Resumo: Este trabalho visa explicitar a delimitação das matérias que podem ser legisladas através de medidas provisórias, conforme a Constituição Federal do Brasil de 1988 e posteriores alterações.
Palavras-chave: Processo legislativo. Medidas provisórias. Limites materiais.
Abstract: This work aims to explain the definition of subjects that can be legislated by provisional measures, such as the Brazil’s Federal Constitution of 1988 and subsequent amendments.
Palavras-chave: Legislative process. Provisional executive order. Material limits.
Introdução: Dentre as espécies de atos normativos brasileiros estão as medidas provisórias, que são atos privativos do Chefe do Poder Executivo. Esta autoridade, na edição do referido ato normativo, deve respeitar tanto limites formais, quanto materiais. Os limites materiais estão explícitos e implícitos na Carta Política do Brasil e são objetos do presente trabalho.
1. Apanhado geral sobre processo legislativo.
1.1. Processo legislativo brasileiro.
O processo legislativo é o conjunto coordenado de disposições que disciplinam o procedimento a ser obedecido pelos órgãos legislativos, isto é, são componentes do Poder Legislativo, existentes na produção de leis e atos normativos que derivam da Constituição Federal. Ressalta-se também a importância da função legislativa nos poderes Executivo e Judiciário, porém como funções atípicas.
De acordo com o art. 59 da Constituição Federal, as espécies legislativas são: emendas constitucionais, leis complementares e ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
O desrespeito às normas de processo legislativo constitucionalmente previstas acarretará na inconstitucionalidade formal da lei ou do ato normativo, possibilitando o controle repressivo de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário, tanto pelo método difuso quanto pelo concentrado. Mesmo durante o processo legislativo, os parlamentares têm o direito público subjetivo a fiel observância de todas as regras constitucionais para a elaboração de cada espécie normativa, podendo socorrer-se ao Poder Judiciário, via mandado de segurança.
Salienta-se que as normas do processo legislativo dispostas na Constituição Federal são consideradas, pelo Supremo Tribunal Federal, normas centrais, isto é, de reprodução obrigatória nas constituições estaduais [01].
1.2. Espécies de processo legislativo.
Há três espécies de processos ou procedimentos legislativos: comum ou ordinário, sumário e especial.
O processo legislativo ordinário é aquele que se destina à elaboração das leis ordinárias, caracterizando-se pela sua maior extensão.
O processo legislativo sumário diferencia-se do ordinário, uma vez que o Congresso Nacional tem prazo determinado para deliberação sobre oassunto.
Os processos legislativos especiais são estabelecidos para a elaboração das emendas à Constituição, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos-legislativos, resoluções e leis financeiras (lei de plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, leis deorçamento anual e de abertura de créditos adicionais). É importante ressaltar que para cada instrumento legislativo citado há um procedimento legislativo específico.
No que tange ao tema proposto, parte-se diretamente à análise do instrumento legislativo denominado medida provisória. É necessário salientar que não é entendimento uníssono que a medida provisória seja instrumento legislativo, existindo corrente minoritária que classifica a medida provisória como ato de natureza administrativa [02][03]. É o caso de GRECO apud TAVARES, 2010 que leciona:
"Quanto ao órgão de emanação é administrativo; quanto à função que lhe dá origem é igualmente a de gerir interesses nacionais, o que já se chamou de função de governo".
Afirma ainda que
"A previsão contida no artigo 59 da Constituição Federal de que o processo legislativo compreende também as medidas provisórias não lhes outorga natureza legislativa, pois o sentido da inclusão está em que elas tendem a se converter em lei".
2. Medidas provisórias.
O antecedente imediato das atuais medidas provisórias é o antigo Decreto-lei, previsto no artigo 55 da Constituição de 1967, instrumento legislativo larga e abusivamente utilizado pelo Presidente da República, que detinha a competência para sua edição.
Salienta-se uma pequena diferença de redação e uma diferença significativa na prática devido ao uso da expressão "ou" no decreto-lei, que poderia ser editada como "interesse público relevante" ou "urgência". Já na medida provisória, os requisitos não podem mais ser alternativos e sim cumulativos, sendo "relevância e urgência". Todavia a expressão agora utilizada é "e".
