O índice de produtividade do INCRA e a função social da propriedade rural

A propriedade rural é objeto de intensos conflitos agrários, pois é dela que inúmeros trabalhadores retiram seu sustento. A luta visa a melhor distribuição, extinção dos latifúndios e melhores condições de trabalho, para que o processo histórico como lavradores, agricultores e camponeses continue.

A formação da propriedade rural deu-se com a colonização portuguesa, que dividiu o território em capitanias hereditárias extensas. Como consequência, os latifúndios foram formados.

COULANGES já trazia a ligação do homem com a terra:

e a família, destarte, ficando, por dever e por religião, agrupada ao redor do seu altar, fixa-se ao solo tanto como o próprio altar. A ideia de domicílio surge naturalmente. A família está vinculada ao altar e este, por sua vez, encontra-se fortemente ligado ao solo; estreita relação se estabeleceu, portanto, entre o solo e a família.1

Atualmente, inúmeros trabalhadores tem o acesso à terra negado, em razão da política desenvolvida ao longo dos anos.

Além dos trabalhadores do campo, existem várias pessoas que não têm título de propriedade, contudo, seus ancestrais sempre exerceram a posse coletiva sobre o bem e dali tiraram o sustento, como é o caso dos quilombolas e das quebradeiras de coco na Bahia que, atualmente, estão a mercê da legislação.

Para MARÉS a função social não é da propriedade, mas da terra:

quando, ao contrário, se diz que a função social é da terra (objeto do direito) e não da propriedade (o próprio direito) ou do proprietário (titular do direito), se está afirmando que a terra tem uma função a cumprir independente do titulo de propriedade que possam lhe outorgar os seres humanos em sociedade.2

O fundamento da propriedade é o trabalho e a terra é que produz. A mera detenção da terra por um proprietário ausente não tem guarida na lei.

A função social da propriedade rural não se resume ao quesito produtividade. Vai mais além. A Constituição Federal, no artigo 1863 estabelece que, além da produtividade, a exploração da propriedade deve atender as normas ambientais, trabalhistas e de forma adequada.

Quanto às sanções para o proprietário que não cumpre sua função social, o texto constitucional foi mais brando do que com a propriedade urbana, estabelecendo apenas a desapropriação, nos moldes do artigo 184 da Constituição Federal4 e em seu § 1º permite que as benfeitorias úteis e necessárias sejam indenizadas e os efeitos tributários gravosos (artigos 153, § 4º e 156, § 1º da Constituição Federal5). Não impôs parcelamento do solo ou imposto territorial progressivo como na propriedade urbana.

Proibiu a desapropriação na pequena e média propriedade e na propriedade produtiva.

Críticas existem quanto aos dispositivos constitucionais, já que, conforme exposto acima, a função social da propriedade não se resume a produtividade.

Nas palavras de VARELLA:

A Constituição Federal exige a desapropriação das terras que não cumpram sua função social, mas apenas das improdutivas, pois o artigo 185, II, criaria uma exceção a regra, uma vez que anularia os outros três incisos do artigo seguinte. Não seria importante a análise dos outros quesitos, pois se a propriedade for improdutiva, poderia ser desapropriada, se produtiva não e, na prática, esta seria a única regra a ser observada. Logo, ao se considerar como principio a insuficiência apenas do primeiro requisito para o cumprimento da função social como excludentes dos demais, conclui-se que os outros três incisos (art. 186, II, III e IV) não teriam qualquer utilidade, embora presentes no texto constitucional, não poderiam servir de critério para averiguação do cumprimento da função social da propriedade e por consequência da realização da desapropriação com fins de reforma agrária.6

Outro autor que critica fortemente o tema é MARÉS, que chama os dispositivos constitucionais de "vírus de ineficiência"7. Quanto ao artigo 184, estabelece que compete apenas a União desapropriar imóveis rurais que não cumprem sua função social. Ocorre que as razões para desapropriar são abertas e o artigo limita a causa. A Constituição Federal já estabelece no artigo 5º, inciso XXIV8 que haverá desapropriação por interesse social. Então, o artigo 184 visa restringir as hipóteses, já que compete apenas a União desapropriar para reforma agrária, enquanto o artigo 5º estabelece que qualquer ente público assim pode proceder, por motivos abertos.

O artigo 185 da Constituição Federal considera propriedade produtiva no sentido econômico, aquela que produz e proporciona lucro. Ou seja, neste diapasão, seria possível uma fazenda produtiva, com trabalho escravo. Em face da sua produtividade, não sofreria desapropriação, colidindo com todo o sistema restante da Constituição.

