente como parte do Direito Público, o Direito Regulatório, em função de sua ligação com as empresas privadas que executam estes serviços, traz também nuances de Direito Privado.
I. HISTÓRICO:
1. Cenário Brasileiro: O Estado Desenvolvimentista: de 1930 a 1980
1.1. A Revolução de 30, o Estado Novo e a fase agrária
O Brasil viveu um cenário interessante no início da década de 30. A eleição e posterior golpe articulado pelos estados do Rio Grande do Sul, Paraíba e Minas Gerais, liderado pelos Governadores Getúlio Vargas, Antônio Carlos Ribeiro de Andrada e João Pessoa (falecido pouco antes do golpe), foi o início de um novo período para o Brasil. A tomada do poder por Getúlio Vargas em 1930 quebrou a tradicional política do "café com leite", que se caracterizava pela alternância no poder entre mineiros e paulistas. Como resultado da quebra deste paradigma, o País entrou em uma nova fase, adotando um novo modelo de Estado.
Ao final da década de 20 o Brasil encontrava-se estagnado. O Presidente da República Washington Luís apoiava a candidatura de Júlio Prestes ao Palácio do Catete. Entretanto, o casamento entre mineiros e paulistas estava começando a ruir, como bem verificou o jornalista e advogado Assis Chateaubriand em seu artigo de 25 de janeiro de 1928:
"O Brasil ainda não tinha registrado tanto estridor como a transmissão de poder que hoje se verifica no Rio Grande(1)", referindo-se a posse de Getúlio Vargas como Governador. Segundo Chateaubriand, Vargas se colocava entre as duas correntes nacionais que se alternavam no poder e "Getúlio Vargas será a única ponte para que todos atravessem". Assis Chateaubriand foi o elo entre os governadores rebeldes, Antônio Carlos, João Pessoa e Getúlio Vargas.
A eleição de 1930 foi conturbada. Júlio Prestes, candidato do Catete, e até então Governador do Estado de São Paulo, venceu Getúlio Vargas em uma eleição marcada por denúncias de fraudes. Entretanto, não foi o candidato do Catete quem ocupou a cadeira de Presidente. Ela estava reservada para o derrotado nas eleições, Vargas, que após um grande levante começado no Rio Grande do Sul, com o apoio dos estados da Paraíba e de Minas Gerais, tomou o poder. Getúlio Vargas era o novo Presidente do Brasil.
O novo presidente encontrava um Brasil estagnado, como aqui já mencionado, e logo começou a implantar uma nova forma de governo, que alterou substancialmente os rumos do País.
O salto proposto por Vargas vinha das mãos Estado. O governo estava disposto a financiar o desenvolvimento do país. Teve início, então, o "Estado Desenvolvimentista", que com certos saltos, se estendeu até a década de 80. Além disto, este novo modelo de Estado caracterizava-se principalmente pela excessiva intervenção, tanto no plano das liberdades pessoais, quanto das liberdades econômicas, pois era o próprio poder estatal que estava financiando o desenvolvimento do Brasil. Um exemplo deste intervencionismo foi à criação do Instituto Nacional do Álcool em 1933.
Esses conceitos e essa situação se aprofundam e são consolidadas com um outro golpe de Getúlio Vargas, ainda enquanto mandatário maior do país, que foi a implantação do Estado Novo.
O Estado Novo era um modelo autoritário de governo. É a grande base de sustentação do Estado Desenvolvimentista, que nesta época era ainda fortemente marcado na área econômica por duas apostas de desenvolvimento. Uma delas caracterizada pelo que é considerada a "fase agrária" – 1930 – 1945 - em virtude do enorme incentivo ao desenvolvimento dos assuntos relativos a terra. A outra é marcada pelo pesado investimento estatal em bens de capital, como máquinas e equipamentos.
Neste período, como prova cabal da intervenção do estado, principalmente na economia e na vida das pessoas, verifica-se a criação da "voz do Brasil", da legislação trabalhista e da estrutura da Justiça do Trabalho. Além destes, foram criados órgãos como o DASP – Departamento de Administração do Serviço Público, corroborando a tese de que o Estado Novo – desenvolvimentista – era um estado burocrata. Ainda nesta época, Getúlio criou algumas autarquias com poderes com certo poder de regulação, como o Instituto Nacional do Mate – 1938, Instituto Nacional do Pinho – 1941 e o Instituto Nacional do Sal - 1940.
Ainda durante estes anos, existiram inúmeras nomeações políticas (ao invés de concurso público) para cargos da administração. Foi criada uma mega-estrutura estatal.
No plano político, estes anos de autoritarismo são marcados pela implantação da prática intitulada "populismo", que se estende em alguns líderes nacionais até os dias atuais. Além disto, é um período caracterizado de maneira mais forte pela falta de liberdade. Faz-se importante verificar que este é neste período da história mundial em que encontramos a ascenção e queda de líderes fortes e populistas, como Hitler, Mussolini, Franco e Stalin.
