Sumário: apresentação, introdução, 2. histórico, 2.1 - inspeção do trabalho: retrospectiva crítica, origens e evolução da crise, a crise na globalização, 2.2 - desdobramentos da crise: dimensões locais e globais, 3. direitos sociais, controle social e mudança social , direitos sociais, controle social e mudança social, 4. modernização: a inspeção do trabalho na globalização, auditoria, certificação e acreditação, a cultura fiscal e a cultura da auditoria, abordagens no setor informal, 5. modelos emergentes para a inspeção do trabalho, 6. conclusões: uma proposta para a nr-2, notas, bibliografia.
APRESENTAÇÃO
Neste Trabalho desenvolve-se o tema proposto pelo SINAIT "A flexibilização das normas trabalhistas e a atuação dos fiscais do trabalho", sob o título "Globalização, Flexibilização e desregulamentação da legislação trabalhista: modelos emergentes para a inspeção do trabalho".
Na primeira parte, estuda-se a crise política da inspeção do trabalho e as alternativas para recuperar o seu espaço numa perspectiva de modernização. Faz-se uma retrospectiva histórica crítica da inspeção do trabalho e o desdobramento dessa crise na ordem globalizada, principalmente no Brasil. Comenta-se brevemente conceitos sociais, como crise organizacional, movimentos sociais e controle social.
Em seguida, analisa-se a dinâmica dos espaços políticos observada nas arena da competição e meio ambiente como argumentos para a repolitização da arena do trabalho.
Projetam-se modelos para a inspeção do trabalho consistente com a participação e controle social e mediada por técnicas de Auditoria e Certificação delegadas pelo Estado. .
No final, sugerem-se diretrizes para um novo formato da Norma Regulamentadora No. 2 da Portaria No. 3.214/78, propondo-se uma discussão sobre a matéria.
RESUMO
Este Trabalho aborda o esvaziamento da arena política do trabalho sob o fenômeno da globalização e analisa os problemas e alternativas para a inspeção do trabalho em face da flexibilização e da desregulamentação da legislação trabalhista.
Mencionam-se referências para o estudo das crises organizacionais e das disfunções da sociedade que levam a movimentos sociais e ao controle social. Argumenta-se sobre a recuperação da verdadeira dimensão política da arena do trabalho e da inspeção do trabalho tendo como referência a dinâmica observada nos espaços da competição e do meio ambiente, através do potencial político de Auditoria e Certificação estatal sob controle social. No setor informal identifica-se uma nova arena em construção e sinalizam-se novas perspectivas para a inspeção do trabalho.
São abordadas algumas experiências observadas pela Organização Internacional do Trabalho como base para propor a implementação no Brasil de um projeto para Auditoria, Certificação e Acreditação Públicas mediada pela inspeção do trabalho, utilizando-se a Norma Regulamentadora No. 2, da Portaria No. 3.214/78, sob novo formato.
As referências bibliográficas na Internet aparecem no rodapé de páginas, com o endereço original do site, tendo sido feita uma tradução livre dos originais em inglês.
ABSTRACT
GUEIROS, Samuel; LOPES, Airton da Silva. Globalization and Flexibilization of the labour legislation: merging of labour inspection models - monographs: dissertation. São Luiz, MA: ENAFIT, 2000.
This study approaches the shrinking of the work political arena under the globalization as well as the problems arising to the labour inspection facing the flexibilization of the labour legislation.
It argues with social concepts and a way to restore the very political dimension of the work arena and of the labour inspection using the same dynamic applied in both the political global arena of the competition and of the environment. This dynamic is based on Audit techniques towards a State Certification of Work Relations and Health at Work Quality by the labour inspection supported by social control.
The Study comments similar experiences in some national inspection systems, and suggests the legal framework already existed to tackle with this project.
1. INTRODUÇÃO
Este Trabalho trata da crise e das alternativas para a inspeção do trabalho sob a flexibilização e desregulamentação da legislação trabalhista.
