O presente artigo visa abordar o caráter arbitrário, desproporcional e materialmente inconstitucional da norma do Código de Trânsito Brasileiro (CTB), que inverte o ônus da prova em desfavor do acusado para que prove não ser ter sido o real infrator.
Vejamos primeiro uma definição de multa, de acordo com De Plácido e Silva:
“É, assim, em sentido amplo, a sanção imposta à pessoa por infringência à regra ou ao princípio de lei ou ao contrato, em virtude do que fica na obrigação de pagar certa importância em dinheiro.”[1] [GRIFAMOS]
O § 3º do art. 257 do CTB é coerente com este conceito e obedece à lógica da natureza jurídica do instituto:
“§ 3º Ao condutor caberá a responsabilidade pelas infrações decorrentes de atos praticados na direção do veículo.”
Logo se vê que a sanção é imposta sobre a conduta do infrator, e não sobre o próprio veículo, pois o veículo é uma coisa e por isso não é sujeita de direitos e deveres, só podendo ser instrumentalizada por um indivíduo, este sim destinatário da multa em razão de determinada infração.
Porém, o próprio CTB, de modo contraditório, desnatura a seguir o instituto da multa, mediante o inconstitucional § 7º do referido artigo.
Ali é imposto ao proprietário, prima facie, o ônus de responder por infrações que não cometeu se quedar-se inerte em identificar o real infrator, como se a multa fosse adstrita à coisa e não lançada contra o infrator:
“§ 7º Não sendo imediata a identificação do infrator, o proprietário do veículo terá quinze dias de prazo, após a notificação da autuação, para apresentá-lo, na forma em que dispuser o CONTRAN, ao fim do qual, não o fazendo, será considerado responsável pela infração.”
Assim, ao proprietário que simplesmente negar ter sido o autor da infração, isto não bastará. Por força deste inciso lhe é repassado um ônus que deveria pertencer integralmente à Administração: o de identificar o infrator.
Ora, na distribuição dos ônus probatórios deve predominar o “princípio do interesse em provar”, segundo o qual, aquele que alegou a existência de uma determinada situação é que tem interesse em provar sua existência.
Porém, a norma do CTB impõe que, caso o proprietário não se desincumba do ônus de indicar o infrator, responderá objetivamente pelo fato da coisa ser sua, ao arrepio de um direito processual democrático, em especial o Princípio da Pessoalidade da Pena (art. 5º XLV da Constituição Federal).
É, então, uma espécie de “Direito Administrativo Sancionador do Autor”, em analogia ao Direito Penal do Autor, que não pune o indivíduo por aquilo que faz, mas por aquilo que é, ou seja, pune-o na sua condição de proprietário.
A norma, como vemos, é desproporcional, já que o proprietário é compelido a funcionar como um longa manus da Administração, seja como um investigador público não-remunerado, ou um simples delator, temeroso pela coação da norma jurídica gravosa.
O Código de Processo Civil dispõe que a parte, em processo judicial, pode se recusar a exibir documento ou coisa por razões legítimas ou puder violar direitos: à inviolabilidade de sigilos, à intimidade, à vida privada, à honra e à imagem (CPC, art. 363 c/c CF, art. 5º X e XII), o que poderia justificar a inserção, ao menos, de um dispositivo semelhante no seio do CTB.
Outrossim, a teoria da distribuição dinâmica do ônus da prova, acolhida pelo Superior Tribunal de Justiça[2], transfere o ônus para a parte que melhores condições tenha de demonstrar os fatos e esclarecer o juízo sobre as circunstâncias da causa, sendo certo que a Administração cada vez mais se serve de sofisticados aparatos tecnológicos para fiscalizar os administrados.
Indiferente a tais considerações está o interesse da Administração em punir a qualquer preço, suprimindo garantias fundamentais do cidadão, num Estado que é configurado como “Democrático de Direito” (artigo 1º da Constituição).