VARELLA9 também critica o artigo 186 da Constituição Federal, vez que as expressões "uso racional e adequado", "exploração adequada do dos recursos naturais", "exploração que favoreça o bem-estar geral" são altamente subjetivas e refuta o tratamento constitucional dado a matéria. Considera que "como os conceitos evoluem, não seria correto seu tratamento em uma lei fundamental, como a Constituição Federal, que tende a permanecer frente aos tempos e Às transformações sociais".

A Lei nº 8.629/93, em seu artigo 6º, define a propriedade produtiva, como sendo a que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.

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Ocorre que os índices de produtividade utilizados como referenciais para quantificar a produtividade da terra pelo INCRA em processos de investigação para avaliar se as propriedades cumprem a função social são baseados em dados de produção de 1975.

Tal fato foi destacado pela Organização das Nações Unidas como óbice a reforma agrária:

A reforma agrária ainda encontra obstáculos importantes. Primeiramente, o índice de produtividade segundo o qual a terra pode ser considerada improdutiva, e, portanto desapropriada, não foi atualizado desde 1975, apesar dos importantes avanços feitos para melhorar o rendimento desde aquele tempo. Por exemplo, o rendimento médio da cana-de-açúcar aumentou 65% desde 1975, e o aumento do rendimento da soja foi de 53%. Ainda quando a terra é considerada improdutiva, os proprietários podem ser tentados a especular com a duração do litígio, sendo recompensados com altos juros compensatórios por usarem táticas para retardar o processo judicial. Esta situação poderia exigir limites de tempo para o transcurso dos processos judiciais, de forma a acelerá-los, e os incentivos para que os donos da terra abusem do processo judicial deveriam ser eliminados. 10

Como o parâmetro está desatualizado em mais de 30 anos, muitas terras que não cumprem a função social deixam de ser desapropriadas, o que se torna um entrave para a reforma agrária.

Impossível pretender equiparar a produção agrícola atual com a de 1975, em razão dos grandes avanços tecnológicos ocorridos no campo.

O Ministério Público ingressou com ação civil pública visando corrigir os índices de produtividade e que sejam atualizados a cada cinco anos. 11

Cabe ao operador do direito modificar este quadro e interpretar os dispositivos constitucionais, visando alcançar os objetivos fundamentais da República.

A função da terra, acima de tudo, é dar frutos para todas as gerações:

O seu esgotamento pode dar lucro imediato, mas liquida sua produtividade, quer dizer a rentabilidade de um ano, o lucro de hoje, pode ser o prejuízo do ano seguinte. E prejuízo não apenas financeiro, mas social, público, porque se traduz em desertificação, que quer dizer fome, miséria desabastecimento e, em consequência, o não cumprimento dos objetivos da República. É demasiado egoísmo imaginar que a produtividade como conceito constitucional queira dizer lucro individual e imediato. Ao contrário, produtividade quer dizer capacidade de produção reiterada, o que significa, pelo menos, a conservação do solo e a proteção da natureza, isto é, o respeito ao que a Constituição chamou de meio-ambiente ecologicamente equilibrado garantindo-o para as presentes e futuras gerações (artigo 225). 12

Algumas situações na prática podem ser citadas a exemplo de modificação dos operadores de direito: o caso da Usina Central do Paraná que foi condenada a pagar R$ 1.000.000,00 de danos morais coletivos a seus empregados, por não terem condições adequadas e higiene, moradia e trabalho digno. 13

Infelizmente, esta situação prática não é um caso isolado. A questão da escravidão no Brasil moderno caracteriza-se de duas formas: pelas más condições de trabalho, sem qualquer higiene ou segurança, sem registros e pagamentos dos direitos trabalhistas, a tal ponto que os direitos do trabalhador sejam tão ofendidos que a situação se assemelhe ao período da escravidão. 14

Outro exemplo é o da Fazenda Campo do Paiol, no município de Taió, no Vale do Itajaí, em Santa Catarina. O Tribunal Regional Federal da 4ª Região declarou a legalidade do ato administrativo de desapropriação da Fazenda e autorizou seu uso para a reforma agrária, em razão de danos ambientais com a prática de corte raso da mata nativa, uso de fogo e instalação e funcionamento de atividade poluidora sem licença do órgão ambiental competente. 15

Os casos de desapropriação de imóvel para reforma agrária são poucos, porque:

