4 – Gestão Urbana no Brasil
O modelo econômico adotado pelo Brasil durante o século XX, transformou o antigo país essencialmente agrícola, em um país industrializado, com grandes centros urbanos. Dentro de um período de tempo relativamente curto, cidades tiveram suas populações dobradas, conseqüência tanto da taxa de natalidade, quanto da migração do setor rural para o setor urbano. A partir da década de 1960, o país intensificou a concentração urbana e de renda. Com isto houve uma urbanização, além de excludente, incompleta no país, fato que constituiu zonas marginalizadas dentro dos complexos urbanos.
Este processo vivenciado no Brasil mereceu destaque na Constituição de 1988, particularmente nos artigos 182, e 183, integrantes do Título VII, capítulo II. Apesar da demora na regulamentação do art. 182, que se deu em 2001, com a Lei 10.257, denominada Estatuto da Cidade, a qual estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana nacional.
A gestão urbana no Brasil deve ser exercida tanto com a ampla participação da população e de associações representativas, como por uma cooperação entre governos, iniciativa privada e os vários setores que compõem a sociedade, tendo como objetivo o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Assim, o fim da gestão urbana é a garantia do cumprimento das funções sociais inerentes a cidade e a propriedade urbana.
O princípio da gestão democrática integra a ordem da gestão urbana, como aponta o Estatuto da Cidade, em seu capítulo IV, art. 43, elencando os instrumentos para efetivação deste princípio, tais como os órgãos colegiados de política urbana, os debates, audiências e consultas públicas, as conferências, e a própria iniciativa popular. No entanto, antes disso, o próprio texto Constitucional trouxe expressamente em seu art. 1º, que além da representação, o povo exercerá o poder diretamente, caracterizando a idéia de uma democracia participativa.
Por sua vez, a Política Nacional do Meio Ambiente, partindo do texto do art. 225 da Constituição Federal, traz sua estrutura baseada na ampla participação da sociedade tanto nas decisões, quanto nos próprios processos administrativos relacionados ao meio ambiente.[32]
A postura de inclusão da participação popular na gestão ambiental veio a reformar o sistema de comando e controle baseado na centralização das ações governamentais[33]. A gestão democrática coloca o cidadão como partícipe das decisões, e como ente transformador da realidade social, tende a afastar a idéia de assistencialismo, que de certo modo ainda persiste na consciência cultural brasileira. A integração dos cidadãos com as decisões políticas objetivam dar maior efetividade às políticas públicas, haja vista haver a responsabilidade individual e coletiva pelo fim desejado.
5 – Plano Diretor
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu em seu art. 182, § 1º, a obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20.000 habitantes. Por sua vez o Estatuto da Cidade declara obrigatoriedade para além da hipótese constitucional, para municípios integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, locais onde o Poder Público municipal deseja utilizar o preceituado no §4º, do art. 182, da Constituição, municípios integrantes de áreas de interesse turístico, e por fim de áreas de influência de empreendimento ou atividades com significativo impacto ambiental.
Tal documento deve ser aprovado pela respectiva câmara municipal, constituindo-se no instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Assim, o plano diretor deve instrumentalizar o cumprimento da função social do território urbano, mediante um planejamento da expansão da malha urbana e do estabelecimento de porções espaciais de usos diversos.
Vale salientar a necessidade do plano diretor e da necessidade de aprovação no legislativo municipal, e, além disto, este deverá nortear-se pelo princípio da gestão democrática, visto o preceito estabelecido no art. 29, inciso XII, da Carta Maior, o art. 2º, inciso II, da Lei 10.257/2001, e do art. 40, § 4º, desta mesma Lei. Na realidade, todo planejamento de ordem municipal deve contar com ampla participação dos citadinos. Este caráter municipalista dado pela legislação brasileira justifica-se pela proximidade dos cidadãos às questões urbanas, porém, de outro lado, há dificuldade quanto às equalizações dos problemas nas metrópoles, visto que cada município será detentor de um plano diretor dentro de seu território.