Ora, nos moldes de um direito processual democrático, os fins do Estado não podem justificar os meios; há de prevalecer uma busca – ética – da verdade, pois o que caracteriza o Estado Democrático de Direito é a primazia do homem e não do Estado-Administração:
“Assim, o direito encontra-se categoricamente estabelecido na natureza do homem, uma natureza presente em cada indivíduo, nos termos da qual o Estado de Direito implica certamente quaisquer que sejam os meios de dominação postos à disposição de uma classe, ‘a possibilidade de uma oposição ao poder fundado no Direito’”[3]. [GRIFAMOS]
Ainda que o ordenamento infra-constitucional imponha a sujeição do administrado aos atos da administração por desfrutarem de presunção de legitimidade, não se pode e nem se deve reconhecê-la quando manifestamente desproporcionais.
De fato, o argumento de acordo com o qual os atos administrativos estão imbuídos de presunção de veracidade não pode se reduzir a um peremptório simplismo. Assim fosse, em situação análoga justificar-se-ia a inversão do ônus da prova em desfavor do servidor que eventualmente respondesse a inquérito administrativo disciplinar.
Entretanto, o ônus da prova é da Administração, por intermédio da Comissão Processante, como se pode extrair da melhor doutrina:
"No processo administrativo disciplinar originário, o ônus de provar que o indiciado é culpado de alguma irregularidade que a Administração lhe imputa pertence evidentemente a esta. Sendo a Administração a autora do processo a ela cabe o ônus da prova, na medida em que ao autor de qualquer ação ou procedimento punitivo sempre cabe provar o alegado."[4]
Com efeito, da mesma forma como na lide penal, o ônus da prova dos fatos que constituem a infração disciplinar pertence com exclusividade à acusação, sem que se possa exigir a produção por parte da defesa de provas referentes a fatos negativos (provas diabólicas).
Neste caso, o ônus da prova não é invertido em desfavor do servidor simplesmente porque se defenda na condição de agente público. Não, o servidor não se defende na qualidade de agente público, mas de cidadão, e por isso não lhe é imposto o ônus de opor fato negativo, sendo-lhe asseguradas as garantias do contraditório e da ampla defesa (art. 5º, inciso LV da Constituição Federal) e a presunção do estado de inocência (art. 5º, inciso LVII da Constituição Federal), pressupostos essenciais de um Estado Democrático de Direito.
Mas por que o mesmo não ocorre com as infrações de trânsito, que igualmente têm natureza administrativa sancionadora e conteúdo material penal? Não podem haver dois pesos e duas medidas no trato do mesmo fenômeno, sob pena de tratar os iguais desigualmente!
Em se tratando de infrações de trânsito, não há sequer paridade de armas dos litigantes (ou interessados), já que a Administração desfruta de presunção de veracidade e ainda é imposto sobre o administrado a inversão do ônus da prova.
A Administração, por óbvio, atua aqui de forma inquisitiva, concentrando as funções de acusador, juiz e executor, tudo com respaldo do CTB.
De acordo com o Princípio Penal da Presunção da não-culpabilidade (art. 5º, LVII, da Constituição Federal), cabe ao órgão acusador oficial - o Ministério Público - o ônus de provar a conduta que imputa ao acusado.
Ora, o Ministério Público é um ente público, e se levada ao pé da letra a interpretação do instituto da presunção de veracidade, em se tratando de um órgão oficial do Estado, o Princípio do Acusatório haveria que ser mitigado em desfavor do acusado diante da veracidade desta presunção.
Porém, como o Princípio do Acusatório é pré-requisito de um Estado Democrático de Direito, essa presunção não beneficia o Parquet quando atua como órgão acusador, justamente por ser parte diretamente interessada na acusação.
O mesmo deve valer para a Administração, ao sancionar multas de trânsito.
Diga-se que mesmo quando o Poder Público não é interessado, suas afirmações não desfrutam de valor absoluto, como ocorre, por exemplo, com o boletim de ocorrência policial, o qual atesta o registro dos fatos, mas não a veracidade do seu conteúdo.
