6. DURAÇÃO DA SUSPENSÃO.
O pedido de suspensão pode ser ajuizado enquanto perdure o risco de grave lesão aos interesses públicos a que ele se presta a resguardar. Então, não tendo o processo transitado em julgado e existente grave risco ao interesse público caberá o pedido de suspensão.
A questão que se coloca mais interessante é a de sua ultra-atividade, pois, nos termos do artigo 4º, § 9º da Lei nº 8.437/92, acolhido o pleito de suspensão, a sustação dos efeitos da medida liminar ou final “vigorará até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal”.
Entretanto, como visto alhures, dentre os diplomas normativos que tratam da suspensão de segurança estava a Lei nº 4.348/64 (hoje revogada) e a Lei nº 8.437/92. A primeira, regulava a aplicação do instituto expressamente para o mandado de segurança e a segunda é tida como verdadeiro diploma normativo geral sobre o tema[25].
Assim, na forma disposta no antigo § 2º, do artigo 4º da Lei nº 4.348/64, mostra-se aplicável ao mandado de segurança o que se encontra descrito nos §§ 5º a 8º, do art. 4º da Lei nº8.437/92, os quais nada falam acerca da duração da suspensão concedida, que, como visto, é assunto do parágrafo 9º desta última lei.
Primeiramente, poder-se-ia interpretar este vácuo normativo como um verdadeiro silêncio eloquente, pois se a suspensão é medida de exceção, não tendo o legislador destinado ao mandado de segurança o tratamento conferido pelo artigo 4º, § 9º da Lei nº 8.437/92, não caberia ao operador do direito, por meio de interpretação extensiva, ampliar o alcance da específica regra do já revogado § 2º, do artigo 4º da Lei nº 4.348/64 (que apenas remetia o intérprete aos §§ 5º a 8º da Lei nº 8.437/92 e não ao § 9º). Em outras palavras, se no antigo regime apenas havia remissão legislativa aos §§ 5º a 8º da Lei nº 8.437/92, questionava-se a possibilidade de ser aplicado ao mandado de segurança a ultra-atividade disposta no § 9º da mesma lei.
Entendendo-se de tal maneira, parece-nos que se estaria defendendo uma interpretação deveras estreita, a qual “só poderia subsistir nos casos de absoluta clareza verbal, o que já vimos é muito raro”(Torres, 2006, p. 203). É que, “O brocardo ‘in clariscessatinterpretatio’ não pode ser elevado a categoria de princípio de interpretação, embora tenha recuperado em parte o seu prestígio (...). Procura-se hoje o meio-termo, reconhecendo-se que a zona de clareza existente na lei enfraquece a atividade do intérprete, o que, todavia, não significa reduzir a interpretação ao só método literal”(Torres, 2006, p. 58).
Não existe razão jurídica para se emprestar um tratamento diferenciado às demandas ventiladas em mandado de segurança ou em outras ações. Parece-nos, com o devido acatamento, que o mais correto é aplicar o regramento oferecido pela norma geral (Lei nº 8.437/92) à suspensão de segurança obtida em sede de ação mandamental, quanto mais se hoje está revogada a Lei nº 4.348/64. Aliás, conforme a doutrina:
Como o pedido de suspensão existe para que se preserve o interesse público primário, evitando-se a consumação de grave lesão à ordem, à saúde, à economia ou à segurança públicas, seria desgastante, arriscado, temerário e até contrário ao interesse público, exigir que o Poder Público tivesse que ajuizar ‘novo’ pedido de suspensão, desta feita de nova decisão, quando ainda persistem os ‘mesmos’ motivos que renderam ensejo ao deferimento da suspensão de liminar.(Cunha, A Fazenda Pública em Juízo, 2007, p. 459).
O Supremo Tribunal Federal entendeu desta forma, tal como se observa do conteúdo da súmula nº 626, cuja redação segue:
a suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo recurso, até a sua manutenção pelo supremo tribunal federal, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetração.
O Supremo Tribunal Federal é bem incisivo neste ponto, consignando, expressamente que “o posterior deferimento da segurança, por si só, não afeta a continuidade dos efeitos da suspensão de liminar, que se determinou[26]”.
Extrai-se da inteligência da referida súmula que a ultra-atividade somente subsistirá acaso a decisão subsequente à suspensão seja proferida sob as mesmas condições de fato e de direito. Mantendo-se idênticas tais condições, a suspensão da liminar perdura até o trânsito em julgado do processo.Cabendo até Reclamação, se por ventura vier a ser desrespeitadoo ato do Presidente do STF que determinou a suspensão de segurança. A posição doutrinária a seguir é bastante coerente. Vale o registro:
...viu-se que na hipótese de suspensão de tutela jurisdicional cautelar ou antecipatória, a produção de seus efeitos se estendem até o trânsito em julgado da tutela jurisdicional definitiva que confirmou, ratificou ou incorporou os termos desta mesma tutela jurisdicional cautelar ou antecipatória ou até a confirmação dos termos desta mesma tutela jurisdicional definitiva pelo Superior Tribunal de Justiça ou pelo Supremo Tribunal Federal, em julgamento de recurso especial ou extraordinário contra ela interposto. Tal extensão automática de efeitos, denominada por parcela da doutrina como ