1. Considerações Iniciais
A licitação é o procedimento administrativo através do qual a Administração Pública seleciona a proposta que oferece mais vantagens para o contrato de seu interesse.
É um procedimento rigorosamente determinado a que o Poder Público se submete, estando previsto na Constituição e em legislação infra-constitucional, que se desenvolve na idéia de competição isonômica entre os interessados em contratar.
Não se pode, pois, no estudo e aplicação do Direito Administrativo, prescindir da análise do procedimento licitatório, que inspira festejados doutrinadores em suas obras, bem como fascina estudiosos interessados em tal assunto.
A partir da análise da licitação enquanto meio para a efetivação de contratações na Administração Pública, proceder-se-á a um detalhamento acerca das diversas modalidades de licitação, isto é, analisar-se-ão minuciosamente, à luz crítica do direito positivo, as diversas espécies de certames licitatórios e suas características essenciais.
Tal estudo será ainda mais aprofundado tendo em vista a criação, através da Medida Provisória n.º 2.026, de 04 de maio de 2000, de uma nova modalidade de licitação, denominada "pregão", que dinamiza o procedimento licitatório, invertendo as fases de julgamento e habilitação, mas que por outro lado enseja muita polêmica entre doutrinadores e aplicadores do direito, que alegam vícios de ilegalidade e inconstitucionalidade em tal medida provisória.
2. O procedimento licitatório e sua importância para a Administração Pública
O Direito Administrativo, enquanto ramo do Direito Público, fundamenta-se em dois preceitos básicos, quais sejam a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade, por parte da Administração, dos interesses públicos.
Pode-se resumir o regime jurídico administrativo em duas palavras: prerrogativas e sujeições. Possui a Administração Pública diversas prerrogativas ou privilégios, desconhecidos no Direito Privado, mas por outro lado, está sujeita a inúmeras restrições, as quais limitam sua atividade a determinados princípios e fins que não podem ser ignorados.
A licitação, no entender do eminente doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, é o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados(1).
A competência para legislar sobre licitação assiste às quatro ordens de pessoas jurídicas de capacidade política (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), competindo à União a edição de normas gerais sobre o assunto. É regida, em órbita federal, pela Lei n.º 8.666, de 21 de junho de 1993, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 8.883, de 08 de junho de 1994. Essas normas gerais se aplicam, sem distinção, às licitações e contratos dos quatro entes citados, bem como de seus entes autárquicos, fundacionais e empresariais.
Sujeita-se, de sorte, o procedimento licitatório a determinados princípios, dentre os quais, de acordo com a orientação do conceituado Hely Lopes Meirelles, podem ser destacados o procedimento formal, a publicidade de seus atos, a igualdade entre os licitantes, o sigilo na apresentação de propostas, a vinculação ao edital ou convite, o julgamento objetivo e a adjudicação compulsória ao vencedor, além da probidade administrativa(2).
Vê-se, para tanto, que a licitação tem por objetivo uma dupla perspectiva: de um lado, pretende-se que os entes governamentais realizem a contratação mais vantajosa, e de outro, garante aos administrados a possibilidade de participarem dos negócios que a Administração deseja realizar com os particulares.
3. As diversas modalidades de licitação previstas na Lei n.º 8.666/93
A Lei n.º 8.666/93 prescreve, em seu art. 22, cinco modalidades de licitação, que são a concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e o leilão. As modalidades de licitação têm características próprias, destinando-se a determinados tipos de contratação. A licitação é o gênero, do qual as modalidades são as espécies(3). Desta forma, possível é aplicar a essas espécies os preceitos genéricos da licitação, enquanto os específicos regem cada modalidade em particular.
As três primeiras espécies previstas (concorrência, tomada de preços e convite) são, sem dúvida, as mais importantes(4). Dependem, em regra geral, do valor que a Administração irá presumivelmente dispender com a relação jurídica sucedânea, ou seja, a partir dos patamares de valor estabelecidos em lei, corresponderão as distintas modalidades.
Obriga-se a utilização da concorrência para o caso de valores mais elevados. A tomada de preços e o leilão são previstos para negócios de vulto médio, enquanto o convite se destina a negócios de modesta significação econômica. A lei prevê que a Administração pode optar pela modalidade de valor mais elevado, ao invés da correspondente ao respectivo patamar de valor, sendo vedada, contudo, a utilização de modalidade correspondente a valor inferior.