Cabendo ao Estado o ônus de provar os fatos supedâneos de uma acusação, no intuito de responsabilizar civil ou penalmente o cidadão, por que o Princípio do Acusatório seria afastado na esfera administrativa, sendo certo que, no direito administrativo sancionador, “como se trata de processo acusatório, deve reconhecer-se a incidência, por analogia, de alguns axiomas consagrados no âmbito do Direito Penal e Processual Penal”[5]?
Celso Bandeira de Mello complementa:
“Reconhece-se a natureza administrativa de uma infração pela natureza da sanção que lhe corresponde, e se reconhece a natureza da sanção pela autoridade competente para impô-la. Não há, pois, cogitar de qualquer distinção substancial entre infrações e sanções administrativas e infrações e sanções penais. O que as aparta é única e exclusivamente a autoridade competente para impor a sanção, conforme correto e claríssimo ensinamento, que boamente sufragamos, de Heraldo Garcia Vitta.”[6] [GRIFAMOS]
Soma-se a tais considerações que é perfeitamente possível que o acusado num processo administrativo sofra conseqüências tão ou mais danosas que num processo penal.
Exemplo disso é que no Programa “Lixo Zero”, da Prefeitura do Rio, vem sendo imposto ao infrator multa de até R$ 3.000,00 por objetos jogados na rua, o que pode superar o valor imposto pela contravenção do art. 47 da LCP[7], sendo, por isso, desproporcional e gerando enriquecimento ilícito ao Município diante de seu teor confiscatório.
Assim, reforçar a presunção de veracidade das afirmações do agente público com a inversão do ônus probatório cuida-se de um plus praticamente insuportável ao cidadão, esmagando suas garantias fundamentais diante de um Estado onipotente, arranhando formal e materialmente a Carta Magna (artigo 1º, inciso II da Constituição Federal).
O princípio da proporcionalidade, no âmbito jurídico, tem, em seu núcleo, o respeito aos direitos fundamentais das pessoas, em todas as situações em que com elas há uma relação com o Estado, inclusive no sistema processual, onde o relacionamento é normalmente muito duradouro.
Este princípio encontra guarida na garantia constitucional do “devido processo legal”, prevista no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal, e, em última análise, ambos dependem, em termos de efetividade, do princípio do Estado de Direito.
Enfim, outorgar tais super-poderes ao Estado-Administração é tornar legítimo qualquer acusação, por mais arbitrária que seja, sendo absolutamente dispensável que este comprove materialmente a infração, de modo a zelar pela transparência dos órgãos públicos (artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal), transformando o CTB num mero veículo de opressão ao cidadão.
Notas
[1] Vocabulário Jurídico Conciso. 2ª Ed., Editora Forense, 2010, p. 529
[2] STJ, 4ª Turma, Resp. nº 11.468/RS, Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, j. em 07.04.92, LEXSTJ 35/177
[3] CHATELET, François; DUHAMEL, Olivier, PISIER-KOUCHNER, Evelyne. História das Idéias Políticas, Jorge Zahar Editor, Rio de Janeiro, 1985, p. 164
[4] RIGOLIN, Ivan Barbosa, Comentários ao Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis, Saraiva, 1992, p. 283.
[5] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 22ª Ed. Lumen Juris Editora, 2009, p. 89
[6] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo, 28ª Ed., Malheiros Editores. 2011, p. 854
[7] Art. 37. Arremessar ou derramar em via pública, ou em lugar de uso comum, ou do uso alheio, coisa que possa ofender, sujar ou molestar alguem:
Pena – multa, de duzentos mil réis a dois contos de réis.
Parágrafo único. Na mesma pena incorre aquele que, sem as devidas cautelas, coloca ou deixa suspensa coisa que, caindo em via pública ou em lugar de uso comum ou de uso alheio, possa ofender, sujar ou molestar alguem.