A crise evolui no mesmo ritmo da progressiva desconstrução da arena política do trabalho, em vista da estratégia do capital para a anulação dos conflitos trabalhistas e para a elaboração dos contratos regidos apenas pelos interesses do mercado (RIFKIN, J.,1995; PASTORE, J., 1994). O cenário é de um enfraquecimento e total submissão do Trabalho e do Estado, que se desqualificam como atores de um espaço político. Mantida a diretriz da desregulamentação e flexibilização, sinaliza-se para uma arena sem conflitos e o tripartismo caminha para a obsolescência. Inexistindo o conflito, e a intervenção estatal, operando de forma meramente simbólica, esgarçam-se as interfaces entre a inspeção do trabalho e a sociedade, correndo-se o risco de um processo autofágico (POLIDO, F.(1)); MANNRICH, N., 1991; ROSSO, S., 1999).
Trata-se de uma crise essencialmente organizacional no âmbito do serviço público (FORACHI. M. e MARTINS, J. 1977)(2), refletindo as disfunções mais amplas na sociedade sob o contexto da globalização. A inspeção do trabalho percebe a sua responsabilidade e teme este processo de despotencialização de direitos sociais, reproduzindo este esvaziamento no interior do serviço público em seqüências descontinuadas e alternantes de insatisfação e acomodação. Na insatisfação, há uma luta por conquistas funcionais, como o status de carreira típica do Estado e recuperações salariais; na acomodação, elaboram-se mecanismos diversionistas; ambos os comportamentos assemelham-se a "mecanismos de fuga" sob um stress de perda de identidade. O problema é generalizado e internacional. Os contornos dessa crise tem sido abordados inclusive pela própria Organização Internacional do Trabalho - OIT, que enumera alguns tensores identificados como ameaças à inspeção do trabalho sob a globalização(3):
- desregulamentação; revisão e redução da legislação em segurança;
- novas tecnologias desconhecidas pela inspeção;
- pressão social para a inspeção do trabalho a qual é percebida em algumas situações como uma instância jurídica;
- propostas para calcular o custo de normas em segurança e saúde, antes de sua implementação.
A crise propicia uma busca da identidade da inspeção do trabalho lançando-se mão de alternativas operacionais e funcionais que parecem deslocadas das matrizes epistemológicas que originaram a intervenção estatal e a inspeção do trabalho. (ROSSO, S., 1999; MANNRICH, N.,1991). Essas alternativas consistem na instrumentalização dissimulada da inspeção do trabalho, seja para coonestar negociações para perda de direitos(4), seja para a implementação de simulacros de consultoria em segurança e saúde para o setor privado(5). Essa nova dinâmica não reflete a verdadeira natureza do papel social do Estado e contribui também para o processo de descaracterização e decadência da inspeção do trabalho.
Alternativamente, estuda-se como as possibilidades de reorganização e recuperação desse sistema, e consequentemente da própria inspeção do trabalho, dependem da reenergização desse espaço sob plena visibilidade e controle social. Esta diretriz de controle social da inspeção do trabalho começa a emergir de forma ainda incipiente mas não parece ter encontrado ainda um modus operandi factível, visto que depende organicamente da existência de uma arena política sob a perspectiva concreta de conflitos reconhecidos pelos seus atores, atribuição de poderes e a possibilidade do exercício de barganha. (SOUTHALL, R.,1988).
As crises organizacionais no sistema público, como a crise da inspeção de trabalho, constituem reflexos de disfunções estruturais na ordem social (FORACHI. M. e MARTINS, J., 1990). Há uma historicidade inerente a esse processo entendendo-se que a perspectiva atual é suscetível de uma análise crítica, e que mesmo assim, os modelos emergentes para a inspeção do trabalho nesse novo cenário viabilizam-se pela modernização e não pelo retrocesso.
2. HISTÓRICO
2.1 - INSPEÇÃO DO TRABALHO: RETROSPECTIVA CRÍTICA
ORIGENS E EVOLUÇÃO DA CRISE
A inspeção do trabalho nasce da desigualdade e do conflito nas relações do trabalho. Sua dinâmica é uma crise permanente de legitimação no espaço das lutas sociais pela igualdade, caracterizada por uma complexa estrutura na qual se inserem os interesses conflitivos da classe hegemônica e os da burocracia estatal (ROSSO, S., 1999; GADOTTI, M., 1991).
