4. Ausência de regulamentação do art. 165, §9º, da CF/88
Ausência de regulamentação do art. 165, §9º, da CF/88, vem sendo preenchida pela LDO, Lei 4.320/64 e Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) da CF/88. Nesse sentido, os prazos para devolução dos projetos de PPA, LDO e LOA estão definidos no §2 do art. 35 do ADCT.
Talvez os problemas descritos a respeito da ausência do orçamento nem existiriam se tal regulamentação estivesse em vigor. Tal artigo enuncia que:
§ 9º - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
José Afonso da Silva (2008, p. 736) se refere a essa lei como sendo “uma lei normativa permanente com característica de lei sobre as leis do sistema, já que todas, que são de caráter temporário, nela deverão fundamentar-se”.
Ainda no início do uso da LDO, José Serra previu que (1994, p. 55):
“(...) a ausência dessa lei incentiva as improvisações, estimula as mudanças de regra a cada ano (ou dentro do mesmo ano) e dificulta a correta utilização dos novos instrumentos criados pela Constituição.”
Há projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional, que buscam preencher a lacuna. O autor Flávio Cruz menciona diversos deles[13], bem como analisa o substitutivo ao PLC 135/96 (2003, p. 207/412).
No sítio do Senado Federal, o Projeto de Lei do Senado (PLS) 229/2009[14], que objetiva regular o art. 165, §9º, possui mais três projetos apensados que tramitam em conjunto. No registro, consta que a matéria passou pela CCJC e agora está na CAE, no último substitutivo proposto não existe menção ao prazo de devolução da LOA ao Poder Executivo, tal prazo é encontrado em documentos anteriores, cujo teor está transcrito abaixo:
Art. 44. O projeto de LOA será devolvido para sanção até a data prevista para o encerramento da sessão legislativa.
§ 1º Vencido o prazo estabelecido no caput deste artigo, a votação da matéria será considerada de interesse público relevante, nos termos do art. 57, § 6o, inciso II, da Constituição Federal, devendo o Chefe do Poder Legislativo convocar sessão extraordinária para apreciar a matéria, sobrestando-se a deliberação quanto aos demais assuntos até que se ultime a sua votação.
§ 2º Se o projeto de LOA não for sancionado até 31 de dezembro do ano anterior àquele em que deva vigorar, a programação dele constante será executada para o atendimento de:
I – despesas que constituam obrigações constitucionais ou legais do ente, relacionadas em Anexo à LDO;
II – despesas correntes de caráter inadiável, conforme definido na LDO; e
III – despesas de capital relativas às ações contempladas no orçamento de investimento e aos programas considerados prioritários pela LDO.
§ 3º A execução das despesas relacionadas nos incisos II e III do parágrafo anterior está limitada a 1/12 (um doze avos) do total de cada ação prevista no projeto de LOA, multiplicado pelo número de meses decorridos até a sanção da LOA.
Se ao final a Lei contiver dispositivo semelhante ao citado acima, não será mais preciso a regulamentação via LDO, que a cada ano sofre mudança. Além disso, retoma-se a convocação extraordinária que não é novidade, pois as LDOs de 1990 a 1992 continham comando semelhante.
Com a normatização definitiva se evitaria, por exemplo, o que ocorreu no último projeto de LDO, referente a 2013, enviado pelo Poder Executivo ao Legislativo, que possuía no art. 50, inciso VII, o seguinte comando:
Art. 50. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2013 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2012, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de:
VII - outras despesas de caráter inadiável;
Compare com o texto da Lei 12.708, de 17/8/2012, que se originou do projeto acima somada às emendas feitas no âmbito da Casa Legislativa:
Art. 50. Se o Projeto de Lei Orçamentária de 2013 não for sancionado pelo Presidente da República até 31 de dezembro de 2012, a programação dele constante poderá ser executada para o atendimento de:
VII - outras despesas correntes de caráter inadiável;
A diferença é sutil, todavia a interpretação e os efeitos são bem outros. Da forma inicial, a LDO praticamente permitia ao Executivo, no caso da não aprovação do orçamento, executar outras despesas, não importam quais, corrente ou de capital, o que aparenta ser uma autorização genérica para gastos sem o crivo do Legislativo.
