Introdução
O controle político dos atos praticados pelo Governo é talvez uma das principais contribuições dos Legislativos ao processo político. A fiscalização político – administrativa permite que os mesmos possam questionar os atos do Executivo, tendo acesso ao funcionamento de sua máquina burocrática, a fim de analisar a gestão da coisa pública e, conseqüentemente, tomar as medidas que entendam necessárias. Logo, conclui-se que o poder de investigar é inerente às práticas do Poder Legislativo, bem como elaborar as leis, no exercício de suas funções típicas.
Na tarefa de executar esse controle político – administrativo, as comissões parlamentares de inquérito constituem um importante instrumento do Poder Legislativo na consecução deste fim, sendo hoje uma prática universal, consagrada pelos Textos Constitucionais ou pelos regimentos dos Parlamentos.
As comissões parlamentares de inquérito, também conhecidas pela sigla CPI, são parte integrante da nossa Constituição, configurando – se como elemento – chave para o exercício das atividades de fiscalização e investigação no Poder Legislativo no Brasil, em todos os seus âmbitos (federal, estadual e municipal).
Conceito
As comissões parlamentares de inquérito são, de acordo com José Afonso da Silva, organismos que desempenham papel de grande relevância na fiscalização e controle da Administração, a ponto de receberem, pela Constituição de 1988, poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, além de outros previstos nos regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.(1)
Para Pinto Ferreira, "comissão de inquérito é a comissão nomeada por uma Câmara, composta por membros desta, e que agem em seu nome para realizar um inquérito ou investigação sobre determinado objeto. Este objeto pode ser um determinado fato ou conjunto de fatos alusivos a acontecimentos políticos, a abusos ou ilegalidades da administração, a questões financeiras, agrícolas, industriais, etc., a tudo que tiver interesse à boa atividade do Parlamento."
Finalmente, podemos defini-las como organismos de investigação destinados a apurar fatos certos, isto é, fatos determinados, concernentes à atividade do Legislativo, com o objetivo de proteger os interesses maiores da coletividade.
Desenvolvimento histórico
O instituto constitucional das comissões parlamentares de inquérito surgiu na Inglaterra, mais exatamente na Câmara dos Comuns, no século XVI. Daí, as comissões de inquérito passaram, cerca de um século depois, para as assembléias das colônias britânicas na América do Norte e, após a independência dos Estados Unidos, para as Constituições estaduais, sem que houvessem chegado à Constituição federal norte – americana.
Não são típicas do presidencialismo, mas sim do sistema parlamentarismo; têm sido adotadas ao longo da história em todas as monarquias e repúblicas parlamentaristas da Europa e do mundo. Sua importância, todavia, cresce no regime presidencialista, ao qual faltam os meios de controle do governo existentes no parlamentarismo. (2)
No Brasil, a Constituição de 1824 não as mencionava, nem se tem notícia da realização de alguma CPI durante o Império. Sem dúvida, Pimenta Bueno já as sugerira para a fiscalização administrativa, mas sem êxito. Igualmente, no silêncio da Constituição de 1891, o regimento interno do Senado Federal, de 1903, chegou a prevê-las, porém, foram até 1930 esporádicas e infrutíferas as tentativas de realização de uma CPI.
A partir da constituição de 1934 é que as comissões parlamentares de inquérito passaram a fazer parte do ordenamento constitucional brasileiro, no seu artigo 34.
Omitidas na Carta Magna de 1937, as comissões parlamentares de inquérito voltaram a ser mencionadas no artigo 53 da Constituição de 1946, passando, desde então, a fazer parte de todos os textos constitucionais que se seguiram no Brasil. Na Constituição de 1967, estavam contidas no artigo 39, enquanto que na emenda constitucional n. 1/69, se tratava da matéria no artigo 37.
No âmbito federal, as comissões parlamentares de inquérito são regidas pela Lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, ora recepcionada por nossa atual Carta Magna.
Em relação à Constituição Federal de 1988, as comissões parlamentares de inquérito foram bastante prestigiadas, em oposição ao regime da Constituição revogada, onde tiveram sua organização e suas tarefas bastante tolhidas, sendo esta uma das marcas autoritária da ordem constitucional anterior a 1988.
