Resumo: O escopo desse trabalho é demonstrar a complexidade do instituto da denúncia unilateral realizada pelo Chefe do Poder Executivo nos Tratados ratificados internacionalmente. A polêmica em torno do tema concerne na possibilidade do Presidente da República, unilateralmente, denunciar o tratado em âmbito internacional sem a participação do Congresso Nacional. A ausência de Lei que determina o procedimento a ser adotado, juntamente com a omissão da Constituição Federal sobre o instituto da denúncia, ensejam situações contraditórias, além de violar o sistema de freios e contrapesos estabelecido pela Constituição Federal em virtude da teoria da tripartição dos Poderes.
Palavras-chave: Tratados Internacionais. Ratificação. Denúncia interna. Inconstitucionalidade. Poder Legislativo.
Sumário: 1. Introdução. 2. Os Tratados Internacionais. 2.1. O Procedimento dos Tratados Internacionais. 3. A denúncia dos Tratados Internacionais. 3.1. A denúncia no Direito Internacional brasileiro. 4. Tratado Automobilístico entre Brasil e México. 5. Considerações finais. 6. Bibliografias.
1- Introdução
Em linhas gerais, o Tratado Internacional, após ser redigido, é assinado pelos países signatários e posteriormente, após cumprir com todas as exigências da legislação interna, tramita pela Câmara dos Deputados e Senado Federal para votação cujo quorum é de maioria simples. Havendo aprovação do Tratado, o Congresso Nacional expedirá um Decreto Legislativo e o remeterá ao Presidente da República para que, de forma discricionária, ratifique-o.
Observa-se que a ratificação dos Tratados é uma prerrogativa do Presidente da República, não estando obrigado a ratificar após o Decreto Legislativo. Apesar dessa discricionariedade, o Poder Legislativo exerce sua função de controle sobre o Poder Executivo, de forma que a ratificação depende previamente da aprovação parlamentar.
Diferentemente é o instituto da denúncia. Na prática quando um Estado, após a ratificação, não almeja permanecer sujeito ao Tratado, pode unilateralmente, por Decreto Presidencial, retirar-se através de notificação por escrito.
A problemática concerne sobre o procedimento interno para a realização da Denúncia. A Constituição da República não dispõe de nenhum preceito sobre o instituto. Por questões meramente costumeiras o Brasil remeteu a competência unicamente ao Presidente da República para denunciar unilateralmente os Tratados Internacionais sem a participação do Congresso Nacional.
Clóvis Beviláqua emitiu seu posicionamento a favor da denúncia unilateral dos Tratados exercida pelo Presidente da República em parecer sobre a retirada do Brasil da Liga das Nações:
Em face da Constituição Federal pode o Poder Executivo, sem ouvir o Congresso Nacional, desligar o país das obrigações de um Tratado, que, no seu texto, estabeleça as condições e o modo da denúncia, como é o caso do Pacto da Sociedade das Nações, art. 1º, última parte. Esta proposição parece evidente, por si mesma. Se há no Tratado uma cláusula prevendo e regulando a denúncia, quando o Congresso aprova o tratado, aprova o modo de ser o mesmo denunciado; portanto, pondo em prática essa cláusula, o Poder Executivo apenas exerce um direito que se acha declarado no texto aprovado pelo Congresso. O ato da denúncia é meramente administrativo. A denúncia do Tratado é modo de executá-lo, portanto, numa de suas cláusulas, se acha consignado o direito de o dar por extinto.
Em 1996 foi ajuizada a ADI 1625 perante o Supremo Tribunal Federal pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura e pela Central Única dos Trabalhadores, com o intuito de declarar a inconstitucionalidade da denúncia unilateral, feita pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, em face da Convenção 158 da Organização Internacional do Trabalho que protege o trabalhador contra demissão arbitrária. O Ministro Joaquim Barbosa emitiu seu parecer sobre o caso pronunciando-se favoravelmente a declaração de inconstitucionalidade do decreto presidencial:
Cumpre saber se essa prática há de ser corroborada, levando em conta o advento da Constituição de 1988 que, saliente-se novamente, também é omissa sobre o tema da denúncia de tratados internacionais. Com efeito, o art. 49, I, estabelece que compete exclusivamente ao Congresso Nacional:
“I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.”
Por sua vez, o art. 84, VIII, estabelece, dentre as competências privativas do Presidente da República:
“VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”
Se é verdade que tais disposições não são explícitas ao admitir a participação do Congresso Nacional na denúncia dos tratados, também não o são quanto a uma
possível vedação. Ante tal impasse, parece mais producente analisar o papel que o Congresso Nacional exerce historicamente na processualística dos tratados internacionais do que confinar-se numa tentativa de interpretação literal.
