4. EXPERIÊNCIA internacional
4.1 França
O organismo gestor do “.fr”17 é a Association Française pour le Nommage Internet en Coopération (AFNIC), responsável pela gestão administrativa e técnica do ccTLD francês. Trata-se de uma organização sem fins lucrativos criada conjuntamente, em 1998, pelo INRIA (Instituto Nacional de Pesquisa em Ciência da Computação, na França) e pelo Governo Francês, representado pelos ministérios das Telecomunicações, da Indústria e da Pesquisa (AFNIC, 2010).
A entidade é composta por representantes dos usuários, dos registradores (provedores de acesso à internet), entidades internacionais e por representante de autoridades públicas. Além disso, o modelo francês para a organização da gestão de nomes de domínio é baseado na segregação de papéis (modelo de múltiplos registradores)18, de modo que existem na França aproximadamente 770 agentes registradores (AFNIC, 2011) responsáveis por fazer a intermediação entre os usuários e o operador do registro.
Antes do AFNIC, o INRIA era o responsável pela administração do “.fr”, inicialmente para contribuir com a comunidade de pesquisa e desenvolvimento. Com a expansão comercial da rede mundial, foi criado, em meados dos anos noventa, um comitê destinado a estabelecer regras para o “.fr”, com foco em questões de propriedade. A intenção era estabelecer uma estrutura de gestão mais flexível e apta a atender às demandas pelo serviço, e isso não era possível de se implementar em um instituto de pesquisa. Com isso, por iniciativa de autoridades públicas, foi criada a AFNIC, que assumiu a responsabilidade pela gestão do ccTLD francês.
Apesar de atuar desde 1998, a designação da AFNIC – uma associação de direito privado – como gestora do ccTLD francês não havia ocorrido em conformidade com o arcabouço legal daquele país. Além disso, a preocupação do governo francês com o “.fr” era crescente, especialmente por representar um componente essencial da infraestrutura digital do país. Em 2003, o Governo Francês apresentou seu ponto de vista sobre a questão, ao afirmar que "o ccTLD é considerado um recurso público ou coletivo que não pode ficar sob o título de propriedade privada e deve ser gerido com base no interesse coletivo; e os governos, em última instância, têm autoridade sobre os ccTLDs pertinentes aos seus territórios” (UIT, 2003, p. 2).
Tendo entre os seus objetivos o de estabelecer um processo isonômico, adstrito à legalidade e transparente para a designação de nova entidade responsável pela gestão do “.fr”, foi publicada a Lei 2004-669, de 9/7/2004 – regulamentada pelo Decreto 2007-162 –, que introduziu um novo quadro jurídico para os domínios da internet na França, alterando o Código de Correios e Telecomunicações (CPCE) (FRANÇA, 2004).
Segundo o novo arcabouço legal19, a entidade gestora do ccTLD teria que ser designada pelo Ministro das Telecomunicações. Com isso, nos termos dos artigos L. 45 e R. 20-44-35 do CPCE, realizou-se uma consulta pública para discutir o modelo e, posteriormente, um chamamento público para o recebimento de propostas de entidades interessadas em atuar como operador do “.fr”. Essas propostas deveriam abordar aspectos como recursos humanos, técnicos e financeiros do interessado; política tarifária; segurança, qualidade e confiabilidade do serviço a ser prestado, entre outros.
Como resultado desse processo seletivo público, a AFNIC foi a entidade selecionada e, com isso, foi reconduzida como operadora do “.fr” por um período de sete anos, via Despacho Ministerial de 2/3/2010.
Apesar do novo marco legal constituído para normatizar aspectos atinentes à gestão do ccTLD francês, questões jurídicas voltaram a ser discutidas, dessa vez pelo Conselho Constitucional Francês, provocado por uma ação de declaração de inconstitucionalidade da Lei de Registros de Domínios, que também requeria a anulação do processo destinado a selecionar o operador do “.fr”. O Conselho decidiu em favor do requerente (Décision 2010-45, de 6/10/2010), aduzindo que a lei vigente não dava garantias suficientes quanto aos direitos de propriedade intelectual, livre iniciativa, liberdade de expressão e comunicação (FRANÇA, 2010). Questões relativas a esses direitos tinham sido regulamentadas pelo Decreto 2007-162, o que também gerou contestação quanto ao meio usado para dispor sobre tais matérias.
