Introdução
A ação regressiva acidentária, prevista no artigo 120 da 8.213/91, fundamenta-se no dever de reparação dos danos decorrentes da concessão de prestações sociais acidentárias, quando verificada a negligência do empregador quanto ao cumprimento das normas de segurança e saúde do trabalho.
Alguns empregadores demandados regressivamente pela Previdência Social argumentam que o seguro contra acidentes do trabalho (SAT), previsto na Constituição da República de 1988 e na Lei n. 8.212/91, fora criado para cobrir todos os custos das prestações sociais acidentárias, dada sua natureza securitária.
Também alegam que as contribuições para o SAT seriam verdadeiros “prêmios de seguro” e que a elas se aplicariam as disposições que regulam o seguro privado, inviabilizando o direito de regresso da Previdência Social, em face da disposição prevista no artigo 800 do Código Civili.
Para melhor compreensão do tema, serão analisados o regime jurídico do seguro contra acidentes do trabalho e a natureza jurídica das contribuições sociais para o seu custeio, levando-se em conta as normas e princípios que os regem. O enfoque nas normas que disciplinam o SAT e a ação regressiva acidentária, todas reconhecidamente de direito público, poderão levar à conclusão de que a cobrança do SAT e a propositura de ações regressivas acidentárias são compatíveis entre si.
1.O seguro contra acidentes do trabalho e o seu regime jurídico
Até o ano de 1967, vigia no Brasil a sistemática privada do seguro contra acidentes do trabalho, cabendo a cada empregador contratar, individualmente, o seguro para cobrir os riscos inerentes à atividade por ele desenvolvida.
A Lei n. 3.724/1919, considerada o primeiro marco regulatório em matéria acidentária, dispôs sobre a obrigatoriedade de contratação do seguro contra acidentes do trabalho em relação a determinadas atividades. No interregno de 1919 a 1967, vigoraram os Decretos-Lei n. 24.637/34, n. 7.036/44 e n. 293/67, os quais dispuseram sobre os beneficiários do seguro acidentário, sempre de caráter privado.
Esse sistema vigorou até 1967. Com a edição da Lei n. 5.316/67, a gestão do seguro contra acidentes de trabalho passou ser responsabilidade da Previdência Social, que possui princípios e regras próprias de custeio e concessão de benefícios previdenciários, todas inseridas no regime jurídico de direito público.
Posteriormente, sobrevieram as Leis n. 6.367/76 e n. 7.787/89, que mantiveram o caráter público do seguro contra acidentes de trabalho, pelas mesmas razões acima apontadas.
Nesse ínterim, a Constituição de 1969 incluiu o seguro contra acidentes de trabalho na definição de seguro social. Comentando a referida inclusão, Fernando Figueiredo de Abranches pontua que:
“com o advento da Constituição de 1969, o seguro contra acidentes do trabalho, sofreu substancial transformação, com a redação de seu art. 185, n. III, e, rompendo, a tradição da Carta Política de 1967 e da Constituição de 1946, inovou o princípio do seguro social, ao mesmo tempo em que instituiu um novo sistema.
Enquanto na vigência das Constituições anteriores, o seguro contra acidentes do trabalho não se incluía na definição do seguro social, na atual Carta Política passou a ter essa conceituação.”ii
A Constituição da República de 1988 manteve a tradição e passou a considerar o seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, como direito fundamental do trabalhador, consoante dispõe seu artigo 7º, inciso XXVIII.
Na mesma linha da legislação infraconstitucional anterior e em consonância com a Constituição da República de 1988, a Lei n. 8.212/91 instituiu em seu artigo 22, inciso II, uma contribuição destinada ao custeio dos benefícios concedidos em razão de condições especiais do ambiente do trabalho:
“Art. 22. [...]
II - para o financiamento do benefício previsto nos arts. 57 e 58 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados e trabalhadores avulsos: (Redação dada pela Lei nº 9.732, de 11.12.98)
a) 1% (um por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante o risco de acidentes do trabalho seja considerado leve;
b) 2% (dois por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado médio;
c) 3% (três por cento) para as empresas em cuja atividade preponderante esse risco seja considerado grave.”
A despeito da utilização do vocábulo “seguro” pelo constituinte, vê-se que a Lei 8.213/91 não faz nenhuma menção ao vocábulo “seguro”, indicando que se trata de uma contribuição que visa garantir o equilíbrio econômico-atuarial do sistema, em razão da necessidade de se cobrir os riscos ordinários inerentes ao meio ambiente do trabalho. A lógica do sistema é a socialização dos riscos empresariais, em decorrência do princípio constitucional-previdenciário da solidariedade.