1.2. Fase industrial: inicia na década de 50
Depois de deixar o Palácio do Catete em 1945, deixando seu escolhido, o General Dutra, à frente do governo nacional, Vargas retorna ovacionado ao poder em 1950 mediante eleições diretas. O seu segundo governo é marcado por uma segunda fase do Estado Desenvolvimentista, desta vez com foco para uma fase industrial, ao contrário dos seus primeiros 15 anos no poder, marcados pelos investimentos no setor agrário e em maquinário (em virtude da segunda guerra mundial).
Além do Brasil, o início da década de 50 é marcado pelo início de uma fase industrial em países como a Argentina, México e Chile.
Entre 1950 e 1954, Getúlio continuou com a mesma política intervencionista. Entretanto, como já mencionado, em um outro patamar, o "industrial". Neste período encontra-se o início da campanha nacionalista da Petrobrás e a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDE em 1953 (que mais tarde viria a se tornar o BNDES).
A opção pelo desenvolvimento industrial era praticamente uma unanimidade no Brasil, contudo, os blocos políticos nacionais da época divergiam acerca de como seria realizado este investimento visando a industrialização. Enquanto o bloco representado politicamente pela UDN acreditava que este financiamento deveria ocorrer via capital estrangeiro, aqueles representados pelo bloco de parte do PSD e PTB gostariam que o financiamento ocorresse via capital privado nacional e via Estado.
Com o suicídio de Vargas em 1954 e com a eleição de Juscelino Kubitschek em 1955, um novo modelo se consolida. O Brasil começa a ser industrializado via o capital estrangeiro.
JK representou um novo e diferente momento na história política e econômica do Brasil. O "presidente bossa-nova" , como era conhecido, trouxe, além de um novo modelo, uma nova postura para o País. O médico e ex-Governador de Minas Gerais abriu a economia nacional e diminuiu consideravelmente a intervenção econômica. No plano das liberdades pessoais houve avanços significativos, com a consolidação da democracia e a liberdade de expressão.
Contando com uma intervenção econômica consideravelmente menor, o que resultou na industrialização via capital estrangeiro e instalação de empresas multinacionais em solo brasileiro, o Brasil conheceu, como resultado dos esforços de JK, o primeiro ciclo de crescimento vertiginoso, ocorrido entre 1955 e 1959.
Marechal Lott, candidato de JK à sua sucessão, não venceu as eleições. Aquele que primeiro iria ocupar, logo após JK, a nova sede do governo nacional, agora em Brasília, no Palácio do Planalto, era o ex-prefeito de São Paulo, Jânio Quadros.
Inicialmente com Jânio Quadros e logo após sua renúncia, com Jango (herdeiro político de Getúlio, assim como Leonel Brizola), teve início à ruptura da base de sustentação do estado brasileiro, que culminou com o golpe militar de 1964. Esta base de sustentação era fundado em três pontos: ideologia, sustentação política e lógica econômica.
A sustentação política era formada por industriais, militares, classe média baixa e classe média (bases do PSD/PTB) e proprietários de terra. Vale ressaltar que os trabalhadores do campo se encontravam fora desta sustentação política (sem direitos trabalhistas até a época dos militares). Com a ruptura provocada por Jânio/Jango, esta base é dividida em duas partes, que passaram a ser convencionadas como "direita" e "esquerda".
1.3. Regime Militar – período desenvolvimentista (1964-1985):
Como resultado dos atos de Jânio e Jango à frente do governo nacional, que resultaram na ruptura da base de sustentação do Estado, em 1964 ocorre um golpe militar.
O golpe militar traz ao poder dois grupos diferentes, que divergiam em inúmeras áreas. O primeiro deles era representado pelo General Ernesto Geisel e o outro pelo General Emílio Garrastazu Médici.
Os dois grupos tinham divergências fortes sobre abertura e liberdade econômica. O grupo liderado por Médici e Costa e Silva era a favor de uma maior abertura da economia. Este plano, de maior liberdade econômica, foi colocado em prática no início do governo Costa e Silva e teve a sua consolidação com a administração do General Médici. Durante estes dois governos militares, existiu um grande incentivo a livre iniciativa e ao ingresso de capital estrangeiro. Como resultado desta política, entre 1967 e 1973, o Brasil conhece o seu segundo ciclo de crescimento vertiginoso (o primeiro foi na era JK).
De outra banda, com o ingresso do General Geisel na presidência em 1974, o Brasil sofre uma mudança brusca nos rumos da economia e na busca pelo desenvolvimento. Existe um retorno a grande intervenção do estado na economia. Ao invés de o País continuar aberto para o ingresso de capital estrangeiro financiar o desenvolvimento via empresas privadas nacionais e estrangeiras, como na época Médici/Costa e Silva, o governo brasileiro vai buscar empréstimos estrangeiros para financiar o desenvolvimento via suas empresas estatais. A dívida externa começa a crescer assustadoramente. A inflação começa a subir a patamares inimagináveis.
Assim como Getúlio Vargas, Geisel, baseou o seu governo no desenvolvimentismo estatal pleno. Como prova cabal da política intervencionista estatal praticada no Geisel, vale ressaltar o fato de que em seu governo foram criadas 52 empresas estatais. O governo, mais uma vez, estava bancando o desenvolvimento do estado.