Além disso, o Conselho Constitucional asseverou que a elaboração de regulamentos quanto a registros de domínios por parte da AFNIC confere a essa entidade prerrogativas que não poderiam ser exercidas por uma associação de direito privado, mas tão somente pelo Parlamento enquanto órgão competente para legislar (FRANÇA, 2010).
Com isso, decidiu-se que o artigo L.45 do Código de Correios e Telecomunicações seria considerado inconstitucional a partir de 1º/7/2011, prazo supostamente necessário para que o Parlamento legislasse sobre o tema. Até a publicação da nova lei, a operação do “.fr” permaneceria sob responsabilidade da AFNIC.
Em via de consequência, em 22/3/2011 foi publicada a Lei 2011-302, que alterou o artigo L.45 do CPCE e acrescentou nove artigos que abordam a gestão do “.fr”. Desse modo, aspectos relativos ao registro de nomes de domínios, que antes estavam respaldados apenas em norma infralegal, passaram a ter uma conformação legal, tais como: obrigação de prestar contas ao Poder Executivo; condições que ensejam a perda da autorização para a prestação do serviço de gestão do “.fr”; princípios e critérios20 que regem a atribuição e o cancelamento de nomes de domínios; obrigações a serem cumpridas pelos registradores; transparência quanto ao preço dos serviços; direito de propriedade sobre o nome de domínio, entre outros.
A nova lei dispõe, ainda, que a regulamentação definirá o período de duração das futuras delegações para a gestão do ccTLD. Estabelece, adicionalmente, que a delegação recebida pela AFNIC é válida até o próximo processo público de seleção da entidade que será a responsável pela gestão do “.fr”, fixando esse prazo, que não pode ultrapassar o dia 30/6/2012.
A necessidade de que o marco regulatório da gestão do ccTLD francês fosse instituído por lei é fruto de disposições constitucionais que estabelecem o princípio da livre iniciativa. Apenas por meio de lei é que poderiam ser criadas obrigações civis e comerciais. Segundo o Conselho Constitucional Francês (FRANÇA, 2010), a relevância econômica e social dos serviços de internet para o país, tanto para indivíduos quanto para empresas, fazem com que a atribuição e o uso de nomes de domínio na internet possam afetar direitos de propriedade intelectual, liberdade de comunicação e liberdade de empresa. A fim de resguardar esses direitos, em respeito à Constituição, foi necessário o estabelecimento de um marco legal para a gestão do “.fr”.
4.2 Suécia
A função de coordenação e gestão do TLD nacional da Suécia (“.se”) é desempenhada pela Stiftelsen för Internetinfrastruktur, ou Internet Infrastructure Foundation – IIS, uma organização sem fins lucrativos21 (IIS, 2011a).
A IIS foi fundada em 1997 pela Internet Society na Suécia (ISOC-SE22). Anteriormente, o domínio “.se” era de responsabilidade de uma pessoa física, Sr. Björn Eriksen, a quem o ccTLD foi delegado em 1986 por uma entidade precursora da Internet Assigned Numbers Authority – IANA. Segundo Smith (2007), durante um certo período o Sr. Björn, mesmo sem regulamentação sobre o serviço, contou com o suporte e com a aprovação tácita do meio acadêmico. Com o crescimento continuado da demanda, mostrou-se necessário transferir a gestão do “.se” para uma entidade criada para essa finalidade. Na época de criação da IIS, havia 50.000 registros sob o “.se” (hoje existe mais de um milhão) (IIS, 2011b).
Os instrumentos de criação da IIS delinearam os objetivos da fundação como sendo os de garantir a estabilidade da infraestrutura da internet na Suécia e promover pesquisa, educação e treinamentos em computação e telecomunicações, com ênfase na internet. Parte das receitas geradas é usada para o cumprimento desses objetivos da IIS, especialmente por meio de financiamentos para instituições de pesquisa e projetos voltados ao desenvolvimento da internet.
Em julho de 2006 foi aprovado, após amplo processo de consulta pública, o marco regulatório da gestão de nomes de domínios na Suécia, por meio da Lei dos Domínios Nacionais de Primeiro Nível (SUÉCIA, 2006). A Lei estabelece que a IIS deve submeter-se à supervisão da Agência Nacional de Correios e Telecomunicações (PTS).