Diante do exposto, constata-se que é de suma relevância a normatização do tema em lei complementar permanente, da forma prevista no art. 165, §9º, da CF/88, para dar cabo às mudanças anuais nas regras, caso não exista orçamento aprovado. E ainda, dar sustentação ao sistema, que sofre com a falta de padronização.
5. Conclusão
A Lei Orçamentária Anual é peça de grande importância no âmbito do Sistema de Planejamento e Orçamento, da qual o Estado não deve jamais se prescindir.
Tal relevância foi um dos motivos que levou o STF a admitir o controle de constitucionalidade abstrato em matéria orçamentária. Assim, o orçamento ocupa lugar de destaque no sistema jurídico brasileiro.
As soluções propostas para suprir sua ausência, não têm como prosperar, em razão dos motivos expostos em cada análise. A mais adotada, a regulamentação pela LDO é precária e não conseguiu evitar a anomia orçamentária. Já a recente solução de abertura de crédito extraordinário, via medida provisória, é de duvidosa constitucionalidade, pois desrespeita os arts. 167 e 62 da CF/88, quanto ao atendimento da tríade: urgência, relevância e, sobretudo, imprescindibilidade, conforme nova orientação do Supremo.
A premissa básica para qualquer solução a ser adotada é a manutenção da integridade do Sistema de Planejamento e Orçamento, ou seja, há uma sequência lógica (precedência) dos instrumentos orçamentários, instituída pela Carta Magna, que não deve ser descumprida, para que o orçamento esteja em vigor no primeiro dia do exercício financeiro.
Desse modo, a regulamentação do art. 165, §9º, inciso I, merece a devida atenção, pois essa será a “lei das leis do Sistema de Planejamento e Orçamento”, definindo, entre outros, os prazos, a elaboração e as situações excepcionais.
Somada a essa normatização, propõe-se a mudança no texto constitucional, semelhante ao comando do art. 57, §2º, da CF/88, que não permite a interrupção da sessão legislativa sem a aprovação da LDO. Medida igual a essa existe nas Constituições Estaduais de São Paulo e Minas Gerais. Portanto, acrescentar-se-ia o seguinte prazo fatal: “A sessão legislativa não será encerrada sem a aprovação do projeto de lei orçamentária anual”.
Espera-se, com isso, fortalecer o Sistema de Planejamento e Orçamento e mudar a prática atual, ou seja, não se iniciará exercício financeiro sem a publicação de sua mais importante norma: a Lei Orçamentária Anual.
Referências
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______. Diário da Justiça de 22/8/2008. Medida Cautelar em Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.048-DF. Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <www.stf.jus.br>. Acesso em: 20 fev. 2013.
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TORRES, Ricardo Lobo. O Orçamento na Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 1995.
Notas
1 SIGA é um sistema de informações sobre as leis orçamentárias que reúne diversas bases de dados (como SIAFI, SIDOR e SELOR) e as coloca à disposição da sociedade para acesso direto e facilitado. (http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado).
[2] LOAs da União por exercício. 1989: Lei 7.715, de 3/1/1989. 1990: Lei 7.999, de 31/1/1990. 1991: Lei 8.175, de 31/1/1991. 1992: Lei 8.409, de 28/2/1992. 1993: Lei 8.652, de 29/4/1993. 1994: Lei 8.933, de 9/11/1994. 1995: Lei 8.980, de 19/1/1995. 1996: Lei 9.275, de 9/5/1996. 1997: Lei 9.438, de 26/2/1997. 1998: Lei 9.598, de 30/12/1997. 1999: Lei 9.789, de 23/2/1999. 2000: Lei 9.969, de 11/5/2000. 2001: Lei 10.171, de 5/1/2001. 2002: Lei 10.407, de 10/1/2002. 2003: Lei 10.640, de 14/1/2003. 2004: Lei 10.837, de 16/1/2004. 2005: Lei 11.100, de 25/1/2005. 2006: Lei 11.306, de 16/5/2006. 2007: Lei 11.451, de 7/2/2007. 2008: Lei 11.647, de 24/3/2008. 2009: Lei 11.897, de 30/12/2008. 2010: Lei 12.214, de 26/1/2010. 2011: Lei 12.381, de 9/2/2011. 2012: Lei 12.595, de 19/1/2012. 2013: Não Publicada.