Esta política estatal-desenvolvimentista, iniciada no primeiro governo Vargas e que durou, com alguns sobressaltos, como Médici, Costa e Silva e JK, até meados da década de 80, é chamada "política da substituição de importações". A falência deste sistema ocorreu quando foi verificado que o estado não conseguia mais suportar o nível de investimento necessário para gerar desenvolvimento.
Paradoxalmente, a esquerda brasileira, identificada com o regime socialista intervencionista soviético, lutou para derrubar um regime intervencionista estatal, ditatorial, autoritário, que cerceia as liberdades pessoais, um regime que atuava de forma semelhante àquele que a esquerda tinha como modelo, o da União Soviética.
1.4. A Redemocratização – falência do Estado Desenvolvimentista e surgimento do Estado Regulador brasileiro (1985 até os dias atuais)
A linha mestra desta política ainda continuou durante um certo tempo, contudo, o Estado não tinha mais recursos para financiar o desenvolvimento, logo, a década de 80 foi o retrato desta herança. O Brasil era dono de muitas estatais e não conseguia manter o nível de investimento necessário para gerar desenvolvimento. Com o fim do regime militar em 1985, as liberdades políticas e pessoais, como a liberdade de expressão são reconquistadas. O governo do Presidente José Sarney atravessa os anos conduzindo o processo de redemocratização, preparando o País para suas primeiras eleições diretas desde a vitória de Jânio Quadros. O governo Sarney é herdeiro de uma política econômica intervencionista que estrangulou as possibilidades de investimento do Estado, aumentou exorbitantemente a dívida externa e gerou a inflação, principal foco de atenção de seu governo.
A decadência do modelo intervencionista não ocorre somente no Brasil. A Europa encara a crise do "Welfare State" e dos sindicatos na década de 80. Além disto, como conseqüência da falência do sistema socialista/comunista, ocorre à queda do Muro que dividia a Alemanha em Berlim em 1989. Logo após, inúmeras repúblicas da União Soviética se tornam independentes, o que acaba por ruir a estrutura deste país. A onda se espalha e todos os regimes totalitários socialistas começam a cair, assim como os partidos de esquerda.
No Brasil, face à escassez de disponibilização de recursos do Estado para financiar o desenvolvimento, surgiram várias teorias econômicas que visavam suprir esta lacuna. Entre elas, as mais famosas foram as teorias de Mário Henrique Simonsen, que sugeria uma abrangente privatização. Outra surgiu da equipe de economistas, com ênfase para aqueles egressos da PUC do Rio de Janeiro, formada por Edmar Bacha, Pérsio Arida e André Lara Rezende, que sugeriam uma privatização na margem, abrindo o mercado para que houvessem empresas públicas e privadas concorrendo entre si. Uma terceira teoria surgiu com o professor Ignácio Rangel, que sugeria uma concessão dos serviços públicos, ao contrário da privatização, pois a regulação do setor ficaria nas mãos do Estado.
O intervencionismo estatal, com sinais de fraqueza há uma década, começa a ruir com os atos do governo do Presidente Fernando Collor. É nesta época que começam os primeiros movimentos mais concretos no sentido da desestatização. As leis começam a ser flexibilizadas e a intervenção estatal começa timidamente a cair. Com o impeachment de Collor em 1992, o governo Itamar Franco, mais timidamente do que o ex-presidente continua com este processo.
Em 1994 a desestatização começa a tomar contornos mais definidos com as políticas desenvolvidas pela equipe do Presidente Fernando Henrique Cardoso. Estas mudanças são capitaneadas principalmente pela equipe formada pelo falecido Ministro das Comunicações Sérgio Motta, que conduz importantes reformas legislativas a fim de diminuir o tamanho do Estado.
Em resumo, com a crise e falência do Estado Desenvolvimentista iniciado por Getúlio Vargas no Brasil e que resiste até meados da década de 80, surge uma nova forma de atuação do Estado, tanto no âmbito nacional, quanto no internacional. O modelo intervencionista gerou um crescimento da dívida, o que estrangulou o Estado, que como conseqüência não conseguiu mais manter o mesmo nível de investimento. Logo, com vistas a diminuir a dívida pública e fornecer algum tipo de liberdade econômica, nasce o "Estado Regulador".
2. O Direito Regulatório brasileiro
Neste novo momento, não é mais o Estado que financia o desenvolvimento. A exploração dos serviços e obras, antes funções exclusivas do Estado, passam as mãos da iniciativa privada. Neste novo momento, após estas reformas, ao poder estatal cabe apenas a fiscalização e regulação dos serviços concedidos.
O estado brasileiro, que nunca foi liberal, como é mostrado nesta abordagem histórica, dá um grande passo ao livre-mercado, começando a deixar de ser um "estado interventor" e passando a ser um "estado regulador" dos antigos serviços que antes eram fornecidos por ele.
O estado regulador brasileiro é caracterizado pelas agências de regulação, que fizeram surgir em meio a este novo conceito, um novo ramo do direito, que compreende regras que na sua grande parte, são de direito público, baseados em diretrizes do direito administrativo, constitucional e econômico. Surge o Direito Regulatório brasileiro.