Assim, a Constituição vigente, no artigo 58, parágrafo 3o, estabelece o seguinte: "As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante, requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores".
Finalidade
A finalidade das comissões parlamentares de inquérito cinge-se à apuração de fatos certos, isto é, fatos determinados, de sua competência constitucional, quase sempre ligados à conduta administrativa do governo.
Segundo Nelson de Souza Sampaio, o inquérito parlamentar tem três espécies de objetivos: ajudar a tarefa legiferante; servir de instrumento de controle sobre o governo e a administração; informar a opinião pública. (3)
Por sua vez, Canotilho entende que os inquéritos parlamentares possam abranger: (1) os inquéritos legislativos destinados a colher informações com vista à preparação de projetos legislativos; (2) os inquéritos adequados a assegurar e manter a reputação e prestígio do Parlamento; (3) os inquéritos tendentes a controlar abusos e irregularidades do governo e da administração. (4)
Portanto, a finalidade precípua de uma comissão parlamentar de inquérito é investigar fatos que possam influir na qualidade de vida da coletividade. O bem comum é a meta primordial a ser perseguido por ela. (5)
Competência
A competência para instaurar comissões parlamentares de inquérito é da alçada do Poder Legislativo, nas esferas federal, estadual e municipal, pois o poder de investigar constitui uma das principais funções institucionais do mesmo. O direito de inquérito, que deriva do poder de controle, tem por finalidade a apuração da verdade e o esclarecimento de situações anormais.
Logo, é evidente que a Câmara dos Deputados, o Senado Federal e as Assembléias Legislativas dos Estados e, finalmente, as Câmaras municipais gozam de liberdade para instaurar uma CPI.
Contudo, vale lembrar que as comissões de inquérito só podem atuar dentro do âmbito de suas atribuições normativas, ou seja, somente serão criadas se tiverem como objetivos fatos que se insiram em sua competência constitucional.
Segundo Canotilho, não é fácil delimitar o âmbito das comissões de inquérito. A regra é a de que o direito de inquérito existe em relação a assuntos para os quais o Parlamento é competente, mas não para questões que são de exclusiva competência de outro órgão da soberania. (6)
Assim, seguindo essa linha de raciocínio, a competência das CPIs estaria delimitada pela competência atribuída pela Constituição a cada Câmara, em cada nível da federação, ou seja, uma Casa do Congresso Nacional não pode interferir numa CPI instalada na outra, ou mesmo numa CPI estadual ou municipal, sob pena de estar invadindo a esfera de competência.
Características
A criação de comissão parlamentar de inquérito reclama a existência de fato determinado a ser investigado, ou seja, de fato certo, fixado de antemão e que seja preciso quanto a sua existência. Entenda-se por fatos determinados "todos os fatos que possam ser objeto de legislação, de deliberação, de controle, de fiscalização, por parte de quaisquer órgãos do Poder Legislativo federal, estadual ou municipal". (7) Não é qualquer fato, porém, que possibilita a instauração de uma CPI, pois não são fatos investigáveis pelo Congresso aqueles que sejam criminosos, salvo quando estejam sujeitos à sua competência jurisdicional.
É também exigência da Constituição Federal que as comissões parlamentares de inquérito tenham prazo certo para terminar. O requerimento de criação indicará, dentre outras coisas, o prazo em que a CPI concluirá seus trabalhos. Nada impede, no entanto, que o prazo seja prorrogado, se for necessário, observando-se as regras contidas nos respectivos regimentos internos e na Lei 1579/52, não podendo ultrapassar o período da legislatura em que foi criada.
As comissões parlamentares de inquérito serão criadas mediante requerimento dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. É preciso que este requerimento seja subscrito por um certo quorum de parlamentares, atendo-se às exigências constitucionais, legais e regimentais, indicando o fato determinado ensejador da criação da comissão, o prazo de duração, o número de parlamentares que irá integrar a comissão e o limite de despesas a serem realizadas.
A comissão de inquérito somente será criada se o Plenário der provimento ao recurso interposto.