O modelo brasileiro é baseado no modelo italiano de caracterização das medidas provisórias, apesar das diferenças, uma vez que o sistema de governo italiano é parlamentar, ponto de crítica doutrinária, sendo que no parlamentarismo, quando há crises legislativas, o modo de solucioná-las é dissolver a Câmara dos Deputados ou promover a queda do gabinete, o que não ocorre no sistema adotado pelo Brasil, que é o presidencialismo.
As medidas provisórias são utilizadas assim que houver necessidade de um ato normativo excepcional e célere, para situações de relevância e urgência. Não serão disciplinadas por medidas provisórias matérias que possam ser aprovadas dentro dos prazos estabelecidos pelo procedimento legislativo de urgência previsto na Constituição Federal. São instrumentos de uso excepcionalíssimo, uma vez que propiciam o afastamento pro tempore do princípio da separação de Poderes. A edição da medida provisória paralisa temporariamente a eficácia da lei que verse sobre a mesma matéria.
O Supremo Tribunal Federal tem admitido a adoção pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais de medidas provisórias [04], porém com grande crítica doutrinária, uma vez que o art. 62 da Constituição Federal menciona o Presidente da República e não oChefe do Poder Executivo. Argumenta, ainda, que os Governadores e Prefeitos estariam impedidos de editá-las, pois tais providências constituem uma exceção ao princípio segundo o qual legislar é tarefa típica do Poder Legislativo, e, como toda exceção, deve ser interpretada restritivamente [05].
Anteriormente à Emenda Constitucional nº 32/2001, todas as matérias que deveriam ser submetidas ao crivo da esfera parlamentar simplesmente passaram a ser regulamentadas através de medidas provisórias, uma vez que até 2001, o Congresso Nacional não adotou postura contrária e o Supremo Tribunal Federal quedou-se inerte, por entender que não seria necessário o controle jurisdicional das medidas legislativas.
A Emenda Constitucional nº 32/2001 alterou a redação do artigo 62 da Constituição Federal, na tentativa de evitaro abuso na edição de medidas provisórias pelo Poder Executivo, o que redunda no comprometimento do princípio da separação de poderes e do próprio Estado Democrático de Direito [06][07].
Porém, mesmo com as significativas modificações provocadas pela Emenda Constitucional nº 32/2001, ainda se percebe que a tramitação das Medidas Provisórias no Congresso Nacional, uma possível exceção devidamente fundamentada nos motivos de relevância e urgência, na realidade, absorve a maioria dos trabalhos parlamentares ordinários numa clara demonstração que o Poder Legislativo se encontra a reboque do Poder Executivo federal.
Em relação à numeração, na vigência do texto originário do artigo 62 da Constituição Federal, as medidas provisórias seriam numeradas em continuidade às séries iniciadas em 1988, tal qual dispunha o artigo 17 do Decreto nº 2.954, de 29.1.1999. Esse artigo foi, no entanto, alterado pelo Decreto nº 3.930, de 19.9.2001, dispondo que as medidas provisórias tenham numeração sequencial iniciada a partir da publicação da Emenda Constitucional nº 32/2001, cláusula mantida pelo artigo 3º do Decreto nº 4.176, de 28.3.2002. Tal alteração se deu pela diferenciação das medidas provisórias em tramitação e produzidas antes da novel emenda.
2.1. Procedimento das medidas provisórias.
De acordo com o art. 62 da Constituição Federal, "em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional". Uma vez editada, a medida provisória permanecerá em vigor pelo prazo de 60 dias e será submetida, imediatamente, ao Poder Legislativo, para apreciação. Este prazo será contado da publicação da medida provisória, porém ficará suspenso durante os recessos do Congresso Nacional. Antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 32/2001, não havia a suspensão do prazo e sim a convocação extraordinária do Congresso Nacional para deliberar sobre a medida provisória. Esta emenda também estabeleceu o prazo de duração da medida provisória, pois antes, algumas chegavam a durar até mais de seis anos sem serem convertidas em lei [08][09].