O marco legal instituído em 2006 é considerado brando (SMITH, 2007), especialmente se comparado à legislação recentemente aprovada na França para a gestão do “.fr”. Ele exige que o gestor do ccTLD conduza as operações no “.se” de forma segura e eficiente, atendendo o interesse público, a fim de manter adequadamente a base de dados contendo as informações dos registros. Determina ainda que uma cópia da base de dados seja armazenada na PTS, a fim de resguardar o funcionamento do “.se” em caso de cessação das atividades do gestor do ccTLD.
Ademais, a lei autoriza a agência reguladora a editar regulamentos a serem seguidos pela PTS, bem como a ter acesso às instalações do gestor do “.se” com o propósito de realizar fiscalizações ou qualquer outra atividade de supervisão.
Observa-se, assim, um modelo menos interventivo, tento em vista que lei autoriza o operador do ccTLD a estabelecer regras quanto à atribuição, ao registro, ao cancelamento e à transferência de nomes de domínios, sempre de modo aberto e não discriminatório, resguardada a proteção da privacidade e do interesse público, e em prol do desenvolvimento da internet. Ressalte-se que as leis suecas de propriedade industrial, privacidade, propriedade intelectual e de práticas comerciais são aplicáveis ao uso de nomes de domínios (SUÉCIA, 2006).
Por fim, por se tratar de uma fundação, a IIS está sujeita à supervisão governamental, em conformidade com a Lei das Fundações, de 1994. Essa supervisão tem como foco a gestão financeira e patrimonial, e é efetuada pelo Conselho de Administração da Comarca de Estocolmo (SUÉCIA, 1994).
4.3 Suíça
Na Suíça, o registro de nomes de domínios é conduzido pela Switch, uma fundação constituída em regime privado, que tem como principal objetivo o de operar redes de telecomunicações de alto desempenho para universidades nacionais. Contudo, desde 1987, a Switch também é responsável pela gestão do ccTLD no país, o “.ch”.
Antes da revisão da Lei de Telecomunicações no país, ocorrida em 1997, a gestão do registro de nomes de domínios na Suíça não era regulada como um serviço público ou de relevante interesse público (SMITH, 2007). A Switch realizava suas atividades unicamente com base na legislação que normatizava o setor privado. A partir de 1997, entretanto, com a nova Lei de Telecomunicações, os nomes de domínios – a partir de então denominados recursos de endereçamento – passaram a ser controlados pelo Estado por meio de uma entidade pública, o Federal Office of Communications (Ofcom), responsável, a partir de então, pela administração e pela regulação técnica e econômico-financeira desses recursos e dos serviços associados.
O art. 28, § 2º, da Lei de Telecomunicações dispõe que a administração dos recursos de endereçamento pode ser delegada pela Ofcom a terceiros, e que cabe ao Poder Executivo (Conselho Federal) fixar as regras detalhadas para a efetivação da delegação, da regulação e da supervisão a ser realizada pela Ofcom. Essa regulamentação foi publicada por meio de alteração ao Decreto sobre os Recursos de Endereçamento do Setor de Telecomunicações (SUÍÇA, 2001), fixando regramento que entraria em vigor em abril de 2002.
Com base no Decreto, a Ofcom poderia lançar um processo público de seleção da entidade responsável por administrar o “.ch”. Poderia também transferir diretamente a atividade, desde que o processo de transferência atendesse aos princípios da transparência, isonomia, objetividade e confidencialidade em relação às informações dos interessados. O instrumento a ser usado para formalizar a transferência seria um contrato de concessão ou um contrato de prestação de serviços (art. 13 do Decreto). A delegação seria por prazo determinado, podendo ser renovada.
Com isso, tendo-se em consideração a experiência da Switch na condução dos registros de nomes de domínios sob o “.ch”, a Ofcom delegou-lhe a gestão do ccTLD suíço, e passou a ser a responsável por regulamentar e fiscalizar o cumprimento de obrigações pela fundação privada. O contrato de delegação, cujo prazo inicialmente definido era até 31/3/2007, foi renovado em 2007, e a delegação se estenderá até 31/3/2015. O novo contrato visa garantir padrões adequados de qualidade de serviço e uma redução gradativa dos valores cobrados dos usuários pelos registros de nomes de domínios (OFCOM, 2007).
