Resumo: A aquisição de bens e serviços pela Administração Pública, embora aparentemente simples, não é tarefa fácil. Frente a uma legislação específica, embora demonstre métodos e regras a dar um tratamento uniforme aos envolvidos no processo de aquisição, dificuldades diversas são numeradas, demandando tempo e conhecimento ao agente público incumbido de melhor preparar e descrever o objeto a ser adquirido através das diversas formas de licitação elencadas em lei, sempre na busca de selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração. No decorrer deste trabalho, precisaremos que a definição da forma exata de um objeto a ser licitado, trará resultados e benefícios à Administração Pública, excluindo aquisições duvidosas ou indesejáveis. O licitante, por sua vez, terá satisfação na entrega do objeto, uma vez que a sua perfeita descrição preliminar pelo Ente Público possibilitará ao mesmo a compreensão e quantificação das propostas que deseja para com a contratação almejada. A metodologia focou-se em autores renomados do direito administrativo brasileiro, os quais se especializaram nas licitações públicas, sendo possível estabelecer um denominador comum em seus direcionamentos, no sentido de demonstrar que a definição preliminar do que a Administração pretende contratar é essencial a possibilitar a perfeita aquisição do objeto junto ao licitante, sejam bens, obras ou serviços. Resta a conclusão de que a observância de regras básicas, tanto na aquisição de bens ou serviços, a iniciar-se pela essencial e correta definição do objeto, é de extrema relevância para a Administração Pública, cuja inobservância poderá invalidar toda a atuação administrativa, revelando danos e responsabilidades.
Palavras-chave: Administração Pública. Aquisição. Bens. Serviços. Objeto. Definição.
1. INTRODUÇÃO
É através do procedimento administrativo denominado licitação que a Administração Pública objetiva selecionar a proposta mais vantajosa para a aquisição de bens e serviços, denominados objeto da licitação, mediante contratação de seu interesse. Ao final deste procedimento, também denominado certame licitatório, estabelecer-se-á o vínculo negocial entre os interessados em contratar com o Ente Público, os quais disputarão de forma igualitária tal mister.
O procedimento licitatório, como processo administrativo que é, compõe-se de fases, ou como afirma MEIRELLES (1999, p. 246), “desenvolve-se através de uma sucessão ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes”.
O objeto da licitação, ou seja, aquilo que vai ser contratado, adquire contorno especial neste trabalho, uma vez exigir especificação de forma clara, objetiva, convenientemente definida em edital afim de que os licitantes possam atender fielmente ao desejo do Poder Público, buscando exonerar as partes contratantes de descontentamentos e insatisfações, impedindo incertezas quanto à ideal formatação do objeto a ser contratado.
O objetivo em aprofundar-se ao tema é demonstrar que o Ente Público, ao definir preliminarmente de forma correta o objeto que pretende contratar, seja aquisição de bens ou contratação serviços, tenderá a findar a marcha processual de uma licitação sem surpresas, nas condições desejadas.
No sentido de compreender essa relação processual que se pauta em torno do início de um procedimento licitatório é que passaremos a abordar a importância do tema ora proposto, qual seja, a precisa definição do objeto em licitações como requisito para aquisição de bens e serviços pela administração pública.
2. A LICITAÇÃO E SUAS FASES
2.1. Conceito de Licitação
Indiscutível que a demanda por bens e serviços adquiridos por um Ente Público, enquanto na expectativa de cumprir as metas a si impostas quanto às garantias constitucionais do cidadão, a exemplo do desenvolvimento econômico e social, lhe obriga, por imprescindível, a adotar procedimentos e mecanismos que lhe garantam regular e legal aplicação do grande volume de recursos a si disponíveis, observando com critérios os princípios que norteiam os meios para tal aquisição com eficiência e transparência. Para tal mister, não há melhor e mais eficiente forma a ser observada pela Administração Pública senão a licitação.
Para um melhor entendimento do que seja licitação, MEIRELLES (1996, p. 23), conceitua-a com singeleza e grande proficiência:
Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Visa a propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, dentro dos padrões previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos.
Essa idéia não destoa de outros renomados doutrinadores a exemplo de JUSTEN FILHO (2009, p. 58) o qual nos leciona que a “licitação é um instrumento jurídico para a realização de valores fundamentais e a concretização dos fins impostos pela administração”.
Observando as palavras de GASPARINI1 (apud RIGOLIN e BOTTINO, 2002, p. 31), “sempre que o bem desejado pela Administração puder ser oferecido por mais de uma pessoa, a licitação torna-se obrigatória.”
Assim, destacando-se o Art. 37, XXI, primeira parte, da Constituição Federal (BRASIL, 2011), temos que as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes.
