5. REFLEXOS DA REFORMA PREVIDENCIÁRIA NO BRASIL
Por óbvio que relevantíssimos se constituíram os reflexos da emenda constitucional 41 no ordenamento previdenciário brasileiro. Sua formulação marca o estabelecimento de um novo período na história da seguridade social pátria, em que a ideologia liberal associa-se com o dirigismo do Estado, proporcionando novos modelos e um contemporâneo paradigma em matéria de Previdência Social. Diz-se que fora uma consagração, haja vista que a reforma previdenciária finca suas raízes em iniciativas mais antigas, até mesmo que as das emendas constitucionais 19 e 20, em 1998. Trata-se de processo iniciado com a centralização dos Institutos de Previdência; perpassou pela unificação em torno da autarquia Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); e ironicamente seu término promove nova descentralização, ao instituir em nova redação do artigo 40, §15, a criação de entidades fechadas de previdência complementar10.
A questão de maior relevo no que se refere à reforma previdenciária brasileira é a das denominadas regras de transição. Trata-se de preceptivos destinados a organizar o regime jurídico dos indivíduos alcançados pelo novo sistema, porém privilegiados por direitos adquiridos do regime anterior. Como supramencionado, o sistema previdenciário até a ascensão da emenda 41 contemplava a observância dos princípios da integralidade e da paridade na distribuição dos proventos de aposentadoria aos servidores públicos dos entes federativos que compõem a República. Muito se discutiu acerca da situação jurídica dos que ingressaram, mediante concurso público, e gozavam do direito adquirido a estes dois princípios inseridos em sua eventual aposentação. Serão analisados no presente capítulo destes estudos as principais regras de transição em matéria do regime previdenciário posterior à reforma consagrada pela emenda constitucional 41. Lembre-se sempre que, para os servidores públicos em exercício de suas atividades após a vigência da modificação constitucional em comento, seus proventos de aposentadoria terão como valor máximo o maior valor presente no regime geral de previdência social, a saber, R$ 2400,00, reajustáveis a partir da promulgação da citada emenda (2003).
5.1. Regras de Transição e Entendimentos Doutrinários
Ao ser promulgada a 41ª modificação de nosso Supremo Código, os estudiosos administrativistas dedicaram-se a realizar comentários sobre a emenda produzida no transcorrer do governo de Luís Inácio da Silva. A própria emenda descreve algumas regras de transição em seu corpo, como as presentes na modificação do art. 40, §§ 17 a 20 da Constituição; e nos art. 2º, 3º e 6º da própria emenda 4111.
Certamente o sistema previdenciário implantado após a emenda 41/2003 foi deveras mais gravoso para os servidores do que o antes vigente (emenda 20/1998), pois exigiu idade mínima e período mínimo de contribuição para se perceber aposentadoria cujo teto era o do regime geral de previdência social. Para tanto, em seu art. 3º, §§ 2º e 3º, a comentada emenda assegura o direito adquirido aos que já haviam completado os requisitos para aposentação, vigendo para estes os princípios da integralidade e da paridade.
Além disso, a emenda 41 previu uma espécie de aposentadoria voluntária com proventos proporcionais (§6º de seu art. 2º), de forma semelhante ao estabelecido na emenda constitucional 20/1998, a fim de proporcionar chance aos que quisessem se evadir do novo corpo normativo.
O dispositivo cujos reflexos foram mais duramente criticados pela doutrina foi o art. 4º da emenda 41, ao estabelecer contribuição previdenciária por parte dos que já se encontravam inativos. Vale-se nesta argumentação das sábias lições de Celso Antônio Bandeira de Melo:
“O art. 4º da emenda, fazendo praça de escandaloso desprezo pelo Direito, grosseira, estabeleceu que os inativos e os pensionistas que ‘já estavam fruindo dos correspondentes benefícios quando do advento dela’, tanto como os abrangidos pelo art. 3º (isto é, os que já haviam cumprido com base em legislação precedente requisitos para lhes obter a concessão), ficam abrangidos pela obrigação da contribuição previdenciária e em percentual igual ao estabelecido para os titulares de cargos públicos. Sem embargo, dispôs que dita contribuição incidirá apenas sobre a parcela de proventos e pensões que supere 50% do limite máximo de benefícios do regime geral da previdência social, caso sejam vinculados às órbitas estaduais, distritais e municipais, e 60%, se vinculados à União (parágrafo único, I e II).