Essas espécies licitatórias, com exceção do convite, dependem de publicação de aviso, contendo um resumo do edital com indicação do local onde os interessados podem obter o texto completo, bem como todas as informações acerca do certame. No caso do convite, a divulgação é feita por carta, seguida de afixação de cópia do instrumento convocatório em local apropriado. No âmbito do Estado de Pernambuco, no entanto, a legislação prevê a publicação do aviso de convite, exigência que não é feita pela Lei 8.666/93.
Transcorrem prazos mínimos, fixados na Lei de Licitações e Contratos Públicos, entre a divulgação e a apresentação das propostas ou a realização do evento. Esses prazos variam dependendo da modalidade adotada para o certame. Contam-se a partir da data da última publicação do edital resumido ou da expedição do convite. Caso sejam feitas alterações no edital, haverá nova divulgação e, se afetarem a formulação de propostas, recomeça-se a contar o prazo.
Esses prazos previstos em lei representam o mínimo a ser respeitado, nada obstando que a Administração, verificando a complexidade do objeto da licitação ou outros fatores, dilate esses prazos mínimos, possibilitando uma efetiva participação dos interessados.
A Medida Provisória n.º 2.026, editada em 04 de maio de 2000 e regulamentada pelo Decreto n.º 3.555, de 08 de agosto de 2000, instituiu, no âmbito da Administração Federal, uma nova modalidade de licitação, o pregão, destinado à aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances, em sessão pública.
4. Concorrência
A concorrência é a modalidade de licitação que se realiza, com ampla publicidade, para assegurar a participação de quaisquer interessados que preencham os requisitos previstos no edital convocatório.
Configura-se como a espécie apropriada para os contratos de grande vulto, grande valor, não se exigindo registro prévio ou cadastro dos interessados, cumprindo que satisfaçam as condições prescritas em edital, que deve ser publicado com, no mínimo, trinta dias de intervalo entre a publicação e o recebimento das propostas. Caso seja adotado um certame de acordo com os tipos, como os de menor preço, técnica e preço e melhor técnica, esse intervalo mínimo é dilatado para quarenta e cinco dias.
Estimando-se o valor do contrato posterior, a concorrência é a modalidade obrigatória em razão de determinados limites, que por sua vez se sujeitam a revisões periódicas. Contudo, independentemente do valor, a lei prevê que a modalidade concorrência deve ser adotada nos seguintes casos: a) compra de bens imóveis; b) alienações de bens imóveis para as quais não tenha sido adotada a modalidade leilão; c) concessões de direito real de uso, serviço ou obra pública; d) licitações internacionais.
Além desses casos específicos previstos, versa o Estatuto das Licitações e Contratos Públicos que a concorrência é obrigatória quando, em havendo parcelamento, o valor das licitações das parcelas, em conjunto, correspondam a montante igual ou superior ao previsto para a modalidade concorrência.
Há algumas ressalvas que devem ser feitas em relação aos ditames da lei: admite-se a tomada de preços nas licitações internacionais, quando o órgão ou entidade licitante possuir cadastro internacional de fornecedores, ou até convite, caso inexista fornecedor no país. Além disso, permite-se que seja realizado o leilão para a alienação de bens imóveis, quando tenha sido adquirido por dação em pagamento ou procedimentos judiciais.
Deve-se, portanto, caracterizar a concorrência como uma espécie do gênero licitação. Conforme se constata, está adstrita aos mais diversos princípios, características e requisitos do gênero mais amplo.
5. Tomada de Preços
Conforme prevê o Estatuto das Licitações e Contratações Públicas, a tomada de preços é a modalidade de licitação realizada entre interessados previamente cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação. É a licitação para contratos de valor estimado imediatamente inferior ao estabelecido para a concorrência.
De modo sensível, a lei alterou a configuração da tomada de preços. Sob o Decreto-Lei n.º 2300, de 1986, somente podiam participar aqueles regularmente inscritos no cadastro do órgão licitante. A nova lei determinou a possibilidade de participação também dos interessados que atendam às condições até três dias antes do recebimento das propostas, o que tem dado margem a controvérsias e disputas infindáveis e, mesmo, insolúveis, no que entende o considerado administrativista Marçal Justen Filho(5).