Diante do exposto, formula-se o problema que direciona este trabalho: É constitucional a denúncia unilateral dos Tratados Internacionais exercida pelo Presidente da República sem a participação do Poder Legislativo?
2- Esboço histórico
Os Tratados Internacionais são atualmente um instrumento eficaz e pragmático nas relações entre os sujeitos de Direito Internacional.
O primeiro marco seguro da celebração de um tratado internacional, de natureza bilateral, diz respeito àquele instrumento firmado entre o Rei dos Hititas, Hattusil III, e o Faraó egípicio da XIXª dinastia, Ramsés II, por volta de 1280 e 1272 a.C., e que pôs fim à guerra nas terras sírias. (MAZZUOLI. P.147)
Desde essa época os Tratados veem se desenvolvendo passando pelo Império Romano e Idade Média. Entre os anos 200 depois de Cristo e a queda de Constantinopla no ano de 1453, todos os Tratados passaram a ser celebrados sob a égide da igreja e do Papado e as decisões do Papa passaram a ser respeitadas em todo o continente, principalmente naquilo que dizia respeito à esfera de espiritual de homens e mulheres. (MAZZUOLI. P.47)
Em virtude da Guerra dos Trinta Anos, a Igreja Católica perde o poder. O fim da Guerra se deu em 1648 com o Tratado de Vestefália, que implantou o conceito de Soberania e Igualdade dos Estados, ocasionando o nascimento do Estado Moderno.
A globalização também influenciou muito o desenvolvimento dos Tratados. Com as Grandes Navegações do Século XV o comércio deixa de ser restrito a Europa, parte da África e Ásia, expandindo-se mundialmente.
Posteriormente, no século XVIII houve um impulso no processo de globalização devido a Revolução Industrial. A produção em grande escala almejava um público apto ao consumismo, o que necessariamente impulsionou a busca pela exportação e importação de mercadorias.
Percebe-se que a globalização influencia o desenvolvimento dos Tratados uma vez que, gradativamente, implanta na sociedade a queda das barreiras alfandegárias, a homogeneização cultural, o aumento no fluxo de capitais, a desnacionalização das economias e a utilização da informação para estimular o consumo. Consequentemente, as relações entre os Estados estão tornando cada vez mais intensas, fazendo-se necessário a utilização de Tratados para regerem os interesses em comum dos Estados e das Organizações Internacionais, regulamentado as mais variadas formas de relações jurídicas.
3- Os Tratados Internacionais
Alain Pellet define o Tratado como:
O tratado designa qualquer acordo concluído entre dois ou mais sujeitos de direito internacional, destinado a produzir efeitos de direito e regulado pelo direito internacional.
Os Tratados Internacionais são regulados pela Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados. O artigo 2ª, parágrafo primeiro define e caracteriza o conceito de tratado:
1. Para os fins da presente Convenção:
a) “tratado” significa um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica;
Valério Mazzuoli em sua obra sobre os Tratados de Direito Internacional conceitua os Tratados de Direitos Internacionais como:
(...) um acordo formal de vontades concluídos entre os sujeitos de Direito Internacional Público, regido pelos direitos das gentes e destinado a produzir, imprescindivelmente, efeitos jurídicos para as partes que a ele aderiram.
O Tratado internacional, segundo Rezek, dá cobertura a sua própria substância. Sua existência almeja suprir a necessidade de uma lei universal que tutele todos os direitos e interesses das nações. Podem ser classificados em:
a-Número de parte: refere-se ao número de sujeitos que irão aderi-lo. O tratado pode ser bilateral, caso seja composto por apenas dois sujeitos, ou multilateral quando for composto por vários sujeitos de direito internacional. Podem ser realizados entre os Estados, Organizações Internacionais, e entre Estados e Organizações.
b- Tipo de procedimento utilizado para sua conclusão: os Tratados podem ser concluídos de duas formas, bifásico e unifásico. O bifásico é composto por duas fases de consentimento: a assinatura e a ratificação. O procedimento unifásico constitui-se de apenas uma fase, qual seja, a manifestação do Estado através de assinatura. Esse ato já é suficiente para que o Tratado tenha vigência e validade. Quanto à execução no tempo e a estrutura da execução: quanto a sua execução no tempo, os tratados internacionais podem ser classificados em transitórios ou permanentes e, no que tange à estrutura de sua execução, em mutalizáveis ou não mutalizáveis. (RESEK. P.132-137).
c-Os de natureza transitória, são aqueles que apesar de ter sua execução imediata, tem seus efeitos prolongados no tempo. Como exemplo, podemos citar um Tratado de cessão de território, onde a cessão é efetuada imediatamente, mas os efeitos desse ato, como o limite de fronteira, prolonga-se no tempo. Os Tratados permanentes têm sua execução e efeitos protraídos no tempo. São os tratados de compromisso internacional como os Tratados de Direitos Humanos e de Comércio.