Sem embargo do escandaloso e teratológico respaldo que lhe deu o Supremo Tribunal Federal, não é difícil perceber que a cobrança de contribuição previdenciária dos que já eram inativos e pensionistas agride à força aberta o ato jurídico perfeito e o direito adquirido, porquanto se propõe – como é solarmente evidente – a atingir situações conclusas “12.
5.2. Notas Conclusivas
Pode-se considerar que a reforma previdenciária no Brasil produziu reflexos mais acentuados que em outros Estados componentes do sistema global, principalmente pelo fato de que o funcionalismo público nacional sempre gozou de privilégios variados em relação aos demais componentes do mercado de trabalho. O regime único estabelecido para seus integrantes (denominado estatutário, e assentado na Lei Ordinária 8.112, promulgada em 11 de dezembro de 1990) certamente restou abalado no que tange a fase da aposentadoria dos servidores públicos, estejam instalados em cargos, empregos ou funções. Embora a emenda constitucional 47, em seu artigo 3º13, tenha estabelecido novas regras de transição, a derradeira verdade é a de que o quadro de servidores sofreu significativa perda de suas prerrogativas com a ascensão da comentada reforma, retrato dos novos parâmetros de gestão pública e administração estatal.
6. ANÁLISE JURISPRUDENCIAL
Pretende-se nesta altura do opúsculo científico analisar, brevemente, o entendimento pretoriano acerca dos preceitos estabelecidos nas reformas constitucionais que caracterizam a reforma da Previdência Social brasileira. Não se pretende delongar por demais, haja vista que o posicionamento adotado nestes estudos norteia-se pelo caráter precípuo de nosso sistema jurídico romano-germânico (denominado Civil Law por doutrina pátria e estrangeira). Logo, não se compactua com o estudo detido da jurisprudência para se compreender a essência de nosso Direito, embora grande parte dos estudiosos e da comunidade jurídica insista em apoiar-se, na atualidade, em devaneios estabelecidos pelas únicas mentes julgadoras nos tribunais superiores, e a maioria dos exames destinados a carreiras públicas dedique como foco o mecanizado método de memorização de entendimentos jurisprudenciais sumulados.
A opinião da máxima instância interna no Brasil, o Supremo Tribunal Federal, converge para a eficácia dos preceptivos dispostos nas emendas constitucionais 20/1998, 41/2003 e 47/2005, como se vê no supramencionado excerto doutrinário ,de autoria do ilustre Celso Antônio Bandeira de Melo, e pelo disposto no Agravo de Instrumento 793893/RS, da relatoria do ministro Celso de Mello, presente nos anexos deste trabalho.
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, igualmente se nota tendência a ratificar as regras presentes nas emendas constitucionais atinentes à reforma previdenciária brasileira, como se verifica nos Embargos de Declaração em Agravo Regimental presentes no Recurso em Mandado de Segurança 27391/RJ, igualmente presentes em documento anexo. Neste caso, notadamente, verifica-se a aplicação das regras de transição presentes nas modificações constitucionais analisadas.
Por fim, na realidade presente no Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por óbvio, se verifica o respeito às decisões emanadas pelos tribunais superiores, quais sejam, o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal. Tal é observado na breve análise da Apelação Cível em Reexame Necessário 0003481-53.2006.8.19.0002, na íntegra de seu acórdão.
Logo, verifica-se lamentavelmente a estrita observância aos preceitos estatuídos pela reforma, para duras críticas de grande parte da doutrina.
7. CONCLUSÃO
Após o estabelecimento deste panorama geral acerca do fenômeno internacional da Reforma dos Estados, e suas principais vicissitudes na realidade brasileira, afirmam-se determinadas assertivas acerca das consequências que a reforma previdenciária produziu no âmbito teórico e na prática governamental.
A reforma da previdência social, como exemplo das iniciativas realizadas pelo Estado brasileiro para se adequar aos novos paradigmas estabelecidos pelo ideário do Estado Neoliberal (outros exemplos são os da reforma tributária, trabalhista e política), promoveu novos rumos ao Direito Previdenciário. Ao extinguir a aplicabilidade dos princípios da integralidade e da paridade, institui o modelo previdenciário complementar, realidade já presente em diversos países neoliberais, tais como os Estados Unidos da América do Norte e determinadas soberanias europeias não inscritas no modelo de Bem Estar Social reinante na região nórdica (o Reino Unido estaria inserido nesta realidade).