Sem correção de forma, podemos concluir que a licitação nada mais é do que o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio, empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços.
2.2. Fases da Licitação
Como afirma JUSTEN FILHO (2009, p. 97), “a licitação é uma série ordenada de atos.” Complementando esta frase, tais atos, tratados por procedimentos, são documentados em processo próprio, atualmente físico, catalogados em atos, ou seja, uma sequência preordenada de atos, segundo critérios lógicos e caracterizada pela submissão de etapas as quais, comumente descritas como fases interna e externa do processo licitatório.
A Lei n° 8.666, de 21/06/1993, passou a disciplinar a forma em que se exaure o processo licitatório, expressando em seu artigo 38, caput, o ideal procedimento, vejamos:
Art. 38. O procedimento da licitação será iniciado com a abertura de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorização respectiva, a indicação sucinta de seu objeto e do recurso próprio para a despesa [...] (BRASIL, 2011).
Embora a legislação citada não defina com exatidão as fases desse procedimento, foi através da Lei n° 10.520, de 17/07/2002 (BRASIL, 2008), que instituiu no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios a modalidade de licitação denominada pregão, onde se destacou de forma mais evidente a existência das fases do procedimento da licitação, ou seja, fase preparatória, por muitos autores e também neste atual estudo denominada fase interna e, fase externa.
Diz-se interna a fase do procedimento licitatório, porque procedida internamente pela Administração Pública, ou seja, sem a participação efetiva de licitantes interessados. É neste estágio que se manifesta o desejo do Poder Público em licitar, ocasião em que definirá o objeto ou o serviço desejado, estabelecendo sua prévia cotação, possibilitando a documentação da reserva orçamentária a forma de pagamento para tal fim. Nesta mesma fase preparatória constituir-se-á a comissão de licitação, a qual será incumbida de coordenar os trabalhos até a conclusão do processo. Finalmente, formalizado o edital e a minuta do contrato segundo os requisitos delimitados pela legislação, após autorização da autoridade competente, na qualidade de ordenador de despesas, a fase se exaure para dar início à sua publicização.
Exteriorizado o edital, nasce a fase externa, ocasião em que não somente torna-se público o interesse do Ente Público em contratar com potenciais interessados, mas onde se documentará os atos perpetrados pela Administração e aqueles trazidos pelos licitantes, segundo diretrizes preestabelecidas na fase interna.
3. DA PRECISA DEFINIÇÃO DO OBJETO DA LICITAÇÃO
Como alhures dito, é na fase interna do processo licitatório que se define o objeto que a Administração Pública pretende contratar, seja aquisição de bens ou serviços. Neste contínuo a doutrina, a exemplo de DELGADO (2007), tem nos privilegiado com definições didáticas a demonstrar presteza desta conceituação:
A definição do objeto é condição de legitimidade da licitação sem a qual não pode prosperar o procedimento licitatório, qualquer que seja a modalidade de licitação. É assim, porque sem ela torna-se inviável a formulação das ofertas, bem como o seu julgamento, e irrealizável o contrato subseqüente.
Objeto da licitação, segundo MEIRELLES (1999, p. 250), “é a obra, o serviço, a compra, a alienação, a concessão, a permissão e a locação que, afinal, será contratada com o particular”.
Definir o objeto a ser licitado não é tarefa fácil ao Administrador. Para TOLOSA FILHO (2010), “a Lei nº 8.666/93, em seus Arts. 14, 38, caput e 40, inciso I, dispõe que o objeto da licitação deve ser caracterizado de forma adequada, sucinta e clara”, e continua:
O objeto deve ser descrito de forma a traduzir a real necessidade do Poder Público, com todas as características indispensáveis, afastando-se, evidentemente, as características irrelevantes e desnecessárias, que têm o condão de restringir a competição.
Assim posto, é simples raciocinar que a imprecisão do objeto a ser licitado poderá levar todo o esforço de um procedimento à nulidade, redundando em discussões entre licitantes e Poder Público, as quais poderão redundar em processos judiciais intermináveis, fazendo com que o desejo quanto ao bem ou serviço pretendido pela Administração Pública fique postergado no tempo, de forma difusa e abraçada ao cepticismo.
Esse raciocínio é muito bem contextualizado por JUSTEN FILHO (2009, p. 133), quando afirma:
Grande parte das dificuldades e a quase totalidade dos problemas enfrentados pela Administração ao longo da licitação e durante a execução do contrato podem ser evitados por meio de autuação cuidadosa e diligente nessa etapa interna.