Consoante a estrutura de execução, os tratados se subdividem em mutalizáveis e não mutalizáveis. Ambos compreendem apenas aos Tratados multilaterais. O primeiro são os tratados que, embora descumprido por uma das partes não impossibilita seu cumprimento pelas outras. No caso dos Tratados não mutalizáveis, caso haja descumprimento por uma parte, o Tratado torna-se inexecutável.
d- Quanto a natureza jurídica: são classificados em tratados lei e tratados contratos. Os tratados lei, em regra, são celebrados por diversos Estados e têm como escopo laborar normas gerais e abstratas entre as partes. Nos Tratados Contratos, há uma divergência na vontade das partes. É um tratado de reciprocidade. Tem como escopo regular interesses específicos e de maneira concreta.
e- Quanto à possibilidade de adesão posterior: existem duas classificações. Temos os tratados de entrada aberta; os quais possibilitam a adesão por outros Estados que não participaram das negociações preliminares; e os tratados de entrada fechada, que são os que não permitem a adesão por outros Estados que não foram signatários originais.
4- Procedimentos dos Tratados Internacionais
A elaboração dos Tratados Internacionais constitui-se por um procedimento solene através de uma série de formalidades abrangidas por fases internacionais e internas.
Os Tratados Internacionais passam por quatro fases até sua conclusão:
a-Negociação preliminar: é o ato inicial para elaboração dos Tratados. O Poder Executivo é o órgão competente para o ato. Nos casos de tratados bilaterais, as negociações preliminares são efetuadas através de uma carta diplomática enviada de um país para o outro. Quando o Tratado envolver organizações internacionais, as negociações ocorreram em sua sede. Nos Tratados internacionais multilaterais, as negociações normalmente ocorrem em uma conferência internacional ou na sede de uma organização internacional. As discussões terão como base um projeto elaborado por uma comissão de Direito Internacional que é contratada para sua elaboração. Essa fase se encerra com um projeto composto por preâmbulo, dispositivo e considerações finais.
b- Adoção do texto: conforme preceituado no artigo 9º, §§1º e 2º da Convenção de Viena, a adoção do texto será efetuada pelo consentimento de todos os Estados participantes de sua elaboração. Nos casos em que a adoção tiver lugar em uma conferência internacional a adoção será realizada por dois terços dos Estados presentes e votantes, exceto se esses Estados, pela mesma maioria resolverem aplicar uma regra distinta. Caso não seja atingido o quorum de dois terços, deverá ser remarcado uma nova conferência para a adoção do texto.
c- Assinatura: A assinatura é, em suma, uma fase necessária da processualística dos atos internacionais, pois é com ela que se encerram as negociações e se expressa o mínimo de vontade do Estado em proceder ao exame da questão, a fim de (futuramente, com a ratificação) aderir definitivamente a todo o pactuado. A assinatura, ademais, é importante por se relacionar “ ao encerramento das negociações e à redação de seus resultados num instrumento a ser apresentado aos governos para a aprovação final”, como leciona José Sette Câmara. Do momento da assinatura em diante ficam proibidas quaisquer alterações no texto do acordo, como já se falou. Fica aberta, contudo, a partir deste instante, a possibilidade das partes apresentarem reservas ao texto firmado, se for o caso. (Câmara P.15)
d- Ratificação: A ratificação ocorre em âmbito interno. Cada país irá prosseguir com suas formalidades próprias. Após a assinatura, o Tratado será submetido a apreciação do Poder Legislativo para referendo parlamentar e somente após a expedição do Decreto Legislativo, será submetido a ratificação pelo Chefe do Poder Executivo. A ratificação é ato discricionário. O fato do Congresso Nacional expedir Decreto Legislativo a favor da ratificação, não obriga o Presidente da República ratificá-lo. José Sette Câmara define ratificação como:
Ratificação é o ato pelo qual a autoridade nacional competente informa às autoridades correspondentes dos Estados cujos plenipotenciários concluíram com os seus, um projeto de tratado, a aprovação que dá a este projeto e que o faz, doravante um tratado obrigatório para o Estado que esta autoridade encarna nas relações internacionais. (Mazzuoli p. 190)
Após ocorrido a ratificação interna do Tratado, é expedido a carta de ratificação assinado pelo Presidente da República e referendado pelo Ministro das Relações Exteriores para comunicar aos outros Estados interessados que o Tratado foi efetivamente aceito.