De acordo com o Estatuto da Cidade, constitui o plano diretor um dos instrumentos do planejamento municipal, assim, como o zoneamento ambiental, e os planos de desenvolvimento econômico e social. Na realidade o plano diretor acaba por incluir além destes dois instrumentos, o da disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, o que fez do plano diretor o principal instrumento da política urbana brasileira.
Como já tratamos aqui, o plano diretor objetiva o cumprimento da função social do território urbano, esta função social estará atendida quando satisfaz “as exigências fundamentais de ordenação da cidade”, que deverá assegurar “o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social, e ao desenvolvimento das atividades econômicas”, como preceitua o art. 39, do Estatuto da Cidade.
O plano diretor assume desta maneira lugar de destaque na política municipal, sendo através dele que a propriedade urbana poderá atender a sua função social, regulando o crescimento urbano de forma a garantir a qualidade de vida dos habitantes, e neste conceito de qualidade de vida, deve-se apontar o crescimento econômico e social, conjugado com a devida proteção ambiental, utilizando-se dos instrumentos de parcelamento, IPTU progressivo no tempo, edificação ou utilização compulsória, outorgas do direito de construir, desapropriações.
Sendo um instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, o plano diretor serve também como parâmetro diretivo para o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, e o orçamento anual. Assim, toda utilização de recurso municipal deverá ser norteado pelos preceitos do plano diretor da cidade, o que já delimita o âmbito de ação das políticas públicas. O próprio Estatuto da Cidade exemplifica isto no art. 41, §2º, quando estabelece a necessidade de um plano de transporte integrado para cidades com mais de 500.000 habitantes.
Questão contraditória poderá surgir quando o plano diretor de determinado município estabelecer parâmetros menores que os estipulados nas alíneas, a, b, e c do art. 2º do Código Florestal. A questão soluciona-se pela leitura do art. 23, inciso VI, da Constituição Federal, quando estabelece a responsabilidade municipal na proteção do meio ambiente. Depois disto, a Lei 7.803/89, incluiu o parágrafo único ao art. 2º do nosso Código Florestal, impondo os respeito aos planos direitos municipais, e que estes devem honrar os limites estabelecidos pela legislação federal.
6 – O zoneamento como instrumento de desenvolvimento
O zoneamento em centros urbanos é tratado por muitos como um entrave ao desenvolvimento econômico local, principalmente nas regiões de forte urbanização, visto que se aponta a preservação ambiental como um entrave ao estabelecimento das atividades econômicas. Forte exemplo disto são as lutas travadas pela iniciativa privada para construção de hotéis e resorts nas praias do litoral brasileiro, por vezes invadindo áreas de proteção ambiental, transformando drasticamente o ambiente natural. O argumento da classe empresarial é de que os mecanismos de preservação, em destaque o zoneamento, são os responsáveis pelos entraves ao crescimento econômico, a geração de emprego e de renda, pondo assim amarras ao progresso.
Para tanto, convém lembrar a idéia de desenvolvimento sustentável, adotado pelo art. 225, da Constituição Federal de 1988, havendo a necessidade de o crescimento econômico ser conciliado com a proteção ambiental, garantindo assim, o direito das gerações futuras de um meio ambiente sadio. Neste diapasão, a Lei 6.938/81 foi a primeira norma brasileira a conceituar desenvolvimento sustentável, afirmando que a Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação ambiental. Depois, a própria Constituição amarrou a iniciativa privada ao tipificar no art. 170 o princípio da defesa ao meio ambiente com um dos fundamentos da ordem econômica.[34]
Vale ressaltar a importância do zoneamento, em todas as suas formas, para o desenvolvimento, pois, além da proteção ambiental ser um requisito para a idéia de desenvolvimento constitucionalmente estabelecida, a preservação de recursos ambientais dar-se-á como forma de manutenção de atividades econômicas, como a utilização de praias, criação de reservas ambientais para o turismo, etc. O zoneamento pode ser apontado como uma das maneiras mais palpáveis de solução aos problemas urbanos atuais, já que a maioria destes foi causado por um crescimento desordenado, não planejado, através dos movimentos que incharam os grandes centros urbanos brasileiro.