Tem por finalidade tornar a licitação mais sumária e rápida. O objeto evidente da alteração que a nova lei introduziu foi o de abrir as portas para um maior número de licitantes. Entretanto, não resta dúvida que o procedimento da tomada de preços acaba por se tornar tão complexo quanto o da concorrência(6). A vantagem que havia na legislação anterior é que a comissão limitava-se a examinar os certificados de registro cadastral, o que já não pode ocorrer sob a nova lei, pois, havendo licitantes fora do cadastro, a comissão de licitação terá que examinar toda a documentação para a qualificação.
A tomada de preços é admissível nas contratações de obras, serviços e compras dentro dos limites de valor estabelecidos em lei e corrigidos por ato administrativo competente. A grande característica dessa modalidade, que a distingue da concorrência é a existência de habilitação prévia dos licitantes, através dos registros cadastrais. Esses cadastros são registros dos fornecedores de bens, executores de obras e serviços que ali se inscreveram, mantidos por órgãos e entidades administrativas que freqüentemente realizam licitações.
Deverá correr, na tomada de preços, um prazo de quinze dias, no mínimo, entre a publicação e a data fixada para o recebimento das propostas. Contudo, caso o certame seja julgado na conformidade dos "tipos", ou seja, pelos critérios de "melhor técnica" ou de "técnica e preço", o prazo será de, pelo menos, trinta dias, sendo a contagem feita da mesma forma que na concorrência.
6. Convite
O convite é a modalidade de licitação entre, no mínimo, três interessados do ramo pertinente a seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa. Podem também participar aqueles que, mesmo não sendo convidados, estiverem cadastrados na correspondente especialidade e manifestarem seu interesse com antecedência de 24 horas da apresentação das propostas.
O convite é, dentre todas as modalidades de licitação, a mais simples, sendo adequada a pequenas contratações, cujo objeto não contenha maiores complexidades, ou seja de pequeno valor(7). É a única modalidade de licitação que não exige publicação de edital, já que a convocação é feita por escrito, obedecendo a uma antecedência legal de cinco dias úteis, por meio da carta-convite.
A Lei n.º 8.666/93 inovou, ao garantir a participação de outros interessados, desde que cadastrados e havendo manifestação nesse sentido, formalizada em até 24 horas antes da apresentação das propostas. Tal medida visou a aumentar o número de licitantes, mas da mesma forma que ocorreu com a tomada de preços, tornou mais complexo o procedimento. Permitindo pois, essa participação aos "não-convidados", deve a unidade administrativa afixar cópia da convocação em local apropriado.
Em princípio, o convite deverá contar com, no mínimo, três licitantes qualificados, ou seja, em condições de contratar. O Tribunal de Contas da União já decidiu inclusive que, não se obtendo esse número legal de propostas, impõe-se a repetição do ato, convocando-se outros possíveis interessados, a fim de garantir a legitimidade do certame.(8)
A abertura de envelopes é feita em ato público, no dia, hora e local especificados na carta-convite. O julgamento é feito por uma comissão ou servidor designado pela autoridade administrativa.
Mister é ressaltar que a lei veda que se utilize o convite ou a tomada de preços para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local, que possam ser realizados conjunta e concomitantemente, sempre que o somatório de seus valores caracterizar o caso de tomada de preços ou concorrência, respectivamente.
7. Concurso
O concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmio ou remuneração aos vencedores, segundo critérios constantes de edital publicado na imprensa oficial. É comumente utilizado na seleção de projetos, onde se busca a melhor técnica, e não o menor preço.
No entender de Hely Lopes Meirelles, o concurso é uma modalidade de licitação de natureza especial, porque, apesar de se reger pelos princípios da publicidade e da igualdade entre os participantes, objetivando a escolha do melhor trabalho, dispensa as formalidades específicas da concorrência.(9)
O concurso deve ser anunciado com ampla divulgação pela imprensa oficial e particular, através de edital, publicado com uma antecedência mínima legal de 45 dias para a realização do evento. A qualificação exigida aos participantes será estabelecida por um regulamento próprio do concurso, que conterá também as diretrizes e a forma de apresentação do trabalho, bem como as condições de realização e os prêmios a serem concedidos.
O julgamento é feito por uma comissão especial, integrada por pessoas de reputação ilibada e reconhecido conhecimento da matéria, sejam ou não servidores públicos. Esse julgamento será realizado com base nos critérios fixados pelo regulamento do concurso.
O pagamento do premio ou da remuneração é condicionado à cessão, por parte do autor do projeto, dos direitos a ele relativos, a fim de que a Administração possa utilizá-lo de acordo com o prescrito no regulamento ou no ajuste para sua elaboração.