Igualmente, afirma-se que o quadro dos agentes públicos foi regulamentado no que tange aos valores percebidos por suas atividades, com o teto remuneratório analisado no estudo da emenda constitucional 41. Da mesma forma, as regras de transição permitiram aos servidores públicos que reuniam (grife-se, realmente) as condições necessárias para continuar gozando dos cânones da totalidade e da paridade em seus proventos de aposentadoria, assim como foi disposto aos demais a possibilidade de requerer a aposentação com proventos proporcionais ao tempo de serviço efetivado, de acordo com o disposto legalmente no conjunto das emendas 20, 41 e 47.
Portanto, sob um olhar crítico frente às mudanças estabelecidas pelas emendas constitucionais 20/1998, 41/2003, 47/2007, e mesmo na preliminar análise da emenda 19/1998, pode-se afirmar que os reflexos proporcionados pela Reforma Previdenciária foram gravemente prejudiciais aos servidores públicos, e conveniente a um Estado que se encontra, durante grande parcela de seu desenvolvimento histórico, submisso aos ditames de países que se arrogaram no decorrer das eras como pretensas ”potências”, em clara violação ao princípio interestatal da isonomia (ao se realizar uma interdisciplinaridade com o Direito Internacional). Necessária a mobilização doutrinária e popular para renovação hermenêutica desta Reforma.
BIBLIOGRAFIA
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 31ª Edição. Rio de Janeiro: Editora Malheiros, 2008.
HORVATH JUNIOR, Miguel. Direito Previdenciário. 6ª Edição. São Paulo: Editora Quartier Latin do Brasil, 2006.
JÚNIOR, Lier Pires Ferreira; GUANABARA, Ricardo; JORGE, Vladimyr Lombardo. O Estado na Ordem Jurídica Internacional. In: GUERRA, Sidney (Org.). Tratado de Direito Internacional. Rio de Janeiro: Editora Freitas Bastos, 2008.
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Editora Saraiva, 2010.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 27ª Edição. Rio de Janeiro: Editora Malheiros, 2010.
BARROSO, Luís Roberto. Constitucionalidade e Legitimidade da Reforma da Previdência (Ascensão e Queda de um Regime de Erros e Privilégios). Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº 20, dezembro, janeiro e fevereiro, 2009, 2010. Disponível na internet: <https://www.direitodoestado.com/revista/RERE-20-DEZEMBRO-2009-LUIS-ROBERTO-BARROSO.pdf>. Acesso em: 17 de Janeiro de 2011.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Consulta Virtual à Jurisprudência. Disponível na Internet: <https://www.stf.jus.br>. Acesso em: 19 de Janeiro de 2011.
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. Consulta Virtual à Jurisprudência. Disponível na Internet: <https://www.stj.jus.br>. Acesso em: 19 de Janeiro de 2011.
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Consulta Virtual à Jurisprudência. Disponível na Internet: <https://www.tjrj.jus.br>. Acesso em: 19 de Janeiro de 2011.
ANEXOS
A contribuição previdenciária incidente sobre os proventos da inatividade dos servidores públicos e sobre o valor das pensões por estes deixadas a seus dependentes, embora exigível no período que antecedeu a EC nº 20/1998 (RTJ 164/98-99 – RTJ 166/890), veio a perder, no entanto, com o advento da referida Emenda, o suporte normativo que legitimava, constitucionalmente, até então, a instituição e cobrança dessa exação de caráter tributário (RTJ 181/73-79). Cumpre reconhecer, desse modo, que se revela juridicamente possível, sob uma perspectiva de ordem constitucional, exigir-se, de pensionistas e de servidores públicos inativos, o recolhimento da contribuição previdenciária em questão, desde que a respectiva cobrança refira-se a período anterior ao advento da EC nº 20/1998 (RTJ 186/353, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RE 357.652-AgR/MG, Rel. Min. ELLEN GRACIE – RE 372.356-AgR/MG, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RE 372.429-AgR/MG, Rel. Min. ELLEN GRACIE – RE 376.500-AgR/MG, Rel. Min. ELLEN GRACIE), pois, a partir da promulgação dessa emenda à Constituição da República, tornou-se incabível, quer no plano da União Federal, quer no âmbito dos Estados-membros e do Distrito Federal, quer, ainda, na esfera dos Municípios, a própria instituição de tal modalidade de contribuição especial:
“Revela-se constitucionalmente possível exigir-se, de pensionistas e inativos, o recolhimento de contribuição previdenciária, desde que a respectiva cobrança refira-se a período anterior ao advento da EC 20/98, pois, a partir da promulgação dessa emenda à Constituição da República – e quanto a inativos e pensionistas -, tornou-se juridicamente incabível, quer no plano da União Federal, quer no âmbito dos Estados-membros e do Distrito Federal, quer, ainda, na esfera dos Municípios, a própria instituição de tal modalidade de contribuição especial. Precedentes. Se o Poder Público, no entanto, mesmo após o advento da EC 20/98, continuar a exigir, dos respectivos servidores inativos e pensionistas, o correspondente pagamento da contribuição previdenciária, sujeitar-se-á à obrigação de devolver-lhes os valores por eles eventualmente já recolhidos. Precedentes. (...).”
