A atual regulamentação do direito de greve dos servidores públicos civis é insuficiente para solucionar os conflitos originados pelo exercício desse direito, conflitos esses causados pelos entraves que, em certos casos, inviabilizam o movimento grevista. Exemplo de obstáculo é o desconto na remuneração pelos dias não trabalhados. Principalmente quando se parte do enfoque dos trabalhadores pobres, que têm essa fonte de renda como a principal para sua subsistência. É essencial que o Estado garanta meios para o exercício do direito de greve pelos servidores públicos tanto através de aparato normativo, quanto pela criação de oportunidades para a discussão e negociação com essa categoria de trabalhadores.
Por outro lado, acredita-se que contemporaneamente a sociedade inclina-se no sentido de prestigiar as condutas individuais que propugnam pela autorrealização, pelo sucesso individual, em detrimento da luta pelo coletivo. O exercício do direito de greve dos servidores públicos seria, em contraste a essa tendência, uma forma de buscar-se melhorias para um grupo de pessoas.
A força da luta desses trabalhadores tem um poder incomensurável, mas, atualmente, necessita de uma regulamentação de proporcione maior eficácia ao seu exercício, uma vez que os entraves desestimulam e enfraquecem o movimento grevista. Esse efeito é interessante apenas para a Administração Pública. O trabalhador, pelo contrário, torna-se cada vez mais desmotivado quando percebe é o lado mais fraco no confronto pelos seus direitos.
Serviço público, servidores e direito de greve
Assevera Mello[1] que são destinadas ao serviço público aquelas atividades que o Estado julga de essencial relevância, de forma que ele mesmo deve fiscalizar a sua prestação, que é feita de forma direta ou indireta. Apesar de o próprio Estado realizar serviços que não requerem a prestação direta, existem modalidades que claramente necessitam dessa aproximação da Administração Pública. Sobre serviço público, Mello aduz que:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob o regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.[2]
No Brasil, o âmbito de abrangência e a importância do serviço público oferecido pelo Estado é relevantíssima. Para instrumentalizar essa prestação, o Estado precisa de trabalhadores, que formalizam esse acesso através do concurso público. O regime jurídico dos servidores públicos é um estatuto que, dentre outros, assegura o direito à greve.
Traz-se, brevemente, o conceito de servidor público, retirado de doutrinas de Direito Administrativo, e percebe-se que atualmente essa ideia está mais restrita aos servidores de pessoas jurídicas de direito público. Segundo Mello[3], servidor público é uma espécie do gênero “servidores estatais”. A respeito do conceito de servidor público Mello disserta que:
Servidor público, como se pode depreender da Lei Maior, é a designação genérica ali utilizada para englobar, de modo abrangente, todos aqueles que mantêm vínculo de trabalho profissional com as entidades governamentais, integrados em cargos ou empregos da União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito Público: são os que entretêm com o Estado e com as pessoas de Direito Público da Administração indireta relação de trabalho de natureza profissional e caráter não eventual sob vínculo de dependência.[4]
Em seu art. 37°, VII, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988(CRFB/88) dispõe “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;”. Entende-se por greve a soma de forças entre os trabalhadores com o intuito de contraporem-se ao poder patronal em busca do reconhecimento, ampliação ou cumprimento dos direitos advindos dessa relação de trabalho. É, portanto, um instrumento de resgate da dignidade. A Lei n.°7.783 dá o conceito de exercício do direito de greve em seu art. 2°: “Para os fins desta Lei, considera-se legítimo exercício do direito de greve a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador”. Segundo Marras, greve “É o movimento conjunto de um grupo de trabalhadores que, geralmente insatisfeitos como o atendimento de uma ou mais necessidades, acaba por impor uma modificação no ritmo de trabalho ou mesmo paralisar as suas atividades parcial ou completamente”.[5]É necessário ressaltar-se que o direito de greve dos servidores públicos civis é que será objeto deste trabalho.