Finaliza-se, portanto, o concurso com a classificação dos trabalhos e o pagamento do prêmio ou da remuneração, não sendo conferido qualquer direito a contrato com a Administração. Já a execução do projeto escolhido será, de outra forma, objeto de outra licitação, revestida de outra modalidade(concorrência, tomada de preços ou convite), vedada a participação do autor como licitante.
8. Leilão
O leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a Administração ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou ainda para a alienação de bens imóveis cuja aquisição haja derivado de procedimento judicial ou de dação em pagamento.
Pode-se verificar a ocorrência de dois tipos de leilão, que são o comum e o administrativo. O leilão comum, que é privativo do leiloeiro oficial, é regido pela legislação federal pertinente, podendo a Administração estabelecer as condições específicas. Já o leilão administrativo é feito por servidor público.
Antes do leilão, devem os bens ser previamente avaliados, constando no edital o preço mínimo a ser ofertado. Indispensável se faz ainda que o edital descreva os bens, possibilitando sua perfeita identificação. Deve, além disso, indicar o local onde se encontram, possibilitando o exame por parte dos interessados. O dia, horário e local do pregão são especificados também pelo instrumento convocatório.
Para o leilão, não se exige qualquer tipo de habilitação prévia dos licitantes, tendo em vista que a venda é feita à vista ou em curto prazo. Admite-se, entretanto, a exigência, quando o pagamento não for todo à vista, de um depósito percentual do preço, servindo como garantia.
Os lances no leilão deverão ser verbais, configurando uma disputa pública entre os ofertantes, enquanto durar o pregão. Aquele que, ao final, oferecer maior lance, de valor igual ou superior ao avaliado previamente, arremata o objeto da licitação.
9. Critérios de julgamento das propostas
A regra geral é a adoção do tipo, ou critério de julgamento "menor preço". Neste tipo, o que se objetiva é a vantagem econômica na obtenção da obra, serviço ou compra, sendo o objeto de rotina, a técnica uniforme e a qualidade padronizada. Para tanto, a Administração não utiliza qualquer outro fator para o julgamento das propostas, somente considerando as vantagens econômicas constantes das ofertas, satisfazendo ao prescrito no edital. Basta, pois, que o objeto cumpra as finalidades editalícias e ofereça o melhor preço, para que mereça a escolha e o contrato com a Administração Pública.
O segundo tipo, "melhor técnica", que constitui exceção, leva em consideração, primeiramente, a obra, serviço ou material mais perfeito e adequado. Justifica-se a adoção de tal tipo para obras, serviços ou fornecimentos de alta complexidade e especialização, isto é, que não há padronização na técnica ou na qualidade, tais como podemos citar empreendimentos que exigem tecnologia avançada.
Após a fase de escolha da licitante possuidora da melhor técnica, negociam-se as condições propostas, com base nos orçamentos detalhados apresentados e tendo como referência limite a proposta de menor preço apresentada entre as licitantes que obtiveram a valorização mínima. Em havendo impasse nessa negociação, procede-se à negociação com os demais proponentes, por ordem de classificação técnica, até que se chegue a um acordo para a contratação.
O tipo "técnica e preço" se caracteriza por combinar os dois fatores. A técnica é relevante, mas o preço deve também ser considerado no julgamento. A Administração deve escolher a proposta mais vantajosa economicamente, mas segundo critérios mínimos de técnica exigidos no edital.
A licitação que utiliza o tipo "técnica e preço" deve, igualmente à de "melhor técnica", estar restrita aos serviços de natureza intelectual(10). Difere, contudo, porque, na de "melhor técnica", a técnica é fator preponderante, negociando-se o preço posteriormente, enquanto na "técnica e preço", aglutinamos os dois fatores, fazendo a classificação pela média ponderada das propostas técnicas e de preço. Por conseguinte, independentemente de apresentarem melhor preço, as propostas que não satisfizerem limites mínimos de técnica, serão desclassificadas.
Há ainda o tipo "maior lance ou oferta", que foi resultado de uma inovação na Lei de Licitações e Contratos Públicos (Lei n.º 8.666/93), introduzida pela lei que lhe alterou (Lei n.º 8.883/94). Destina-se aos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso, tornando expresso em lei o que o Estatuto anterior trazia de forma apenas implícita. Veio a atender também às particularidades da modalidade leilão, qual seja a alienação de imóveis que a Administração tenha adquirido através de ação judicial ou de dação em pagamento.