Por conseguinte, a crise da inspeção do trabalho é a crise do próprio trabalho, é a crise do Estado e da sociedade.
Podemos resumir a intervenção materializada na inspeção do trabalho, sob um ciclo histórico:
Exploração, Precarização e Intervenção Social
Este quadro baseia-se em George Rosen. Da Polícia Médica à Medicina Social. Rio de Janeiro: Ed Graal 1980.
O ciclo acima é uma simplificação de um processo complexo, estudado e registrado sob datas e nomes já mencionadas de forma recorrente em diversos trabalhos sobre o assunto (ROSSO, S., 1999; MIRANDA, C.(6)). Para não se perder o foco, destacam-se apenas alguns tópicos desse processo.
No ciclo histórico da exploração, a precarização dos indicadores sociais constitui a forma mais persuasiva de pressão para que o capital admita a existência das desordens sociais, porém, não por uma manifestação de sensibilidade social, mas pela percepção de uma ameaça concreta à dinâmica da exploração. Neste ponto, o capital admite uma arena de negociação onde tentará atenuar suas perdas, geralmente por uma combinação de tecnologia e desemprego (REDCLIFT, M. 1987). Trata-se de um processo que é essencialmente ideológico, visto que, argumentando-se que as perdas são inevitáveis, posterga-se a igualdade para um porvir justo e igualitário, concertado sob o compromisso para um novo ciclo de exploração denominado de desenvolvimento ao qual se articulam outras instâncias ideológicas, como a Educação (RODRIGUES, N., 1987).
De qualquer forma, para o capital, a arena política do trabalho ideal seria aquela sem conflitos, regido pela lex mercatoria e não pela res publica.
Na história da legislação do trabalho, o espírito de intervenção e controle social aparece de forma dispersiva, primeiramente por iniciativas de pessoas ou grupos da sociedade preocupados com a deterioração dos indicadores sociais que mostravam uma clara conexão com a exploração do trabalho e do meio ambiente. Essas pessoas e instituições sofreram enfrentamentos e discriminações até que a sua voz fosse ouvida e alguma intervenção fosse implementada (ROSEN, G., 1980; ROSSO, S., 1997). Serão destacadas algumas experiências e Trabalhos recentes relacionados a esse ciclo histórico que parecem adequados à presente argumentação.
O primeiro registro histórico da formalização de uma arena política do trabalho sob intervenção estatal é de 1802, com a Lei de Peel, reduzindo a jornada de trabalho de menores para 12 horas, após um amplo processo de negociação em que a pressão social foi determinante. No Brasil, o fenômeno também se reproduziu, mas o dispositivo legal ficou só no papel (MANNRICH, N., 1991). Com a criação da OIT em 1919 institucionaliza-se a intervenção estatal a nível global, dentro do mesmo espírito do Tratado de Versalhes e da Comunidade de Estados soberanos, organizados para regulação dos conflitos e prestação de garantias para a Igualdade (MANUS, P., 1995).
E no Brasil, os marcos históricos serão analisados na perspectiva da manipulação política, pelo Estado, da Convenção No. 81 da OIT, instituto que estabelece as bases da intervenção estatal mediada pela inspeção do trabalho, como se verá a seguir.
Considere-se como exemplo deste ciclo histórico da exploração e intervenção no país, o cenário que desembocou na Consolidação das Leis do Trabalho-CLT e posteriormente nas NRs-Normas Regulamentadoras em Segurança e Medicina do Trabalho.
Na era getulista, um Estado forte e com respaldo popular intervém na questão social diante da precarização de indicadores conseqüente ao conflito entre as formas de exploração da burguesia agrária e da emergente burguesia urbana (ROSSO, S., 1997). Em última análise, para fazer ver às elites que era preciso perder alguns anéis para não perder os dedos e assim nasce a CLT, materializada em concessões ao trabalho e à sociedade (MANNRICH, N., 1987). O Ministério do Trabalho é criado em 1930 e a Convenção No. 81 é ratificada em 1957 (ROSSO, S. 1997).