O art. 2º da Emenda Constitucional nº 32/2001 estabeleceu que "as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional". Isto é, todas as medidas provisórias anteriores à publicação da Emenda Constitucional nº 32/2001, caso não sejam derrubadas pelo Congresso Nacional, ou o Executivo deixe de revogá-las expressamente, continuarão em vigor, com vigência indeterminada. Caso haja convocação extraordinária, por qualquer motivo, o prazo constitucional das medidas provisórias não ficará suspenso durante os trabalhos legislativos, pois de acordo com o § 8º do art. 57 da Constituição Federal, "havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação". Não há mais convocação extraordinária do Congresso Nacional, como anteriormente à Emenda Constitucional nº 32/2001, para se evitar dispêndios desnecessários aos cofres públicos.
Se a medida provisória for editada durante o período de recesso do Congresso Nacional, a contagem dos prazos ficará suspensa, iniciando-se no primeiro dia de sessão legislativa ordinária ou extraordinária que se seguir à sua publicação. Deste modo, a medida provisória poderá excepcionalmente exceder o prazo constitucional de 60 dias, se for editada antes do recesso parlamentar.
Não sendo apreciada em até 45 dias contados de sua publicação, a medida provisória entrará em regime de urgência, permanecendo, porém, com força de lei.
Durante o regime de urgência constitucional todas as demais deliberações da Casa Legislativa que estiverem analisando a medida provisória ficarão sobrestadas, até que seja concluída a votação.
O § 2º do art. 10 da Resolução nº 01/02 do Congresso Nacional determina que a prorrogação do prazo de vigência de medida provisória não restaura os prazos da Casa do Congresso Nacional que estiver em atraso.
Ultrapassando o prazo na Câmara dos Deputados, o Senado Federal já receberá o projeto sob regime de urgência. Seria razoável que o Senado Federal recebesse o projeto sem a contagem do curso na Câmara. Assim, o prazo de urgência deveria ser contado Casa a Casa, pois, de outra forma, o Senado Federal teria sua pauta bloqueada pelo eventual atraso da Câmara, o que fere o devido processo legislativo [10]. O Congresso Nacional, no entanto, ao disciplinar a matéria, optou pela manutenção da contagem de um prazo único, permitindo que o Senado Federal inicie a discussão do tema antes de receber o projeto aprovado pela Câmara dos Deputados. Assim, enquanto a Câmara dos Deputados aprecia o projeto, o Senado Federal, a partir de determinado momento, começa a sua apreciação, mesmo sem a conclusão da Câmara dos Deputados.
De acordo com o § 7º do art. 62 da Constituição Federal, "prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional". Assim, o regime de urgência constitucional para medidas provisórias poderá estender-se por 75 dias, pois, não sendo suficientes os 15 dias restantes de vigência, esta se prorroga automaticamente, permanecendo o regime de urgência.
A prorrogação é automática. Há entendimento contrário, porém minoritário, segundo o qual a prorrogação depende de manifestação expressa do Presidente da República neste sentido [11].
Salienta-se que, uma vez editada a medida provisória pelo Presidente da República, este não pode retirá-la de apreciação do Congresso Nacional. Poderá, no entanto, editar nova medida provisória com texto revogador da primeira, cabendo ao Congresso a resolução deaprovar uma das medidas provisórias ou rejeitar ambas, regulamentando as relações jurídicas delas provenientes através de decreto legislativo. É este o entendimento do Supremo Tribunal Federal [12].
É responsabilidade da Comissão Mista, composta por deputados e senadores, elaborar projeto de decreto legislativo para disciplinar as relações jurídicas decorrentes da vigência da medida, cuja tramitação começará na Câmara dos Deputados.
O decreto legislativo está sujeito a controle de constitucionalidade.
2.2. Rejeição da medida provisória.
A rejeição da medida provisória poderá ser expressa ou tácita.
2.2.1. Rejeição expressa.
Uma vez rejeitada expressamente pelo Legislativo, a medida provisória perderá seus efeitos retroativamente, cabendo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, no prazo de 60 dias, através de decreto legislativo.
Dessa forma, a rejeição das medidas provisórias opera efeitos retroativos, ex tunc, competindo ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes. Caso o Congresso Nacional não edite o decreto legislativo no prazo de 60 dias após a rejeição ou perda de sua eficácia, a medida provisória continuará regendo somente as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência. A eficácia cessa se extintas as relações jurídicas reguladas por ela. A inércia do Congresso Nacional no exercício de sua competência acarretará a conversão dos tradicionais efeitos ex tunc para efeitos ex nunc (não retroativos). Trata-se de eternização das medidas que deveriam ser provisórias, sob o pretexto do atendimento à segurança jurídica.