Não está distante SILVA (1998, p. 42) quando destaca:
Tem sido comum a prática do empirismo, do acaso e da pressa na iniciação dos procedimentos licitatórios, e por essa razão, não há novidade alguma na constatação de obras que jamais foram concluídas; estoques de materiais em excesso ou sem possibilidade de uso sem saber quem foi o responsável pela aquisição; desperdícios de tempo e de dinheiro público pelo fato de não se caracterizar adequadamente o bem ou serviço necessário.
Ao contrário, a precisa definição deste objeto, necessariamente realizada na fase interna do processo, trará a todos que atuam em cada etapa seguinte a facilidade em contextualizá-lo ao panorama do processo licitatório até o momento em que efetivamente for recebido ou concretizado pelo Ente Público.
Ao definir de forma correta um objeto a ser licitado, não somente a Administração beneficia-se dos resultados ao final, quando de sua entrega, porém, principalmente o licitante, pois lhe possibilitará sua perfeita compreensão e quantificação das propostas para a contratação almejada.
O legislador andou bem quando, preocupado com a precisão da definição do objeto a ser licitado, disciplinou no inciso II, do Art. 3°, da Lei n° 10.520, de 17/07/2002 (BRASIL, 2008), que a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição. Não é diferente da conjugação dos Arts. 14, 38, caput e 40, inciso I, da Lei nº 8.666, de 21/06/1993, que, juntos, dispõe da mesma forma, ou seja, que o objeto da licitação deva ser caracterizado de forma adequada, sucinta e clara.
Conclui-se que, ao mesmo tempo em que o objeto de uma licitação deva ser preciso, satisfatório e distinto, é defeso ao Ente Público particularizá-lo com discriminações excessivas e irrelevantes.
Novamente, com maestria, MEIRELLES (2001, p. 392) fez importante colocação da importância da definição do objeto, observando os métodos de precisão e suficiência:
O essencial é a definição preliminar do que a administração pretende realizar, dentro das normas técnicas e adequadas, de modo a possibilitar sua perfeita compreensão e quantificação das propostas para a contratação almejada.
Diante deste panorama, impossível deixar de questionar: qual seria a melhor técnica quando da descrição do objeto de uma determinada licitação? Nesta esteira, nas palavras de TOLOSA FILHO (2010), ao utilizar os vocábulos "precisa" e "suficiente", há um indicativo claro de que na definição do objeto, todos os aspectos fundamentais devem ser contemplados de modo a não ensejar dúvidas aos eventuais interessados.
Resta-nos, pois, encontrar a melhor forma de definir precisamente o objeto a ser licitado, tarefa esta simplificada quando a Lei n° 10.520/02 (BRASIL, 2008), antes citada, fez exigir os requisitos para o atingimento do ideal, ou sua proximidade. Trata-se, de forma não intrincada, estabelecer, quando da definição do objeto, as unidades mínimas de controle definidas pela lei, ou seja, os aspectos da precisão, suficiência e clareza, fugindo-se do que seja excessivo, irrelevante ou desnecessário, no sentido de limitar a competição.
JUSTEN FILHO (2009, p. 133) complementa com maestria tornando singela esta compreensão:
Como regra, toda e qualquer licitação exige que a Administração estabeleça, de modo preciso e satisfatório, as condições da disputa. Mais precisamente, a Administração tem de licitar aquilo que contratará – o que significa dominar, com tranquilidade, todas as condições pertinentes ao objeto a ser licitado [...].
O que se busca com tais regras é fugir aos danos que um objeto licitado e mal formulado venha a causar aos eventuais interessados.
4. OBRAS E SERVIÇOS E A NECESSÁRIA PRECISÃO
O tema de nosso estudo, ou seja, a correta definição do objeto a ser licitado, enquanto diante da aquisição de bens pela Administração Pública, conforme alhures explanado, prescinde de caracterização adequada, sucinta e clara, conduzindo os interessados a uma contratação final segura.
O Ente Público, porém, não resume seus interesses aquisitivos apenas em bens. Por não portar mão-de-obra ou aparatos necessários ou condizentes, a contratação de obras e serviços para com terceiros são buscas constantes de uma Administração. É nessa específica linha de licitação que o legislador faz uma especial exigência: a formulação prévia de um projeto básico, onde será definido o objeto a ser licitado de forma mais precisa e lícita. Assim o inciso I, do §2°, do Art. 7°, da Lei n° 8.666, de 21/06/1993:
Art. 7º. [...]
§ 2º. As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos interessados em participar do processo licitatório. (BRASIL, 2011).
Com grande alcance de inteligência SILVA (1998, p. 46) nos brinda com precioso conceito a tema ora abordado:
“Projeto básico, para obras e serviços corresponde ao detalhamento do objeto de modo a permitir a perfeita identificação do que é pretendido pelo órgão licitante e, com precisão, as circunstâncias e modo de realização”.