Nas décadas de 60/70, o capital reage à evolução das conquistas sociais, instrumentalizando o Estado, para, agora com respaldo militar, estabelecer mecanismos de reversão dessas conquistas que no dizer de ROSSO (1999), "viraram ficção" e em 1971 o Brasil denuncia a Convenção No. 81. A estratégia de desenvolvimento nacional faz uma opção pelo capital intensivo, em detrimento do trabalho e o próprio Estado passa a subsidiar o capital com recursos públicos. (ROSSO, S.,1997). Com um formato recorrente, o lucro é privatizado e os prejuízos socializados.
Não demora e emerge a deterioração inevitável de indicadores sociais. O exemplo mais representativo consistiu nos números sobre acidentes de trabalho, cuja gravidade experimentou reverberação internacional (ROSSO, S., 1999). E mais uma vez, o capital é obrigado a algumas concessões e desse contexto nasce a legislação sobre segurança e saúde do trabalhador instituindo-se as NRs, período que coincidiu com a abertura política e o fim do regime militar.
A posterior redemocratização do país assinala uma recuperação de direitos sociais que se cristalizam na Constituição de 1988, principalmente por dispositivos legais nacionais e internacionais destinados à proteção do trabalhador, da mulher e dos menores. Estabelece-se, também, a base constitucional para tornar a inspeção do trabalho carreira típica do Estado e o Brasil ratifica a Convenção No. 81 em 1987.
Com a globalização, o capital volta a implementar mecanismos reversores das conquistas trabalhistas, obriga o Estado à retirada do seu papel interventor e começam a aparecer, mais uma vez, indicadores sociais em processo de precarização. Aumenta o fenômeno da exclusão social, de movimentos de sem-terra, a pobreza alastra-se, o desemprego aumenta, ressurgem velhas doenças que afetam a saúde pública e intensifica-se o trabalho infantil (JONES e MOON, 1987; RIGOTTO, R(7)).
Na era da globalização, a Convenção No. 81 não é denunciada, mas empreende-se a sua descaracterização digital, despotencializando-se direitos sociais sucessivamente deletados da legislação trabalhista.
Reproduz-se o ciclo da exploração, com a diferença de que a superposição do poder capitalista global não apenas desequaliza a arena política, mas a anula quase que totalmente. A velocidade, articulação e mobilidade da globalização paralelamente à desregulação e flexibilização tem ocasionado uma autentica paralisia institucional e social, bloqueando as possibilidades de reação ou o restabelecimento do verdadeiro espaço negocial trabalhista. A radicalização de tal flexibilização e desregulação tem inclusive levado a formas completamente anárquicas e antiéticas de exploração econômica, permitindo a transnacionalização de empreendimentos que operam no crime organizado e no contrabando além de excessiva pressão mercadológica sobre as crianças para o consumo do supérfluo (LUKE, T.(8); RUDZKI, R.(9)). Na ordem global, não é só o trabalho infantil na pobreza, que complica a agenda social, mas, também, o consumo infantil entre os mais abastados.
Entretanto, a exemplo de outras eras do ciclo da exploração, vive-se um momento de transição, quando a deterioração dos indicadores sociais, que constituem o motor para estabelecer uma arena de negociação, está em franco paroxismo. Os mecanismos de reversão empregados anteriormente parecem não ter mais eficácia, mercê da falência dos Estados nacionais. Mesmo assim, começam a se articular movimentos sociais de resistência, também em escala global(10) com o objetivo de controlar as atividades das corporações transnacionais no sentido de democratizar a atividade econômica global e repensar a função social da empresa (BREVIDELLI, S.(11)).
A própria dialética da globalização tem suscitado mecanismos reversores de sua expansão, porém não mais para formalizar arenas, como a do trabalho, mas criando outros espaços políticos, como as da própria competição, do meio ambiente e a do chamado Terceiro Setor ou Setor Informal, as quais evidenciam características de suscetibilidade ao controle social.