Embora pareça absurdo, o poder político, na defesa da propriedade rural, criou tantos e tão complicados trâmites e exigências legais para a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária que, hoje no Brasil, é mais fácil desapropriar para qualquer outro fim do que para corrigir as injustiças no campo, o que é no mínimo absurdo, já que a primeira é considerada uma exceção ao sistema proprietário, enquanto a segunda é um objetivo da República. Isto tem impedido o governo de realizar a reforma agrária, limitando-se a propostas de colonização, de expansão de fronteiras agrícola e de repartição de terras devolutas, além de incentivos fiscais e de financiamento. Políticas que estão muito longe de gerar distribuição de renda e incentivo à manutenção dos camponeses sem suas terras. O Estado brasileiro não desenvolveu incentivos à propriedade produtiva, no sentido que está sendo exposto aqui. 16

A falta de uma política efetiva na distribuição da propriedade acarretou, nos últimos anos, no crescimento na concentração de propriedade.

A Organização das Nações Unidas, em relatório sobre o direito à alimentação, de outubro de 2009, destaca a questão da propriedade e do uso da terra:

No Brasil, o esclarecimento dos registros fundiários em áreas rurais tem sido fonte de preocupação há muito tempo, e apesar do progresso havido no período em revista, grandes desafios continuam a existir. A "Grilagem", já mencionada acima, afeta estimados 100 milhões de hectares no Brasil, cerca de 12% do território nacional, segundo estimativa do governo.19 No ano 2000, por exemplo, o INCRA cancelou o registro de 1.899 grandes propriedades que reivindicavam 62 milhões de hectares. A grilagem é particularmente frequente na região Amazônica, uma vez que 45% de sua superfície não foi oficialmente titulada, e a baixa densidade populacional é um convite à ocupação informal. O processo acelerado atual de regularização da terra na região Amazônica, o Programa Terra Legal, visa tratar desta questão, garantindo título a lotes de até 1500ha para colonos que tenham ocupado a terra de maneira pacífica desde 2004, quando não haja reivindicações concorrentes pela mesma propriedade. A titulação será gratuita para propriedades de até 100ha, abaixo do preço de mercado até 400ha, e a preço de mercado para propriedades de até 1500ha. Tal iniciativa gerou, entre as comunidades indígenas e a sociedade civil, a preocupação de que as reivindicações das comunidades tradicionais não sejam suficientemente levadas em consideração, aumentando as tensões e por fim tornando mais lento o passo da demarcação de terras indígenas. Além disso, há o receio de que grandes proprietários de terras usem intermediários para legalizar propriedades e a seguir as consolidem com as suas já existentes através de aquisições fictícias. 17

Atrelado a todos estes problemas, têm-se os casos em que a propriedade, diferentemente do que o sistema estabelece, é ocupada de forma coletiva, como decorrência do processo histórico brasileiro e da concentração fundiária.

São os quilombolas, as quebradeiras de coco, os faxinais de terra, as populações ribeirinhas, dentre outros.

Consoante ALVES DE SÁ:

Estas comunidades caracterizam-se por inúmeras semelhanças e outras tantas diferenças, mas, têm em comum a índole de compatibilizar a produção de alimentos e a preservação do meio ambiente, porque são capazes de projetar-se vivos por gerações ao longo de um tempo infinito, tão longo quanto o que herdaram de seus ancestrais. Para isso necessitam de algumas coisas sagradas, e a principal delas é a manutenção de seu território, não apenas reduzido a um pedaço de chão qualquer, riscado em linhas perfeitamente delimitadas, mas o território cuja dimensão simbólica se encontra fora das linhas convencionais balizadoras do direito de propriedade. 18

Há dificuldade na efetividade da lei nas situações práticas destas comunidades, vez que a propriedade é coletiva, diferindo da propriedade individual.

Considerações finais

A proteção à propriedade tem vinculação com os aspectos históricos, sendo certo que seu aspecto absoluto é incompatível com a regência jurídica decorrente do Estado Democrático de Direito da Constituição Federal de 1988, baseada em vetores fundamentais: a solidariedade social e a dignidade da pessoa humana. A funcionalização da propriedade imobiliária rural é meio para a concretização e consagração do acesso à terra e efetivação de diversos direitos fundamentais, tais como o meio ambiente, os direitos sociais ao trabalho e moradia, dentre vários outros.

Da interpretação da função social da propriedade no conjunto constitucional, constata-se que não deve ser vista apenas como um poder-dever do proprietário, mas também meio de acesso a propriedade.