A ratificação não atribui ao Tratado a vigência do acordo. Essa ocorre, nos tratados bilaterais, pela troca dos instrumentos de ratificação e nos Tratados multilaterais pelo depósito em Estado ou no órgão que tiver assumido a custódia para tal ato. Antes desse procedimento, não é possível a exigência de vigência dos Tratados Internacionais.
O tratado além de ratificado e promulgado deve ser registrado na ONU para evitar a diplomacia cega. Anteriormente, se o Tratado não fosse registrado, seria considerado nulo. Mas isso mudou. A ONU preceitua que os Estados que não registrarem o Tratado na ONU não poderão se valer dos foros de controvérsias da Corte Internacional de Justiça. Foi uma forma que a ONU utilizou para compelir os Estados a registrarem seus Tratados. Destarte, o entendimento atual é que não há necessidade de efetuar o registro do Tratado na ONU desde que haja outro meio efetivo de publicação.
5- A denúncia dos Tratados Internacionais
Valério de Oliveira Mazzuoli, ao tratar do instituto da denúncia, faz crítica ao termo técnico utilizado para referir-se a denúncia como uma forma de extinção dos Tratados Internacionais. No instante em que um Estado denuncia um tratado, sendo ele multilateral, não está extinguindo-o, mas apenas desvinculando das obrigações pactuadas por meio do Tratado sem ofender outros Estados-partes.
Segundo Rezek, a denúncia nada mais é do que um ato unilateral, o qual o Estado manifesta sua vontade de deixar de ser parte do acordo internacional.1 Contudo, só haverá a extinção do Tratado quando esse for constituído de forma bilateral. Não há como subsistir um tratado constituído por duas partes quando uma delas o denunciou.
Consoante a possibilidade da denúncia dos tratados, alguns em seu próprio texto estipula a forma e procedimento que a denúncia deve submeter. Outros são omissos sobre o instituto da denúncia, o que ocasiona dúvida concernente a viabilidade de denunciar.
Destarte, a Convenção de Viena em seu artigo 56 §1º dispõe sobre a denúncia:
Artigo 56. Denúncia ou retirada de um tratado que não contém disposições sobre extinção, denuncia ou retirada.
1. Um tratado que não contem disposição sobre sua terminação e não prevê a denuncia ou retirada do mesmo não pode ser objeto de denuncia ou retirada a não ser que:
a) Fique estabelecido que as partes tiveram a intenção de admitir a possibilidade de denuncia ou retirada; ou
b) O direito de denuncia ou retirada possa ser inferido da natureza do tratado.
Rezek ensina que a denúncia:
Se exprime por escrito numa notificação, carta ou instrumento: sua transmissão a quem de direito configura o ato internacional significativo da vontade de romper o compromisso. Trata-se de uma mensagem de governo, cujo destinatário, nos pactos bilaterais, é o governo da parte co-pactuante. Se coletivo o compromisso , a carta de denuncia dirige-se ao depositário, que dela fará saber às demais partes”. Este depositário “é o governo de um dos Estados partes no tratado coletivo, ou é a secretaria de uma Organização Internacional que tenha aceito esse encaro.
Nos tratados institucionais, o depositário, para fins de denuncia, é sempre a secretaria da própria organização, ainda que outrora o tenha sido, para fins de ratificação, o governo de um dos Estados fundadores. Excepcionalmente, o depositário do tratado multilateral é um Estado não parte, por não o haver ratificado depois de ter aceito, na fase negocial, aquela incumbência. (Resek p.493)
Conforme exposto inicialmente, a problemática concerne sobre o procedimento interno para a realização da denúncia. A Constituição da República não dispõe nenhum preceito sobre o instituto.
Por questões meramente costumeiras o Brasil remeteu a competência unicamente ao Presidente da República para denunciar unilateralmente os Tratados Internacionais sem a participação do Congresso Nacional. A partir dessa ideia, iremos de forma pragmática efetuar uma análise processualística abordando a inconstitucionalidade do instituto da denúncia o qual remete ao Chefe do Executivo a prerrogativa de denunciar unilateralmente os tratados internacionais cuja ratificação depende do Congresso Nacional.