A própria Constituição Federal se encarrega de dizer que as comissões parlamentares de inquérito serão criadas mediante requerimento de 1/3 (um terço) dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
Entretanto, a Carta Magna não estabelece o número mínimo de parlamentares que passarão a integrar uma comissão de inquérito, cabe ao autor da proposta indica-lo. Na composição das comissões, observar-se-á a participação proporcional das representações partidárias ou dos blocos parlamentares, preceito regimental que se acha em conformidade com a Constituição em seu art. 58, parágrafo 3o.
Os atos de uma comissão parlamentar de inquérito são todos documentados, ou seja, são reduzidos a escrito, ou, então, gravados magneticamente.
Uma vez encerrados os trabalhos, a comissão elaborará relatório circunstanciado, subscrito por todos os membros, acompanhado de suas conclusões, sendo este relatório, da lavra do relator, finalizado por meio de resolução, nos termos do art. 5o , caput, da Lei 1579/52.
Não obstante as comissões de inquérito gozarem de poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, o valor jurídico das conclusões do inquérito não é o mesmo da sentença judicial. Os resultados práticos traduzir-se-ão nos juízos de ordem política e nas recomendações diretivas que as comissões possam formular. (8)
Com base no relatório da comissão, devidamente documentado, é que o Poder Legislativo, o Poder Executivo, o Ministério Público, a Advocacia – Geral da União, o Tribunal de Contas da União etc., poderão adotar as medidas pertinentes para sanear irregularidades e, se for o caso, tomar medidas penais contra os infratores.
Poderes
As comissões parlamentares de inquérito gozam de poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, nos termos do art. 58, parágrafo 3o da Constituição.
Assim, uma comissão parlamentar de inquérito possui poderes para determinar diligências e, além disso:
- requerer a convocação de Ministros de Estado;
- tomar o depoimento de quaisquer autoridades, sejam federais, estaduais ou municipais;
- ouvir indiciados;
- inquirir testemunhas;
- requisitar informações e documentos de repartições públicas e autárquicas;
- transportar-se para os lugares onde for necessária sua presença
Além desses poderes, os regimentos de cada uma das Casas do Congresso Nacional poderão, observando o preceito constitucional do art. 58, parágrafo 3o , instituir outros poderes, com o propósito de permitir um melhor desempenho de suas atribuições.
Limitações
As comissões parlamentares de inquérito sofrem algumas limitações. Uma delas é a de não poder investigar a Presidência da República, uma vez que se trata de uma prerrogativa do cargo, de só poder ser investigado, processado e julgado na forma do art. 85 e seguintes da Constituição. Uma CPI não julga ninguém e muito menos processa e julga o Presidente da República. Quem o faz é o supremo Tribunal Federal ou o Senado Federal, nos termos que dispõe a Constituição Federal.
O poder convocatório dessas comissões também sofre limitações. A CPI não pode compelir um particular a comparecer diante dela para colaborar nas investigações de um determinado fato. Pode apenas convida-lo, sendo que a legislação não cria nenhum tipo de sanção penal pelo não comparecimento.
As CPIs não têm poderes assemelhados aos de um inquérito policial ou mesmo de um processo judicial. Seus destinatários devem ser exclusivamente as autoridades ou aquelas pessoas que, por delegação, exercem atividades próprias daquelas.
Nesse sentido, importante lição nos empresta a Suprema Corte Americana: "amplo como é, esse poder de investigação não é contudo ilimitado. Nele não se compreende o poder geral de expor os negócios privados dos indivíduos a não ser que se justifique em termos de função de Congresso" (John Waltkens X United States, 77, usct. 1179, 2o, 6). (9)
As comissões de inquérito também estão obrigadas a respeitar os direitos e garantias fundamentais contidos na Constituição, ou seja, devem respeitar a inviolabilidade de domicílio, o sigilo das telecomunicações e correspondências e todas os demais preceitos constitucionais que façam referência aos direitos fundamentais.
As CPIs devem também respeitar a separação de poderes e a forma federativa de Estado. Por esta razão, embora possam tomar o depoimento de qualquer autoridade, não podem convocar para depor Ministros do Supremo Tribunal Federal, Vice-Presidente da República, Governadores de Estado, membros do Ministério Público, desembargadores ou prefeitos, dentre outros, sob pena de desrespeitarem o princípio da independência entre os poderes e/ou a esfera de competência de Estados e municípios.