[3] LOAs dos Estados e DF publicadas até 26/2/2013. Acre: Lei 2.678, de 27/12/2012. Alagoas: Lei 7.446, de 10/1/2013. Amapá: Lei 9.756, de 15/1/2013. Amazonas: Lei 3.845, de 26/12/2012. Bahia: Lei 12.612, de 28/12/2012. Goiás: Lei 17.967, de 17/1/2013. Ceará: Lei 15.268, de 28/12/2012. Distrito Federal: Lei 5.011, de 28/12/2012. Espírito Santo: Lei 9.979, de 16/1/2013. Maranhão: Lei 9.756, de 15/1/2013. Mato Grosso: Lei 9.868, de 28/12/2012. Mato Grosso do Sul: Lei 4.291, de 20/12/2012. Minas Gerais: Lei 20.625, de 17/01/2013. Pará: Lei 7.688, de 28/12/2012. Paraíba: Lei 9.949, de 2/1/2013. Paraná: Lei 17.398, de 18/12/2012. Pernambuco: Lei 14.898, de 20/12/2012. Piauí: Lei 6.305, de 10/1/2013. Rio de Janeiro: Lei 6.380, de 9/1/2013. Rio Grande do Norte: Não aprovado. Rio Grande do Sul: Lei 14.146, de 17/12/2012. Rondônia: Lei 2.961, de 28/12/2012. Roraima: Lei 889, de 14/1/2013. Santa Catarina: Lei 15.944, de 21/12/2012. São Paulo: Lei 14.925, de 28/12/2012. Sergipe: Lei 7.589, de 28/12/2012. Tocantins: Lei 2.678, de 20/12/2012.
4 O Ciclo PDCA é um método que foi desenvolvido nos Estados Unidos da América por Walter A. Shewhart, e tinha o objetivo de ser um controle estatístico de processo que pode ser repetido continuamente sobre qualquer processo ou problema. É também conhecido por ciclo de Shewhart ou ciclo de Deming, no qual este último foi discípulo de Shewhart, disseminando e aperfeiçoando tal ferramenta a partir da década de 50 (cinqüenta).
[5] EMENTA: CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 402, DE 23 DE NOVEMBRO DE 2007, CONVERTIDA NA LEI Nº 11.656, DE 16 DE ABRIL DE 2008. ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. AUSÊNCIA DOS REQUISITOS CONSTITUCIONAIS DA IMPREVISIBILIDADE E DA URGÊNCIA (§ 3º DO ART. 167 DA CF), CONCOMITANTEMENTE. 1. A lei não precisa de densidade normativa para se expor ao controle abstrato de constitucionalidade, devido a que se trata de ato de aplicação primária da Constituição. Para esse tipo de controle, exige-se densidade normativa apenas para o ato de natureza infralegal. Precedente: ADI 4.048-MC. 2. Medida provisória que abre crédito extraordinário não se exaure no ato de sua primeira aplicação. Ela somente se exaure ao final do exercício financeiro para o qual foi aberto o crédito extraordinário nela referido. Hipótese em que a abertura do crédito se deu nos últimos quatro meses do exercício, projetando-se, nos limites de seus saldos, para o orçamento do exercício financeiro subseqüente (§ 2º do art. 167 da CF). 3. A conversão em lei da medida provisória que abre crédito extraordinário não prejudica a análise deste Supremo Tribunal Federal quanto aos vícios apontados na ação direta de inconstitucionalidade. 4. A abertura de crédito extraordinário para pagamento de despesas de simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente não se caracterizam pela imprevisibilidade e urgência, viola o § 3º do art. 167 da Constituição Federal. Violação que alcança o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado vem a categorizar como de natureza extraordinária crédito que, em verdade, não passa de especial, ou suplementar. 5. Medida cautelar deferida.
[6] Registra-se a lição de Ricardo Lobo Torres (1995, p. 63): A teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a nosso ver, a que melhor se adapta ao direito constitucional brasileiro. Tem sido defendida, entre nós, principalmente sob a influencia da obra de Jèze, por inúmeros autores de prestígio, ao longo de muitos anos e de várias escrituras constitucionais.
[7] Planos Plurianuais da União: Fernando Collor e Itamar Franco, 1991-95; Fernando Henrique Cardoso, 1996-99: Brasil em ação e 2000-03: Avança Brasil; Lula, 2004-07: Brasil de Todos e 2008-11: Desenvolvimento com Inclusão Social e Educação de Qualidade; Dilma 2012-2015: Brasil sem Miséria.