A relação entre a Switch e os usuários é regulada por contratos privados e, para tanto, a entidade editou um documento contendo os termos e condições gerais para o serviço, em conformidade com os parâmetros definidos pelo decreto editado pelo Conselho Federal. As condições gerais para o serviço submetem-se à aprovação da Ofcom. Cabe também ao regulador aprovar os valores a serem cobrados pela Switch pelos registros sob o “.ch”. Tais valores devem ser calculados considerando-se os custos de um registro eficiente (SUÍÇA, 2001).
4.4 Colômbia
Assim como ocorreu na maior parte dos países do mundo, o início da administração do registro de nomes de domínios sob o “.co” iniciou-se no meio acadêmico. Em 1991, a IANA delegou a gestão do ccTLD colombiano à Universidad de Los Andes.
Os anos que se seguiram foram envoltos em uma polêmica sobre a pertinência dessa delegação a uma instituição de ensino, especialmente ao constatarem-se os potenciais benefícios decorrentes da exploração comercial do “.co”23. Na época, a discussão, envolvendo o Ministério das Comunicações, o Conselho de Estado, a ICANN e a própria Universidad de Los Andes, abordou também aspectos como a natureza (se pública ou privada) da prestação daqueles serviços prestados pela universidade. O Conselho de Estado Colombiano, ao analisar a questão, concluiu que o marco legal do setor de telecomunicações não seria aplicável ao registro de nomes de domínios (COLÔMBIA, 2001).
O Governo Colombiano interveio então defendendo a necessidade de se legislar sobre a matéria24. Como resultado, foi aprovada a Lei 1.065/2006, que: a) atribuiu ao poder público a competência para administrar o ccTLD colombiano; b) estabeleceu que os nomes de domínios sob o “.co” são recursos do setor de telecomunicações; e c) afirmou o interesse público envolvido na gestão desses recursos, sujeitando-a ao planejamento, à regulação e ao controle exercidos pelo Estado, por meio do Ministério das Comunicações. A lei fixou ainda a possibilidade de delegação, pelo Ministério, à iniciativa privada, da prestação do serviço de gestão do ccTLD, por um prazo de 10 anos, que pode ser prorrogado somente uma vez.
O Governo Colombiano iniciou, então, uma consulta pública junto à comunidade local da internet a fim de definir o modelo de governança para o “.co”. Em consequência, no ano de 2008 a Colômbia estabeleceu, por meio das resoluções 284/2008 e 1.652/2008, a política de governança para os serviços de gestão do “.co” e o seu modelo de negócios (COLÔMBIA, 2008). Feito isso, iniciou-se um processo licitatório com o propósito de efetuar a concessão da gestão do ccTLD25.
Em 2009, o Ministério de Tecnologia da Informação e das Comunicações (Mintic) adjudicou a concessão do “.co” à empresa .CO Internet SAS, vencedora do processo licitatório. Em via de consequência, em janeiro de 2010 a .CO Internet SAS sucedeu de pleno direito à Universidad de Los Andes, passando a delegação a estar respaldada num contrato de concessão com uma vigência inicial de 10 anos.
Esse contrato de concessão, respaldado pela lei, salvaguarda o papel interventor do Estado Colombiano na gestão do ccTLD. O Mintic mantém o poder decisório sobre as regras aplicáveis ao registo de domínios, passando a atuar como regulador da prestação do serviço.
Com o novo marco regulatório, o modelo adotado pela Colômbia passou a ser o de múltiplos registradores. A receita do gestor do “.co” é obtida por meio da contraprestação pecuniária paga pelos registradores, que atuam em regime de liberdade de competição e de preços. Segundo o contrato de concessão, até 75%26 das receitas obtidas pela concessionária deverão reverter em favor dos cofres públicos, devendo, ainda, a concessionária promover atividades e eventos em prol do desenvolvimento da internet no país.
Esse processo de concessão, cuja modelagem contou com a participação ativa de múltiplos atores da iniciativa privada, do setor público e da sociedade em geral, trouxe um novo modelo de governança, com novas regras, marcadas pela abertura do “.co” para interessados de todo o mundo, diminuição do tempo de registo de três dias para cinco minutos e uma redução em 50% nos preços praticados. Além disso, a adoção do modelo de múltiplos registradores permitiu que agentes especializados dinamizassem o desenvolvimento comercial do setor, oferecendo serviços de valor agregado.