O conceito de projeto básico também é exteriorizado pelo legislador, quando diante da norma do Art. 6°, inciso IX, da Lei n° 8.666, de 21/06/1993, vejamos:
Projeto básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução [...]. (BRASIL, 2011).
FERNANDES (1996) de forma vivaz nos simplifica a compreensão do que seja projeto básico:
Projeto básico, para obras e serviços corresponde ao detalhamento do objeto de modo a permitir a perfeita identificação do que é pretendido pelo órgão licitante e, com precisão, as circunstâncias e modo de realização.
Assim posto, novamente estamos diante da necessidade de se precisar a objeto da licitação, justamente pela necessidade da clareza de definição do que se quer contratar, pois é o projeto básico que permitirá o gerenciamento adequado do contrato.
5. DO POSICIONAMENTO DO TCU
A União, Tribunal de Contas (2007) não deixou ao desamparo tão árdua tarefa dos administrares públicos, edificando entre suas jurisprudências predominantes a Súmula n° 177, com conteúdo específico à definição do objeto da licitação, assim redigida:
A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão. (BRASIL, 2011).
Nas palavras de FERNANDES (1996) “o novo diploma exige, em acatamento ao princípio fundamental que adota, - o princípio da isonomia - que todos os candidatos à contratação saibam com precisão os limites a que ficarão sujeitos se contratarem com o poder público.” Mais adiante complementa:
A transparência exigida do Poder Público pela sociedade sepultou definitivamente a hipótese de se licitar um serviço em que o possível candidato sequer soubesse exatamente o que é pretendido, ou como realizar, num verdadeiro contrato aleatório no qual só se compraz o licitante em conluio com um agente da Administração.
A manifestação do Tribunal de Contas da União, solidificando através de Súmula específica a compreensão da necessidade da precisa e suficiente definição do objeto a ser licitado demonstra que a indispensabilidade desta relevante atitude, embora à primeira vista ter a aparência de um requisito simples e óbvio, demonstra ferramenta essencial a evitar frustrações no resultado final da licitação.
6. CONCLUSÃO
Resta-nos indiscutível a afirmativa de que o êxito de uma licitação está precisamente na capacidade de definir com clareza e precisão o objeto pretendido. Esse êxito, que se justifica na contração firme e certa entre a Administração Pública e o licitante, justificada porque atendidas pelo agente público, com responsabilidade e prudência, a precisa definição de um objeto que se pretende licitar no momento em que lhe é exigida sua atuação.
Imprescindível compreender que, assim como para as compras é essencial a adequada caracterização do objeto, para obras e serviços é indispensável o detalhamento do que a Administração busca do contratado. Essa essencialidade está no fato de que o Ente Público tem o dever de indicar o objeto pretendido na licitação, caracterizando-o ao fim de buscar a qualidade que o satisfaz.
A sorte de uma licitação bem contratada, sem desperdícios e atenta aos exatos interesses da Administração Pública, condiciona-se já na fase interna, onde é recomendável, seja para aquisição de bens ou serviços, tenham o objeto minuciosamente descrito, extraindo-se do mesmo as características mínimas necessárias para garantir aos licitantes o conhecimento para formulação das propostas.
A compreensão dessa atitude nada mais é do que a demonstração do atendimento a um dos princípios mais basilares da Constituição Brasileira, também perseguido pelos demais legisladores, quando da edificação de leis específicas ao tema, qual seja, o princípio da isonomia o qual, interpretado conjuntamente ao tema ora proposto, enfatiza a necessidade por todos os candidatos à contratação, do conhecimento preciso dos limites a que ficarão sujeitos se contratarem com o Poder Público.
É inegável concluir que o perfilhamento desse instrumento culminará em reflexos positivos, na medida em que se comporá com um orientador para os licitantes, ampliando a transparência e fortalecendo o trabalho técnico a ser desenvolvido. Os resultados de um processo licitatório inicialmente preocupado com a definição clara e precisa do objeto não serão inesperados à Administração, pois trarão a certeza da contratação de bens ou serviços devidamente conforme previsto e desejado, com satisfação em quantidade e qualidade.
REFERÊNCIAS
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SILVA, Walteno Marques da. Procedimentos para licitar. 1. Ed. Brasília: Editora Consulex. 1998. 655p.
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FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preços e pregão presencial e eletrônico. 2. Ed. Belo Horizonte: Fórum. 2007. 809p.
Nota
1 GASPARINI, Diógenes. Cf. BDM, São Paulo, NDJ, set. 1989, p. 407.