Provavelmente por razões históricas, a Constituição da República manteve o vocábulo “seguro”, mas sabe-se, com efeito, que a natureza jurídica de um instituto não é definida pela sua nomenclatura, mas sim pelo regime jurídico ao qual submete. Por isso, a atual sistemática do SAT não deixa dúvidas de que se trata de um instituto inteiramente submetido às regras de direito público.
2. Da natureza jurídica das contribuições para o SAT
Como visto acima, o artigo 22, inciso II, da Lei 8.212/91, instituiu as contribuições destinadas ao financiamento do benefício da aposentadoria especial e daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa, decorrentes dos riscos ambientais do trabalho.
Como essas contribuições se submetem ao regime jurídico de direito público, a conclusão é que elas não possuem a natureza jurídica de “premio de seguro”, mas de tributo (contribuições sociais).
Isso porque estão presentes todos os requisitos para a caracterização da relação jurídica tributária, quais sejam: a norma jurídica definindo o sujeito passivo (titular do direito de instituir a contribuição, no caso, a União), o sujeito passivo da obrigação tributária (o empregador), a hipótese de incidência e o fato imponível (pagamento da remuneração) e as alíquotas.
As contribuições para o SAT, embora instituídas para o pagamento dos benefícios a que se refere a Lei, são destinadas para o fundo comum de custeio de todas as prestações sociais previdenciárias, podendo-se afirmar que as contribuições destinam-se a uma atividade estatal plenamente vinculada, em termos de custeio do sistema previdenciário.
Esclarecedoras são as lições de Sérgio Pinto Martins acerca das contribuições para o SAT:
“Não se pode falar, também, em seguro, na modalidade de cobertura de riscos, de cunho privado, firmado entre particulares. Ao contrário, a contribuição à seguridade social pertence ao Direito Público, pois é compulsória, independendo da vontade dos particulares, mas determinada por força de lei. O sujeito ativo que recebe a contribuição é o Estado e o passivo é o particular, quando no seguro privado as duas partes são particulares.
Não decorre a contribuição da Seguridade Social da autonomia da vontade, mas da previsão em lei. Não é, portanto, proveniente de um contrato”.iii
Portanto, o seguro contra acidentes do trabalho submete-se às regras gerais do seguro público e que as contribuições para o seu custeio possuem natureza jurídica tributária.
3. Da inaplicabilidade das normas de direito civil ao seguro contra acidentes de trabalho, ainda que subsidiariamente
Outra tese sustentada pelos empregadores demandados nas ações regressivas acidentárias indica que o seguro contra acidentes do trabalho se submeteria às regras de direito civil, ainda que subsidiariamente.
Nesse sentido, seria forçoso aplicar a disposição prevista no artigo 800 do Código Civil, segundo o qual, nos seguros de pessoa, não pode o segurador sub-rogar-se nos direitos e ações do segurado.
Todavia, como já demonstrado, o regime jurídico do seguro contra acidentes do trabalho se assenta em normas e princípios de direito público. A título de exemplo, se fosse possível aplicar as normas do Código Civil ao SAT, poder-se-ía chegar à conclusão de que o agravamento do risco de acidente do trabalho, por parte do segurado da Previdência Social, o privasse do direito à indenização (prestação social acidentária)iv. Mas a responsabilidade da Previdência Social perante o segurado/trabalhador, quanto ao dever de conceder as prestações sociais, é de natureza objetiva. Quer isso dizer que, ocorrendo o acidente e a incapacidade para o trabalho, a Previdência concederá o benefício sem indagar ao trabalhador se este agravou o risco de acidente.
Ao discorrer sobre o assunto, José Caio Junior esclarece porque o SAT não se submete às normas aplicáveis ao seguro privado:
“Nos contratos de seguros ordinários, o agravo do risco implica a perda do direito à indenização pelo segurado, ex vi do disposto nos arts. 768 e 769 do Código Civil [...]:
Autoriza-se, também, a sub-rogação do segurador, nos direitos e ações que competem ao segurado contra o autor do dano nos limites do valor da indenização paga (art. 786 do Código Civil).