A análise precedente evidencia, portanto, que a inspeção do trabalho legitima-se e os seus atores expressam identidade unicamente sob a dinâmica dos conflitos suscitados pelo ciclo da exploração, levando-se à negociação, barganha e a instauração de normas, até que um novo ciclo de exploração e precarização sinalize para a necessidade de um novo estágio de negociação, compromisso e normatização.
Ressalte-se ainda, que não é função da inspeção do trabalho criar conflitos, mas a sua existência depende deles, no sentido de antecipa-los, preveni-los e, sobretudo, tentar resolve-los (MANNRICH, N., 1987).
A CRISE NA GLOBALIZAÇÃO
A progressiva desregulamentação e flexibilização das normas trabalhistas, com o esvaziamento do espaço das lutas do trabalho, tem propiciado, por parte dos diversos atores envolvidos na inspeção ao empreendimento de diversas reações. Constituem manobras diversionistas que contribuem ainda mais para despotencializar os direitos sociais.
Essa busca de identidade, do lado das relações do trabalho, assinalam inclusive movimentos de apropriação de um espaço político já ocupado por instituições públicas e sociais, geralmente em nível local, também imersas em uma crise de identidade sem precedentes diante da magnitude da exclusão social, como é o caso das ações no trabalho infantil; e, do lado da segurança e saúde do trabalhador, registram a elaboração de projetos para transformar a inspeção do trabalho em uma consultoria de sistemas de gestão para o setor privado, sem qualquer custo para as empresas. Se de um lado esvazia-se o setor de relações do trabalho, visto que o capital passou a impor as formas de contratos e direitos, na área de segurança e saúde hipertrofiam-se e multiplicam-se as normas regulamentadoras, constituindo uma notável contradição, típica dos períodos de transição, no qual se debate a inspeção do trabalho na busca de sua sobrevivência e legitimidade.
Tome-se o exemplo do trabalho infantil para uma reflexão sobre a crise do Estado e da inspeção do trabalho. O trabalho infantil tem sido historicamente um dos indicadores mais explícitos de precarização social, um prenúncio da intervenção no ciclo da exploração. Portanto, o trabalho infantil não se constitui um problema em si, mas um sintoma de agravamento dos problemas estruturais na sociedade, mediados pela exploração.
Entretanto, a preocupação social que se organiza em torno do problema, que se complica mais recentemente com as reações às pressões do mercado para o consumo infantil, sem o ataque das suas verdadeiras causas, manifesta uma forma de identificação e transferência da angústia coletiva da sociedade para esses problemas(12). Trata-se de uma reação à repressão da mesma ideologia construída para a exploração e exclusão social, não apenas das crianças, mas da maioria da sociedade. O trabalho infantil insere-se no inconsciente coletivo como um mártir da anomia e da alienação total, e consequentemente introduzem-se rituais e liturgias empreendidas pelos setores com responsabilidade social, inclusive a inspeção do trabalho, destinadas à expiação de uma "culpa coletiva inconsciente". Formalizam-se então projetos, cartilhas e sermões, e não é por outra razão que o próprio aparato estatal e setores do capital passam a emprestar solidariedade e até financiamento a esses empreendimentos, sem que sejam atacados os problemas estruturais alavancados pela mercantilização e globalização. Essas ações, de institucionalização insensível da questão do trabalho infantil e de programas inconseqüentes para erradicá-lo, porque meramente tópicos, acabam criando um clima de competição artificial entre instituições, também em crise de identidade social, mas principalmente, uma espetaculização e banalizaçao macabra do trabalho infantil a ponto de se produzir uma diretriz para a inspeção do trabalho sob o título de "piores formas de trabalho infantil"(13). Por outro lado, o termo erradicação, recorrente no jargão auto-suficiente do poder, lembra as campanhas de vacinação e erradicação de doenças como a malária, por exemplo, na área da saúde pública, que aliás, nunca se erradicou porque calcada em um modelo epidemiológico simplista, que ignora a complexa causalidade social das doenças. E introduz-se um simulacro terapêutico, uma espécie de novo DDT social, o PETI (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil), como se o mesmo, borrifando os lares da pobreza com um subsídio miserável, erradicaria o mosquito transmissor do trabalho infantil(14). Outras manobras diversionistas consistem na adoção de reformas cosméticas (como a mudança do próprio nome da instituição, para Trabalho e Emprego e a dos fiscais, para Auditores) sem que tenha havido mudanças estruturais ou funcionais significativas. Multiplicam-se seminários e treinamentos, que com algumas exceções, repetem obviedades ou sugerem novas práticas sem uma conexão lógica com as origens do pensamento político que deram origem à inspeção do trabalho (MANRICH, N., 1987; ROSSO, S., 1999).