Durante quase vinte anos não houve regulamentação desse direito, e o art. 37°, VII da CRFB/88 era classificado como norma de eficácia limitada, ou seja, segundo Novelino, a “aplicabilidade dessas normas é indireta, mediata e reduzida, pois só incidem totalmente sobre os interesses objeto de sua regulamentação jurídica ‘após uma normatividade ulterior que lhes desenvolva a eficácia [...]”[6], o que culminou em decisões de diversos tribunais no sentido de considerar ilegal o exercício do direito de greve por servidores públicos civis. A exemplo cita-se a ementa de uma decisão do TJMG:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - DIREITO DE GREVE - SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL - NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA - AUSÊNCIA DE LEI REGULAMENTADORA - ILEGALIDADE - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. O inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal é norma de eficácia limitada, ou seja, depende da edição de lei específica para definir os termos e limites do exercício do direito de GREVE dos SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS. Em reexame necessário, reforma-se parcialmente a sentença, prejudicados os recursos voluntários.[7]
A extensão do direito de greve aos servidores público é uma novidade CRFB/88. Dallari opina que:
Nesse aspecto, a Constituição de 1988 representa um avanço extremamente significativo. Ela afirma o direito de greve e de maneira genérica: direito dos trabalhadores. É muito importante conhecer esse ponto para estarmos bem firmes, pois houve inúmeras tentativas no sentido de dizer que trabalhador não inclui quem trabalha no serviço público. Trabalhador é só quem trabalha para a empresa privada. [...] Trabalhador é quem trabalha e o trabalhador assalariado, não importa quem pague, é trabalhador assalariado e recebe, seja do setor público, seja da empresa privada.[8]
Em 25/10/2007, diante da inércia do Congresso Nacional e face às inúmeras demandas pela regulamentação do art. 37, VII, da CRFB/88, o Supremo Tribunal Federal, em decisão histórica, os Mandados de Injunção[9]n.° 670[10], 708[11] e 712[12], limitou o direito dos servidores públicos civis ao exercício do direito de greve, aplicando-se a eles a Lei n.° 7.783, que regulamenta o direito de greve dos trabalhadores em geral. Não obstante a regulamentação desse direito pelo Supremo Tribunal Federal, ainda existem entraves ao regular seu exercício. Destacam-se dois exemplos: a) o não recebimento da parcela remuneratória referente aos dias não trabalhados; e b) as privações econômicas decorrentes desses descontos, tendo-se como foco principal os servidores que têm apenas essa remuneração como fonte de renda, estando esta totalmente comprometida.
Dallari[13] diz que por ser constitucional o direito de greve, é também o direito de recebimento da parcela remuneratória dos dias parados. Ou seja, o desconto equivaleria ao pagamento pelo exercício de um direito. Como consequência desse desconto, muitos funcionários deixam de exercer o seu direito porque comprometeram toda a sua renda com o sustento próprio e/ou de sua família.
O segundo entrave ao exercício do direito de greve é decorrente do primeiro, pois o desconto da parcela remuneratória referente aos dias não trabalhados gera diminuição na renda do trabalhador. Essa consequência é um desestímulo primordial aos servidores que conta somente com a remuneração do serviço público para sustento próprio e de sua família.
Constata-se, então, que o exercício do direito de greve, instrumento para a ampliação dos direitos dos servidores públicos civis, demanda uma regulamentação que possa adequá-lo às situações concretas, que possa vencer limitações práticas que dele decorrem.
Existem, entretanto, juristas que se posicionam contrariamente ao exercício do direito de greve, sob o fundamento de que o direito do usuário do serviço público é superior ao direito do servidor público à greve, ou de que é incoerente que os servidores recebam pelos dias não trabalhados. Nesse sentido, Gandra opina que:
Não me parece justo que a sociedade remunere servidores para prestarem serviços públicos e estes deixem de prestá-los, pretendendo obter aumentos de remuneração em manifesta infração à Constituição Federal e à lei de responsabilidade fiscal, visto que "apenas" 50% da receita da União Federal, e 60% da dos Estados e Municípios advinda dos tributos, é que podem ser destinados ao pagamento de mão-de-obra, isto é, dos servidores públicos, em uma carga tributária de 34% do PIB!!! De todos os tributos que o brasileiro paga, mais de 50% vai somente para remunerar servidores!!![14]
O exercício do direito de greve pelos servidores públicos civis é uma forma de luta contra os excessos da Administração Pública e suas políticas de dominação. O movimento grevista é uma mobilização coletiva, uma forma de interação entre indivíduos na luta por reconhecimento de seus direitos. Daí depreende-se a sua importância, sobremaneira pelo potencial transformador que o conflito entre servidores versus Administração. Nesse sentido Abramo diz que:
A greve é o momento em que o trabalhador consegue recuperar a consciência da sua própria individualidade e da força do seu poder coletivo, em um mesmo processo. Em que ele se sente novamente gente e parte de uma categoria, representada por um sindicato, que consegue impor limites à situação de opressão. Nisto está o resgate à dignidade.[15]
A relevância do direito de greve dá-se também pelo poder que esse instrumento tem, uma vez que está em questão a força de trabalho, imprescindível para a continuidade das atividades no serviço público.