De alto grau de importância surge a questão regional, pois o Brasil é um país de disparidades econômicas e sociais entre suas regiões. Evidentemente que a realização do desenvolvimento é diverso entre as várias regiões, e assim, o papel econômico do zoneamento passa a ser diferente. Na realidade, o planejamento urbano é um resultado da conjugação da dimensão política com a dimensão técnica. O princípio da gestão democrática presente no planejamento das políticas municipais dá forte relevância a esta dimensão, que deve seguir os parâmetros de ordem técnica. Desta maneira, os planos diretores de uma região não serão iguais ao de outra região, em virtude de suas peculiaridades. No entanto os objetivos são os mesmos, o planejamento urbano, para efetivação de direitos fundamentais.
7- Conclusão
O acelerado processo de urbanização brasileiro das últimas décadas levou a construção de enormes centros urbanos sem planejamento, fato que colocou em alto risco a qualidade ambiental dessas regiões no Brasil. É importante observar que tais regiões abrigam a maior parte da população nacional, o que torna a amplitude social desse problema bem maior.
Nesse contexto, o zoneamento ambiental, juntamente com o planejamento urbano, através do plano diretor, assume um papel fundamental na promoção da qualidade de vida da zona urbana, tendo profundo reflexo no nível de desenvolvimento dessas áreas. Tal desenvolvimento deve ser visto de uma forma ampla, incluindo neste não apenas a idéia da qualidade ambiental, a gestão urbana devidamente planejada, mas acaba por ser um importante meio para o crescimento econômico, servindo, por exemplo, para a melhoria da logística empresarial.
Outro aspecto bastante relevante diz respeito ao próprio desenvolvimento regional, através das políticas de zoneamentos aplicadas pelos entes públicos. A necessidade de diminuição das desigualdades regionais não poderá impor às regiões mais pobres o sacrifício de um planejamento que não contemple uma devida proteção ambiental, como por vezes tem ocorrido. Muito pelo contrário, deve-se nessas regiões buscar-se a implementação de zoneamentos, regulando o uso das áreas urbanas, para privilegiar tanto o setor produtivo, quanto a população em geral, como o zoneamento das atividades de fretes em carroças, ainda freqüentes nos centros urbanos brasileiros.
Por fim, resta apontar que o zoneamento é o instrumento de defesa ambiental mais democrática do Brasil, o que por si só já demonstra a facilidade de efetivação de sua política no meio da sociedade, visto que esta detém ampla participação no planejamento de sua cidade. A inserção comunitária eleva não só o aumento das preocupações com o ambiente, mas também conduz à busca por melhorias mais amplas, garantidoras dos direitos fundamentais.
8- Referências
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CARVALHO, Sônia Nahas de. Estatuto da Cidade: aspectos políticos e técnicos do plano diretor. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/spp/v15n4/10379.pdf. Acesso em 01.maio.2009.
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SIRVINSKAS, Luís Paulo. Tutela constitucional do meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2008.
Notas
[1] Neste sentido, vale destacar lições de Antônio Carlos Robert Moraes (MORAES. Antônio Carlos Robert. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec/edusp, 1999): “Partindo-se do conhecimento de que, em todas as áreas coloniais, o colonizador chegou inicialmente nas novas terras por via marítima, entende-se por que as zonas litorâneas foram as primeiras a conhecer núcleos de povoamento. Assim, todos os fluxos de colonização do Novo Mundo partiram de centros de difusão assentados na costa, que articulavam a hinterlândia explorada com as rotas oceânicas que alcançavam tal exploração”. “(...) de todos os dezoito núcleos pioneiros fundados pelos portugueses no século XVI, apenas São Paulo não se encontrava a beira-mar”.
[2] MORAES. Antônio Carlos Robert. Contribuições para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Hucitec/edusp, 1999.