Para a concretização deste direito fundamental é essencial postura ativa do Estado, tanto na realização dos direitos como na fiscalização dos particulares, em especial, a modificação do índice de produtividade utilizado pelo INCRA, que se encontra distante da realidade do campo.

Contudo, o Brasil tem concentração de propriedade imensa, o que acarreta em prejuízo de toda a sociedade, vez que muitos outros direitos acabam oprimidos por falta de uma propriedade.

No meio rural, a infeliz realidade de distribuição da terra, decorrente do processo de ocupação perverso e injusto, clama por modificação, onde o direito adota papel fundamental, como instrumento de transformação social, de forma serena e pacífica.

REFERÊNCIAS

ALVES DE SÁ, Andrea. Territórios de uso comum das comunidades tradicionais: uma visão jus socioambiental do criar, fazer e viver dos fundos de pastos da Bahia/Brasil. Disponível em: <https://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/handle/1884/24096/Andrea%20TESE_DE_DEFESA%5B1%5D.pdf?sequence=1>. Acesso em 29/11/2011

COULANGES, Fustel de. A Cidade Antiga. Tradução de Jonas Camarco Leite e Eduardo Fonseca. São Paulo, HEMUS, 1975. p. 53.

MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. . Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003,p. 113.

ONU. Relatório da Organização das Nações Unidas, do Relator Especial sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, MISSÃO AO BRASIL (12 a 18 de Outubro de 2009).

VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao Direito à Reforma Agrária. Leme/SP: Editora de Direito, 1998.

Notas

1. COULANGES, Fustel de. A Cidade Antiga. Tradução de Jonas Camarco Leite e Eduardo Fonseca. São Paulo, HEMUS, 1975. p. 53.

2. MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. . Porto Alegre: Sérgio Antonio Fabris Editor, 2003,p. 113.

3. Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigências estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

4. I – aproveitamento racional e adequado

   II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

   III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

   IV – exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

5. Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

6. Art. 153. Compete à União:

7. (...)

   § 4º O imposto previsto no inciso VI do caput:

   I - será progressivo e terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas;

   II - não incidirá sobre pequenas glebas rurais, definidas em lei, quando as explore o proprietário que não possua outro imóvel;

   III - será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.

   Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

   (...)

   § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:

   I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e

   II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

8. VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao Direito à Reforma Agrária. Leme/SP: Editora de Direito, 1998, p. 251.

9. Que inútil seria essa Constituição que, bela como um poema, não lhe tem a mesma eficácia porque não serve sequer para comover corações? Que mistérios esconde o texto da esperança cidadã? A primeira providencia dos latifúndios, chamados ruralistas, foi introduzir um vírus de ineficácia em cada afirmação. Assim, onde a Constituição diz como se cumpre a função social, se lhe acrescenta que haverá de ter uma lei (outra lei, inferior) que estabeleça "graus e exigências", com isso, dizem os Tribunais, já não se pode aplicar a Constituição sem uma lei menor que comande a sua execução (MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. p. 118).

10. Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

11. XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição

12. VARELLA, Marcelo Dias. Op. cit. p. 220-221.

13. ONU. Relatório da Organização das Nações Unidas, do Relator Especial sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, MISSÃO AO BRASIL (12 a 18 de Outubro de 2009). p. 14.

14. Disponível em: <https://www.prdf.mpf.gov.br/imprensa/arquivos_noticias/acp-indices-produtividade.pdf>. Acesso em: 07 de dezembro de 2011.

15. MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. p. 121.

16. Tribunal Superior do Trabalho, Processo nº TST-RR-52800-16.2008.5.09.056.

17. VARELLA, Marcelo Dias. Op. Cit. p. 222.

18. Tribunal Regional Federal da 4a Região, Apelação Cível nº 2007.72.11.001000-1/SC.

19. MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. p. 123.

20. ONU. Relatório da Organização das Nações Unidas, do Relator Especial sobre o direito à alimentação, Olivier De Schutter, MISSÃO AO BRASIL (12 a 18 de Outubro de 2009). p. 10.

21. ALVES DE SÁ, Andrea. Territórios de uso comum das comunidades tradicionais: uma visão jus socioambiental do criar, fazer e viver dos fundos de pastos da Bahia/Brasil. Disponível em: <https://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/handle/1884/24096/Andrea%20TESE_DE_DEFESA%5B1%5D.pdf?sequence=1>. Acesso em 29/11/2011, p. 128.