Greve, Meritocracia e autorrealização
A greve, enquanto movimento coletivo, contrapõe-se à tendência da sociedade contemporânea de dar maior ênfase à ação individual, ao mérito, para que uma pessoa esteja realizada, dessa forma, a luta contra as desigualdades existentes passam a ser cada vez mais transmitidas individualmente, em benefício do próprio Estado que, apesar de não ser o único responsável por esse embate, tem um papel muito importante.
A noção da existência de desigualdades é preponderante para que se entenda a luta pelos direitos. Dubet[16], através da Sociologia da Experiência, defende que a análise das desigualdades deve ser feita a partir de um conjunto de processos sociais, de experiências coletivas e individuais. Algumas desigualdades são toleradas, tais como aquelas advindas do nível de escolaridade ou de idade, são as desigualdades justas, outras devem ser vencidas para que os indivíduos estejam em uma posição de equivalência, caso contrário, existirá claramente uma situação de injustiça.
Dubet[17] defende que a sociologia contemporânea costuma dividir a modernidade em duas faces, a da igualdade democrática e as desigualdades capitalistas. Para a igualdade democrática, na sociedade moderna as desigualdades justas provêm das façanhas individuais igualdades (achievement) e não de desigualdades estruturais. Dessa forma, por se considerarem iguais, os indivíduos tendem a reivindicar que esse direito ao tratamento igual seja reconhecido, o que, segundo Dubet, auxilia na diminuição das desigualdades injustas. O desrespeito a essa igualdade chega a ser escandaloso. A vantagem das sociedades modernas é que elas conseguiram afastar de forma eficiente, mas infelizmente não totalmente, das desigualdades de castas, da escravidão, de sexo, idade, raça e cor.
Contudo, a afirmação de igualdade de condições não é suficiente para promover a igualdade entre os indivíduos, os quais possuem diferenças estruturais, tais como nível de escolaridade, qualidade na educação, renda, sexo, cor, classe social. Ao se dizer que os indivíduos são iguais, sobrevém a questão do mérito, do esforço individual, sendo assim, a melhoria das condições de vida passam a depender preponderantemente do trabalho de cada um. Dessa forma, em vez da luta coletiva, cada homem passa a lutar pela conquista de direitos individuais, de benefícios para si mesmo, fortalecendo, assim, a competição pela conquista de espaço em vários âmbitos da vida social, principalmente no mercado de trabalho.
As desigualdades capitalistas são a segunda face da modernidade, percebidas pela visão marxista como o conflito entre as classes. As desigualdades seriam um produto da modernidade, das relações e conflitos de interesse entre trabalhadores e donos dos investimentos, entre trabalho e capital. Dessa forma, Dubet considera que a análise das classes tornou-se o objeto da sociologia, no sentido de que os comportamentos individuais são determinados pelos comportamentos coletivos de cada grupo, que tem identidades culturais, interesses comuns, até mesmo objetivos comuns.
O movimento grevista é um conflito entre trabalhadores e empregadores, no caso específico dos servidores públicos civis o lado oposto é a Administração Pública. Representando uma classe, esses trabalhadores exigem melhorias salariais, das condições de trabalho, ampliação dos direitos previdenciários, até mesmo por mudanças em questões específicas de cada instituição. Como exemplo, tem-se a pauta das reivindicações dos servidores técnico-administrativos da Universidade Federal do Paraná:
Pauta local na UFPR:1) Jornada de 30 horas para todos os trabalhadores; 2) Democracia: paridade em todos os conselhos, eleições para PROGEPE e Direção Geral do HC/UFPR; 3) Por uma política de recursos humanos aprovada em Conselho Universitário que auxilie o trabalhador aproximando o técnico-administrativo de seus direitos; 4) Regulamentação pelo COUN/UFPR do Adicional de Insalubridade, 5) Periculosidade e outros; 6) Pelo cumprimento do Mandado de Injunção da Aposentadoria Especial; 7) Contra a desvinculação dos Hospitais Universitários das Universidades; 8) Pela reabertura completa do Pronto Atendimento e dos 135 leitos fechados do HC/UFPR; 9) Garantia de que projetos e programas de extensão possam ser coordenados por técnico-administrativos assim como os projetos coordenados por docentes; 10) Implantação de conselhos paritários e deliberativos para debater e definir as políticas de comunicação da UFPR, incluindo as ações da Assessoria de Comunicação Social e a programação da TV da universidade.[18]
A sociedade contemporânea inclina-se no sentido de promover a valorização das façanhas individuais e, em contrapartida, desprestigia os movimentos criados por pessoas que reivindicam melhorias coletivas, dentre eles a greve. A busca pela autorrealização faz com que os indivíduos lutem apenas avanços individuais. Até mesmo no meio de ingresso no serviço público, que é o Concurso Público, preponderam as ações individuais, a competição pelo cargo e, após o ingresso na Administração Pública, os servidores tendem a ficar estagnados, inertes aos abusos cometidos em nome do interesse público, conceito este que não será discutido neste trabalho.