Controle Jurisdicional
As CPIs e seus integrantes estão incontestavelmente sujeitos ao efetivo controle do Poder Judiciário. Este, como intérprete maior da Constituição e das leis, está autorizado a fiscalizar, desde que provocado, os atos do Poder Legislativo e, por extensão, os atos dos demais Poderes.
Sendo as comissões de inquérito uma parte do órgão legislativo e conseqüente extensão, portanto, de sua respectiva Câmara, ou mesmo de todo o Congresso, situando-se no mesmo plano jurídico deste ou de suas Casas, também estão sujeitas ao controle do Judiciário, através do Supremo Tribunal Federal, na forma descrita no art. 102, inciso I, letra d, da Constituição federal.
As comissões de inquérito na atualidade(10)
Respaldadas no prestígio que o texto constitucional de 1988 lhes conferiu, as comissões parlamentares de inquérito passaram, na vigência da atual Constituição, a desempenhar um papel fundamental na fiscalização da administração e na defesa dos interesses da coletividade.
Sua importância foi resgatada em relação ao autoritarismo da ordem constitucional anterior, sendo esta, talvez, a fase de maior desenvolvimento em toda a história do Brasil, sendo cada vez mais freqüente e destacada a sua atuação no cenário político nacional.
Desde a Constituição Federal de 1988, várias CPIs já foram realizadas sob a égide de seus preceitos, algumas inclusive fazendo parte da nossa história recente, como a CPI do Orçamento, de 1993, que revelou ao país o escândalo das irregularidades cometidas por parlamentares na distribuição de verbas, no exercício da Comissão Mista do Orçamento, levando inclusive à cassação de alguns desses parlamentares. Em 1997, ocorreu a CPI dos Precatórios, que investigou o escândalo nas finanças e a rolagem das dívidas de Estados e Municípios, a exemplo dos Estados de Santa Catarina e Pernambuco, além de investigações em relação à Prefeitura de São Paulo.
Atualmente, algumas CPIs têm funcionado com algum destaque, sendo elas as CPIs do Judiciário, dos Medicamentos e do Narcotráfico.
A CPI do Judiciário, em 1999, foi instaurado com a finalidade de averiguar possíveis irregularidades no âmbito da Justiça brasileira, o que, aparentemente, se revelaria inconstitucional, pois quebraria o princípio da independência entre os poderes e, portanto, iria contra a Constituição, uma vez que o Legislativo não poderia investigar o Judiciário.
A CPI dos Medicamentos, no decorrer deste ano, tem realizado investigações na indústria farmacêutica e nos grandes laboratórios, questionando os aumentos abusivos e as práticas do setor, tendo inclusive contado com o depoimento do Presidente do Banco Central, Armínio Fraga. Há proposta de se investigar também os planos e seguros de saúde, talvez a partir de uma nova CPI.
Finalmente, a CPI do narcotráfico tem viajado pelo Brasil, tendo estado inclusive na Bahia, buscando desmontar a rede das drogas e sua conexão com autoridades, na tentativa de desmascarar o narcotráfico no Brasil.
No Plano estadual, há uma CPI na Assembléia Legislativa da Bahia investigando a cartelização dos postos de combustíveis. Existe até uma proposta de se criar uma CPI dos Combustíveis no plano federal, o que tem gerado atrito entre o Congresso e a Agência Nacional de Petróleo.
Finalmente, convém destacar que diante da importância de uma CPI como instrumento de fiscalização político – administrativa e de defesa dos interesses da sociedade, grupos de pressão, dentro e fora do Congresso, se organizam para esvaziar a sua atuação. Propostas como a CPI das Empreiteiras ou a CPI da reeleição foram arquivadas, em grande parte, devido à atuação e diligências desses grupos para evitar sua atuação. De fato, o poder investigatório do Legislativo incomoda, sendo preciso, assim, buscar sua defesa. Para evitar o desinteresse político em torno das conclusões de uma CPI, estas agora são encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil e criminal dos envolvidos, evitando deixar suas conclusões ao sabor das conveniências políticas.