Tratando-se de responsabilidade acidentária, não há previsão no que diz respeito ao aumento do risco por conta do obreiro. Entretanto, se tal incremento é provocado pelo empregador, o direito à ação regressiva pelo INSS encontra-se autorizado pelo artigo 120 da Lei n. 8.213/91v.”
Como bem pontuado, não há como confundir os contratos de seguro privado com o SAT,. Aliás, a própria existência de norma jurídica de caráter específico, no caso, o artigo 120 da Lei 8.213/91, prevendo expressamente a possibilidade de ajuizamento da ação regressiva, afasta a incidência dos artigos 768, 769 e 800 do Código Civil, pois a lei especial prevalece sobre a lei geral (lex specialis derrogat lex generalis).
4. Diferenças básicas entre o SAT e o seguro privado
Demonstrada a impossibilidade de se comparar o SAT com o seguro privado, cumpre agora tecer algumas considerações sobre as diferenças entre uma e outra modalidade de cobertura de riscos, eis que essas diferenças acentuam a incompatibilidade de ambos.
O seguro contra acidentes de trabalho possui algumas características que lhe são peculiares. Dentre elas, podem ser citadas a) a compulsoriedade, caracterizada pela natureza tributária das normas criadas para a sua exigência; b) a impossibilidade de afastar a indenização pelo agravamento do risco, em razão da responsabilidade objetiva perante o trabalhador; c) a impossibilidade de se estipular o capital segurado, pois o cálculo do benefício levará em conta os salários-de-contribuição descontados da remuneração do trabalhador; e d) a previsão legal do direito de regresso.
No seguro privado a) a contratação é facultativa, b) a indenização pode ser afastada pelo agravamento do risco; c) o capital segurado é livremente estipulado; e d) não cabe ação regressiva no seguro de pessoas.
Essas características próprias de cada uma dessas modalidades de cobertura de riscos, uma privada e outra pública-social, reforçam a idéia de que não há nenhuma possibilidade de se afastar a responsabilidade regressiva do empregador em face das normas do Código Civil.
É importante frisar aque a submissão do seguro contra acidentes do trabalho ao regime de direito público é mais favorável ao trabalhador, pois este nem sequer será prejudicado pelo eventual inadimplemento das contribuições por parte de seu empregador.
Outro ponto destacado é a ausência de vinculação entre o valor das contribuições pagas pela empresa e o valor das prestações previdenciárias concedidas. Como já assentado, o cálculo das prestações sociais concedidas ao trabalhador levará em conta os seus salários-de-contribuição e o benefício será devido enquanto persistir o evento que lhe deu causa (incapacidade para o trabalho ou, no caso de morte, maioridade ou sobrevida dos dependentes).
5. A ação regressiva como política pública de prevenção de acidentes
A ação regressiva acidentária, cujo fundamento encontra-se no artigo 120 da 8.213/91vi, tem por objetivo a reparação dos danos causados por empregadores negligentes quanto ao cumprimento das normas de segurança e saúde do trabalho.
O fundo previdenciário destinado ao custeio dos benefícios não pode ser lesado por atos ilícitos causados pelo empregador negligente, pois, se determinado empregador não investe em segurança, contribui para o aumento dos custos acidentários, prejudicando aqueles que investem e, mesmo assim, recolhem o SAT para cobrir os custos ordinários da atividade empresarial.
O ilustre doutrinador Marco Fridolin Sommer dos Santos sintetiza bem a preocupação da Previdência em reduzir os custos com o pagamento das prestações sociais acidentárias:
“Além do estímulo à prevenção dos acidentes por parte da empresa, o INSS, na qualidade de gestor do seguro contra acidentes do trabalho, tem condições de fomentar a política de investimentos em medidas de prevenção. O INSS também tem interesse em reduzir os custos com os pagamentos dos benefícios acidentários [...]vii.”
Mas apesar dessa característica da ação regressiva (a de reparação civil), o incremento das ações regressivas acidentárias certamente contribui para o desenvolvimento de uma cultura de prevenção de acidentes no meio empresarial, pois se chegará à conclusão de que é muito menos dispendioso investir em instrumentos que garantam a segurança e a saúde dos trabalhadores do que correr o risco de sofrer uma ação regressiva.