(RTJ 189/758, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Torna-se relevante observar, no entanto, que essa orientação jurisprudencial deixou de subsistir após a promulgação da EC nº 41/2003, cujo art. 4º, “caput” – que teve sua constitucionalidade confirmada, contra o meu voto, pelo Plenário desta Suprema
Corte, quando do julgamento da ADI 3.105/DF (RTJ 193/137-138) – possibilita, agora, a incidência de contribuição previdenciária sobre servidores públicos inativos e pensionistas. Conclui-se, desse modo, considerada a própria jurisprudência prevalecente no Supremo Tribunal Federal, que se revela legítima a exigibilidade da contribuição previdenciária de servidores inativos e pensionistas, desde que em período anterior ao advento da EC nº 20/1998 ou em momento posterior à promulgação da EC nº 41/2003, vedada tal exigibilidade, no entanto, apenas no intervalo de tempo que se registrou entre a vigência da EC nº 20/1998 e a edição da EC nº 41/2003:
“(...) CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA SOBRE PROVENTOS DE INATIVOS E PENSIONISTAS. ILEGITIMIDADE APÓS A EMENDA CONSTITUCIONAL 20/1998.
É inconstitucional a cobrança, após o advento da EC 20/1998, de contribuição previdenciária sobre os proventos de inativos e pensionistas, conforme jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal Federal. Essa orientação aplica-se até o advento da Emenda Constitucional 41/2003, cujo art. 4º foi declarado constitucional por esta Corte, no julgamento das ADIs 3105 e 3128. Agravo regimental a que se nega provimento.”
(AI 536.407-AgR/MG, Rel. Min. JOAQUIM BARBOSA - grifei)
“1. Contribuição previdenciária prevista na Lei 7.672/82 do Estado do Rio Grande do Sul. Incidência sobre proventos e pensões de servidores públicos e pensionistas. Ilegitimidade a partir da Emenda Constitucional nº 20/98, conforme reiterados julgados desta Corte.
2. Importante ressaltar que essa orientação aplica-se até o advento da Emenda Constitucional nº 41/03, cujo art. 4º, caput - considerado constitucional por esta Suprema Corte no julgamento das ADIs 3105 e 3128 - que permitiu a cobrança de contribuição previdenciária dos servidores inativos e pensionistas.
3. Agravo regimental improvido.”
(AI 441.849-AgR/RS, Rel. Min. ELLEN GRACIE - grifei)
O exame da presente causa evidencia que o acórdão impugnado em sede recursal extraordinária ajusta-se à diretriz jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na matéria em referência. Sendo assim, e considerando as razões expostas, nego provimento ao presente agravo de instrumento, eis que se revela inviável o recurso extraordinário a que ele se refere.
AI 793893/RS, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Julgamento: 30/06/2010, DJe-148 DIVULG 10/08/2010 PUBLIC 12/08/2010
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. GRATIFICAÇÃO INCORPORADA À REMUNERAÇÃO POR DECISÃO JUDICIAL. TETO REMUNERATÓRIO. SUBSÍDIO DO GOVERNADOR. ALTERAÇÃO DO SUBSÍDIO POR LEI ESTADUAL SUPERVENIENTE. DIREITO ADQUIRIDO. ATO JURÍDICO PERFEITO. IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/2003. JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
1. Com o advento da Emenda Constitucional nº 41/2003, que deu nova redação ao inciso XI do art. 37. da CR/88, e, posteriormente, com a Emenda Constitucional nº 47/2005, com efeitos retroativos à EC 41/03, o impetrante teve a partir do seu contracheque de setembro de 2007, redutibilidade na remuneração com o desconto de R$ 8.763,13.
2. O Tribunal a quo denegou a segurança, afirmando que a garantia da irredutibilidade da remuneração dos servidores, do direito adquirido não assegura o direito de continuar percebendo quantia que ultrapassa o teto remuneratório disposto no art. 37, XI, da CR/88.