Rejeitada a medida provisória por qualquer das Casas, o Presidente da Casa comunicará ao Presidente da República e publicará ato declaratório de rejeição.
Expressamente rejeitada, não poderá haver reedição desta medida provisória na mesma sessão legislativa, conforme o § 10 do art. 62 da Constituição Federal. Sua reedição configura crime de responsabilidade, ou seja, de atentado ao livre exercício do Poder Legislativo.
De acordo com o Supremo Tribunal Federal, Súmula 651, a medida provisória não apreciada pelo Congresso Nacional poderia, até a Emenda Constitucional nº 32/2001, ser reeditada em seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição.
2.2.2. Rejeição tácita.
Caso o Congresso nacional não aprecie a medida provisória em tempo hábil, ela perderá sua eficácia, resultando em rejeição tácita. Neste caso, também é proibida sua reedição na mesma sessão legislativa e, compete ao Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes, nos moldes da rejeição expressa.
2.3. Aprovação da medida provisória.
O Congresso Nacional poderá apresentar emendas na medida provisória, ampliando ou restringindo o seu conteúdo, não vinculado a vontade do Poder Legislativo à do Poder Executivo. As emendas poderão, assim, ser supressivas, aditivas, modificativas, aglutinativas e substitutivas.
Para a apresentação de emendas, haverá a pertinência temática, ou seja, são vedadas emendas que versem sobre matéria estranha àquela tratada na medida provisória.
Com emendas, o Congresso Nacional deverá apresentar projeto de lei de conversão e, ainda, decreto legislativo para regulamentação das relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados.
Qualquer alteração terá que ser submetida à outra Casa e, ainda, ao Presidente da República, similarmente ao processo legislativo ordinário.
De acordo com o § 12 do art. 62 da Carta Magna, havendo emendas à medida provisória, após a aprovação da lei de conversão, esta se manterá integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto, não respeitando os prazos estipulados neste mesmo artigo.
Aprovada a medida provisória, sem emendas, esta será convertida em lei, devendo o Presidente do Senado Federal promulgá-la, uma vez que se consagrou essa atribuição na esfera legislativa ao próprio Poder Legislativo, remetendo ao Presidente da República, que publicará a lei de conversão [13].
2.4. Controle de constitucionalidade das medidas provisórias.
As medidas provisórias estão sujeitas ao controle de constitucionalidade como qualquer outra modalidade normativa.
O controle jurisdicional é possível tanto para os limites materiais e formais, quanto paraos requisitos de relevância e urgência. Com relação a estes últimos, o Supremo Tribunal Federal não admite o controle de constitucionalidade, por entender invasão à esfera discricionária do Poder Executivo, salvo quando flagrante o desvio de finalidade ou abuso de poder de legislar. [14] Somente pode ser declarada a inconstitucionalidade quando caracterizada objetivamente a falta destes pressupostos constitucionais.
O reconhecimento de imunidade jurisdicional, caso não contemplasse a apreciação judicial, implicaria, em favor do Presidente da República, numa ilimitada expansão de seu poder para editar medidas provisórias, sem qualquer possibilidade de controle, o que é incompatível com o sistema constitucional vigente hoje no Brasil [15].
Ressalta-se, ainda, que a conversão da medida provisória em lei não afasta a possibilidade de análise judicial da presença dos requisitos formais necessários à edição das medidas provisórias, cuja ausência acarretará na sua nulidade, sem possibilidade de convalidação.
A convalidação de projeto de lei de conversão de medida provisória, além disso, adota rito distinto e mais simplificado do que o destinado à lei ordinária. Portanto, a lei decorrente de projeto de conversão não substitui lei ordinária, nem pode sanar vícios formais e materiais preexistentes.
Salienta-se, assim, que as relações jurídicas constituídas durante vigência de medida provisória rejeitada e não editado o decreto legislativo competente para disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes, segundo o Supremo Tribunal Federal, devem ser discutidas através de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental [16].