Sobre esse caráter pedagógico da ação regressiva acidentária, são primorosas as lições de Deise Salton Brancher e Rodrigo Capitani, os quais esclarecem que
“a Ação Regressiva Acidentária persegue o escopo mediato de prevenir a ocorrência de acidentes de trabalho por incutir nos empreendedores o dever de atuar de forma diligente. A prevenção representa o objetivo mais importante para os trabalhadores, na medida em que, com a aplicação da sanção, acaba obrigando às empresas a adotarem um comportamento mais adequado e comprometido com a saúde e a segurança no ambiente de trabalho, ou seja, voltado a evitar acidentes futuros.”viii
Investindo-se na prevenção, os trabalhadores estarão menos sujeitos aos acidentes do trabalho e os gastos previdenciários diminuirão. Em última análise, toda a sociedade se beneficiará com uma cultura de respeito à dignidade da pessoa humana.
Conclusão
Diante de todo o exposto, conclui-se que o seguro contra acidentes do trabalho submete-se ao regime jurídico de direito público e as contribuições instituídas para o seu custeio possuem natureza jurídica tributária.
Não se aplicam ao SAT as normas do Código Civil relativas ao seguro privado, pois não se trata de seguro de pessoa, mas de seguro social destinado ao custeio dos benefícios de aposentadoria especial e dos benefícios acidentários concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa, decorrente dos riscos do meio ambiente do trabalho.
O SAT foi instituído para cobrir os riscos ordinários da atividade empresarial e somente esses riscos são socializados. Os demais, advindos da negligência do empregador quanto ao cumprimento das normas de segurança e saúde do trabalho, devem ser suportados por quem lhe deu causa, através de ação regressiva acidentária, pela qual será garantido ao demandado o contraditório e a ampla defesa.
Por fim, conclui-se que a ação regressiva acidentária pode servir de instrumento para a criação de uma cultura de prevenção de acidentes.
BIBLIOGRAFIA
ABRANCHES, Fernando Figueiredo de. Garantia Constitucional do Seguro de Acidentes do Trabalho. Doutrinas Essenciais de Direito do Trabalho e da Seguridade Social, vol. 5. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
BRANCHER, Deise Salton; CAPITANI, Rodrigo. Ação Regressiva Acidentária Como Instrumento de Tutela do Meio Ambiente do Trabalho. Revista da Faculdade Mineira de Direito, Belo Horizonte, v. 15, n. 29, p. 41-56, jun. 2012.
CAIO JUNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5ª. Ed. São Paulo: LTr, 2009.
MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da Seguridade Social. São Paulo: Atlas, 2004.
SANTOS, Marco Fridolin Sommer dos. Acidente do trabalho entre a seguridade social e a responsabilidade civil. 2ª. Ed. São Paulo: LTr 2008.
Notas
i Cf. artigo 800 do Código Civil: “Nos seguros de pessoas, o segurador não pode sub-rogar-se nos direitos e ações do segurado, ou do beneficiário, contra o causador do sinistro.”
ii Cf. ABRANCHES, Fernando Figueiredo de. Garantia Constitucional do Seguro de Acidentes do Trabalho. Doutrinas Essenciais de Direito do Trabalho e da Seguridade Social, vol. 5. São Paulo, Revista dos Tribunais, p. 871.
iii Cf. MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da Seguridade Social. São Paulo: Atlas, 2004, p. 91.
iv Dispõe o Código Civil que: “Art. 768. O segurado perderá o direito à garantia se agravar intencionalmente o risco objeto do contrato.” E “Art. 769. O segurado é obrigado a comunicar ao segurador, logo que saiba, todo incidente suscetível de agravar consideravelmente o risco coberto, sob pena de perder o direito à garantia, se provar que silenciou de má-fé.”
v Cf. CAIO JUNIOR, José. O acidente do trabalho e a responsabilidade civil do empregador. 5ª. Ed. São Paulo: LTr: 2009, p. 79
vi Cf. Lei 8.213/91: [...] “Art. 120. Nos casos de negligência quanto às normas padrão de segurança e higiene do trabalho indicados para a proteção individual e coletiva, a Previdência Social proporá ação regressiva contra os responsáveis.
vii Cf. SANTOS, Marco Fridolin Sommer dos. Acidente do trabalho entre a seguridade social e a responsabilidade civil. 2ª. Ed. São Paulo: LTr 2008, p. 151.
viii BRANCHER, Deise Salton; CAPITANI, Rodrigo. Ação Regressiva Acidentária Como Instrumento de Tutela do Meio Ambiente do Trabalho. Revista da Faculdade Mineira de Direito, Belo Horizonte, v. 15, n. 29, p. 41-56, jun. 2012, p. 52.