O resultado é uma sensação generalizada de descaracterização e a inspeção do trabalho vai se parecendo muito mais como uma consultoria do tipo SEBRAE para o setor privado do que realmente uma atividade de garantia e proteção do Estado à sociedade.
A busca de legitimidade e identidade lança mão ainda de artifícios que acabam apenas denunciando a progressiva perda da sustentação do sistema de inspeção do trabalho: mesas de entendimento - que expõem a ineficácia da legislação num contexto de desmoralização do Estado; interferências políticas sobre a inspeção - para atenuar o seu poder de intervenção; ênfase sobre o trabalho informal e do menor - em vista do vazio operacional; sistemas de gestão de riscos - confundindo-se normas regulamentadoras com manuais de gerenciamento, etc.
Um dos maiores exemplos da descaracterização dos direitos sociais e da inspeção do trabalho é a recepção cada vez maior, por parte do Judiciário, dos conflitos oriundos do mundo do trabalho, assunto que já tem recebido várias abordagens; (PASTORE, J., 1994). Para SUZUKI(15), "O Estado, que criou o Direito do Trabalho como forma de manter a harmonia social, agora em nome desse mesmo valor, o está eliminando; em nome da manutenção do emprego, permitem-se flagrantes injustiças; em nome de salvaguardas à população, retira-se um de seus instrumentos de proteção".
2.2 – DESDOBRAMENTOS DA CRISE: DIMENSÕES LOCAIS E GLOBAIS
Diante desse contexto, a globalização e progressiva demanda pelas empresas de certificados tipo ISO(16) parecem contribuir também para o esvaziamento não só dos sistemas de inspeção do trabalho nacionais, mas da própria OIT, fato inevitável, tendo em vista o esvaziamento dos Estados Nacionais conseqüente à globalização. Assim como ONGs multiplicam-se para ocupar o vácuo produzido pela falência dos Estados Nacionais, o ISO ocupa espaço na medida do esvaziamento das instituições públicas reguladoras das normas internacionais do trabalho, como a OIT. A comunidade transnacional vai criando seus próprios mecanismos de controle e normatização, sob a ótica da competição e qualidade, lançando à obsolescência, o trabalho, o emprego, normas trabalhistas, leis, convenções, além de produtos e serviços, instituições e mecanismos criados sob os valores da "comunidade das nações". Os tempos modernos tayloristas (exploração pelo stress de tempos e movimentos) cedem lugar a pós modernismo toyotista japonês (exploração pelo stress total) ,(17); (RIFKIN, J., 1995). O Consenso de Washington substitui o Tratado de Versalhes.
Porisso, as discussões e foruns sobre a flexibilização e desregulamentação(18) acabam sempre em propostas para "que se garanta esse ou aquele direito", numa referência velada ao Estado, gerando um impasse: se os apelos de resgate dos direitos perdidos são feitos ao ente que deveria garanti-los, como instá-lo às suas obrigações se o mesmo retira-se de cena? Por conseguinte, as discussões e foruns sobre o assunto desembocam sempre num grande vazio de carta de intenções, constatando-se uma falta de sustentação jurídica ou institucional para a maioria das propostas.
A percepção desse impasse institucional que generaliza-se nas instituições públicas torna-se explícita nas instâncias da própria ONU, como se observa pelo conteúdo do Relatório do Milênio no qual enfatiza-se que não há saída para a crise da globalização se não houver uma recuperação da identidade do Estado(19)