[8] Apesar da falta de efetividade do anexo de prioridade e metas, a exclusão não é o melhor caminho. Com essa iniciativa, acaba-se com o problema, sem enfrentar as causas, ou seja, o aprimoramento desse processo de construção pelos poderes daquilo que se entende como importante para o desenvolvimento econômico e social do país. (trecho extraído das Considerações Finais do artigo de SILVA, 2011).
[9] O Relatório das Contas de Governo apresentado ao Congresso Nacional é submetido ao parecer prévio do Tribunal de Contas da União. Nesse papel, o TCU presta vital serviço à sociedade informando a forma – correta ou incorreta – de como os recursos públicos estão sendo empregados. Assim, os Relatórios dos exercícios de 2008 a 2011 apresentam análise sobre a abertura de crédito extraordinário, por intermédio de medida provisória (http://portal2.tcu.gov.br/). Há também o TC 004.844/2007-4, cujo teor trata-se de representação formulada por unidade técnica versando sobre possíveis irregularidades na edição de medidas provisórias destinadas a abrir crédito extraordinário.
[10] Transcrevem-se os artigos das Cartas Constitucionais anteriores sobre a ausência de orçamento. CF de 1934, art. 50 § 5º - Será prorrogado o orçamento vigente se, até 3 de novembro, o vindouro não houver sido enviado ao Presidente da República para a sanção. CF de 1937, art. 72 - O Presidente da República publicará o orçamento: d) no texto da proposta apresentada pelo Governo, se ambas as Câmaras não houverem terminado, nos prazos prescritos, a votação do orçamento. CF de 1946, art. 74. Art 74 - Se o orçamento não tiver sido enviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercício seguinte o que estiver em vigor. CF de 1967, art. 68. - O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República à Câmara dos Deputados até cinco meses antes do início do exercício financeiro seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar de seu recebimento, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado como lei. EC de 1967. Art. 66. O projeto de lei orçamentária anual será enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, para votação conjunta das duas Casas, até quatro meses antes do início do exercício financeiro seguinte; se, até trinta dias antes do encerramento do exercício financeiro, o Poder Legislativo não o devolver para sanção, será promulgado como lei.
[11] Artigos das LDOs de Roraima e Piauí. Lei 865, de 10/8/2012 do Piauí. Art. 62. Caso o Projeto de Lei Orçamentária de 2013 não seja aprovado até 31 de dezembro de 2012, a programação dele constante poderá ser executada até a edição da respectiva Lei Orçamentária, na forma do Orçamento realizado, do exercício anterior. Lei 6.252, de 3/8/2012. Art. 40. Caso o Projeto de Lei Orçamentária para o exercício de 2013 não seja aprovado até 31 de dezembro de 2012, a programação financeira e orçamentária será executada conforme a Lei Orçamentária de 2012.
[12] CE de SP, Art. 9, § 4º - A sessão legislativa não será interrompida sem aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e sem deliberação sobre o projeto de lei do orçamento e sobre as contas prestadas pelo Governador, referentes ao exercício anterior. CE de MG, Art. 52, § 2º - A sessão legislativa ordinária não será interrompida sem a aprovação do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias nem encerrada sem que seja aprovado o projeto de Lei Orçamentária Anual.
[13] Os Projetos de Lei 222/90, apresentado por José Serra, 166/93, apresentado por Benedito de Figueiredo, 273/95 de Lúcio Alcântara e 135/96 de Fernando Diniz, atestaram a intensidade com que o assunto foi tratado até 1996. Entre esse período e a edição da LRF, o tema não foi esquecido. Mesmo que tenha havido fragilização no processo de discussão e na priorização que o Poder Executivo atribuía para essa legislação, existiram outros Projetos de Lei que demonstraram o interesse continuado pelo tema: PLP 166/97 de Mendonça Filho; PLP 32/99 de Arnaldo Madeira; PLP 88/99 de Virgílio Guimarães; e PLP 144/00 de Augusto Franco (Flávio Cruz, 64).
[14] PROJETO DE LEI - Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2013 e dá outras providências. O texto está no sítio do Senado Federal. http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LDO/Elaboracao:PL