Segundo Soulet[19], o modelo sociocultural que aparece da justificação da recomposição do Estado Social abre caminho para a discussão de ordem socioantropológica em relação às sociedades contemporâneas. Esse novo modelo, segundo o autor é uma utopia do “homem livre, independente, autorrealizado e responsável. Apesar de ser uma utopia, essa noção produz alguns efeitos, o principal dos quais é o de constituir a “aposta central” da sociedade. Afinal, é a partir desse ideal que o indivíduo e a sociedade se constroem.
Soulet diz que autorrealização passou a ser um projeto político: quanto mais individualizado, mais integrado se sentirá o indivíduo. A socialização não constitui mais uma interiorização de valores, mas sim a construção do sujeito como ser autônomo e responsável. Contudo existem custos tanto individuais quanto sociais. O custo individual consiste no abandono em si mesmo sofrido pelo indivíduo, o qual passa a depender mais de si para obter sucesso, o que significa que sua frustração pode acarretar consequências até mesmo patológicas. Assim, corre-se o risco de inverter-se a positivação dos atributos da individualização: “a independência transforma-se em vulnerabilidade, a incerteza em infinitude, a responsabilidade em responsabilização”.[20]
A análise da autorrealização é vista como uma tendência atual da sociedade de dar maior crédito às ações individuais das pessoas na busca de uma vida boa, em detrimento de mudanças que beneficiem a coletividade. Contudo, a busca por bem-estar não anula os objetivos que os indivíduos possam ter para o grupo. Segundo Sen, o bem-estar depende do que cada um escolhe para si, “[...] a relevância do aspecto da condição de agente tem de ser mantida em vista, pois o uso real que uma pessoa faz da sua liberdade de bem-estar dependerá inter alia de seus objetivos da condição de agente (uma vez que estes influenciarão suas escolhas reais)”[21]. Discutindo a condição de agente, Sen[22] diz que ela não é necessariamente ligada ao bem-estar do indivíduo, ou seja, ele pode perseguir objetivos de melhoria de alguma “causa”, por isso, a utilização das liberdades são empregadas de acordo com as escolhas enquanto agente. Para Sen, mesmo que o enfoque de estudo social ou econômico for o bem-estar do agente, não se pode desconsiderar os escopos mais amplos que os indivíduos têm enquanto agentes.
Mesmo que se considere a autorrealização como um fim muito importante para os indivíduos, é essencial que dê a atenção merecida às questões que dizem respeito também aos direitos de outrem.
Portanto, ao invés de estarem entregues a si mesmos, os indivíduos que se mobilizam num movimento grevista perseguem a realização dos direitos de um grupo de pessoas, na busca pelo reconhecimento. Segundo Dubet, o reconhecimento só é aceitável se ele aspira à democracia: “O reconhecimento é bom quando aumenta a autonomia e a capacidade dos indivíduos, ele é ruim quando se opõe a igualdade de todos e à equidade das competições”.[23]
O papel do Estado de garantir os direitos aos indivíduos é importante na medida em que o próprio indivíduo, antes mesmo de pretender ser reconhecido necessita de ter consciência de si mesmo como um sujeito de direitos, mas além da garantia, é necessário que o Estado viabilize o exercício desses direitos, sob pena de subtraí-los a eficácia. Portanto, não basta que se garanta o direito à greve se a regulamentação do seu exercício é ineficiente e traz consequências práticas que desencorajam os servidores públicos civis de utilizar esse instrumento no embate com o Estado/Administração Pública, a qual sob o manto de garantia do interesse coletivo muitas vezes não respeita os direitos dos servidores.