[3] Segundo este autor, “cabe assinalar a existência de grande número de “cidades mortas”, vegetando na orla litorânea brasileira, na primeira metade do século XX, destino de que não escapam nem mesmo algumas capitais estaduais. Antigos centros regionais de zonas deprimidas, portos secundários que ficaram à margem das novas linhas de transporte, uma série de situações condicionam o quadro.
[4] Para Marise Costa de Souza Duarte (DUARTE, Marise Costa de Souza. Meio ambiente sadio: direito fundamental em crise. Curitiba: Juruá, 2003.), “O direito ao meio ambiente sadio, a partir da década de 70, ganhou um enfoque mundial dada a preocupação de grande parte dos países com a possibilidade concreta de um colapso nos ecossistemas naturais que permitem a vida humana na Terra, em face do uso incontrolável e depredatório dos recursos naturais por parte dos seres humanos. A partir de então foram gerados diversos instrumentos de caráter supranacional (Declarações, Tratados, Protocolos, etc.), com objetivo de levar a grave questão ambiental á esfera de preocupação mundial; tendo o meio ambiente sido elevado à categoria de direito humano fundamental através da Declaração de Estocolmo.”
[5] In: FERNANDES, Edésio. (org.) Direito urbanístico e política urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 2000 (pág. 11).
[6] MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
[7] MILARÉ, Edis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
[8] Neste mesmo sentido caminha o entendimento de Paulo Affonso Leme Machado, que explicita que “o zoneamento deve ser a conseqüência do planejamento. Um planejamento mal-estruturado, mal-fundamentado, poderá ensejar um zoneamento incorreto e inadequado”. (MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008).
[9] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
[10] SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
[11] BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico do gestor municipal ambiental orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Saluna, 2003.
[12] BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico do gestor municipal ambiental orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Saluna, 2003.
[13] No minidicionário da língua portuguesa de Silveira Bueno, o termo “Degradação” significa: Destruição de um grau ou dignidade; aviltamento; rebaixamento. (BUENO, Silveira. Minidicionário da língua portuguesa. São Paulo: FTD, [19__].
[14] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
[15] Le Corbusier, La Charte d’ Athènes, p.19.
[16] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
[17] CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
[18] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 3. Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1999. Pág. 127.
[19] Com a mesma concepção, Paulo Affonso Leme Machado ressalta: “preferimos chamar esse tipo de zoneamento de municipal e não simplesmente urbano, porque a divisão do território não se restringe ao perímetro urbano.
[20] SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
[21] SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
[22] MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 3. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
[23] SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
[24] SIRVINSKAS, Luís Paulo. Tutela constitucional do meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 2008.
[25] CARNEIRO, Ricardo. Direito ambiental: uma abordagem econômica. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
[26] art. 2º da Lei 6.803/80
[27] BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico do gestor municipal ambiental orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Saluna, 2003.
[28] art. 3º da Lei 6.803/80
[29] BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico do gestor municipal ambiental orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Saluna, 2003.
[30] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
[31] BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município: guia jurídico do gestor municipal ambiental orientador legal do cidadão ambiental. Porto Alegre: Saluna, 2003.
[32] FARIAS, Talden. Direito Ambiental: tópicos especiais. João Pessoa: Editora Universitária, 2007, p. 64.
[33] GUIMARÃES, Patrícia Borba Vilar; XAVIER, Yanko Marcius de Alecar. Regulação e uso da água no Brasil: Participação popular, subsidiariedade e equilíbrio ambiental na proteção dos direitos humanos. In Regulação econômica e proteção dos direitos humanos: um enfoque sob a óptica do direito econômico. MENDOÇA, Fabiano André de Souza; FRANÇA, Vladimir da Rocha; XAVIER, Yanko Marcius de Alencar. Fortaleza: Fundação Konrad Adenauer, 2008, 172-173.
[34] FARIAS, Talden. Direito Ambiental: tópicos especiais. João Pessoa: Editora Universitária, 2007, p. 125.