3. Cinge-se a questão acerca da caracterização do direito adquirido de servidor público estadual em continuar percebendo a integralidade de sua remuneração em face da nova ordem constitucional estipulada com base na Emenda Constitucional 41/2003.
4. A jurisprudência do STJ, em sintonia com o Supremo Tribunal Federal tem entendimento firmado de que não existe direito adquirido ao recebimento de remuneração além do teto estabelecido pela Emenda n.º 41/2003, não prevalecendo a garantia da irredutibilidade de vencimentos em face da nova ordem constitucional, de forma absoluta.
5. A jurisprudência do STJ e do STF reforçam que após a entrada em vigor da Emenda Constitucional n.º 41/2003, não há mais falar em direito líquido e certo à exclusão das vantagens pessoais no cálculo do teto constitucional remuneratório.
6. A coisa julgada, também, deverá ser relativizada quando tratar de vantagem reconhecida ao servidor, que somada à remuneração extrapole o teto constitucional.
7. Embargos de declaração acolhidos para sanar omissão, sem injunção no resultado.
Acórdão
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas, acordam os Ministros da Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, acolher os embargos de declaração apenas para suprir a omissão apontada, sem injunção no resultado, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Haroldo Rodrigues (Desembargador convocado do TJ/CE) e Maria Thereza de Assis Moura votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Og Fernandes.
Presidiu o julgamento a Sra. Ministra Maria Thereza de Assis Moura.
EDcl no AgRg no RMS 27391 / RJ, EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA2008/0164725-2, Relator(a): Ministro CELSO LIMONGI (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/SP), T6 - SEXTA TURMA, Data do Julgamento:27/04/2010, Data da Publicação/Fonte:DJe 17/05/2010
Vez que preenchidos todos os requisitos para tal, o servidor tem o direito adquirido a tê-las incorporados aos seus vencimentos ou proventos, conforme o caso. Sepultou a questão a jurisprudência emanada do Supremo Tribunal Federal, em decisão no Mandado de Segurança n. 24.875. impetrado por ex- Ministros do STF, que exclui do cômputo do teto remuneratório as vantagens de natureza pessoal, os quais estarão sujeitos à absorção por futuros aumentos do subsídio.
“EMENTA: I. MINISTROS APOSENTADOS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL: PROVENTOS (SUBSÍDIOS): TETO REMUNERATÓRIO: PRETENSÃO DE IMUNIDADE À INCIDÊNCIA DO TETO SOBRE O ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO (ATS), NO PERCENTUAL MÁXIMO DE 35% E SOBRE O ACRÉSCIMO DE 20% A QUE SE REFERE O ART. 184, III, DA LEI 1711/52, COMBINADO COM O ART. 250. DA L. 8.112/90: MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO, EM PARTE...V. MAGISTRADOS: ACRÉSCIMO DE 20% SOBRE OS PROVENTOS DA APOSENTADORIA (ART. 184, III, DA L. 1.711/52, C/C O ART. 250. DA L. 8.112/90) E O TETO CONSTITUCIONAL APÓS A EC 41/2003: GARANTIA CONSTITUCIONAL DE IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS: INTANGIBILIDADE. 1. Não obstante cuidar-se de vantagem que não substantiva direito adquirido de estatura constitucional, razão por que, após a EC 41/2003, não seria possível assegurar sua percepção indefinida no tempo, fora ou além do TETO a todos submetido, aos impetrantes, porque magistrados, a Constituição assegurou diretamente o direito à irredutibilidade de vencimentos - modalidade qualificada de direito adquirido, oponível às emendas constitucionais mesmas... 3. Os impetrantes - sob o pálio da garantia da irredutibilidade de vencimentos -, têm direito a continuar percebendo o acréscimo de 20% sobre os proventos, até que seu montante seja absorvido pelo subsídio fixado em lei para o Ministro do Supremo Tribunal Federal...(MS 24.875-1-DF - Tribunal Pleno - Relator: Ministro Sepúlveda Pertence)”
Por tais motivos, com fundamento no art. 557, caput, do CPC, nego seguimento ao recurso, mantendo íntegra a douta sentença monocrática em reexame necessário.”
Correta, portanto, a decisão guerreada.
Por todo o exposto, nega-se provimento ao recurso.
TJRJ, 0003481-53.2006.8.19.0002 - APELACAO / REEXAME NECESSARIO, DES. JORGE LUIZ HABIB - Julgamento: 13/01/2011 - DECIMA OITAVA CAMARA CIVEL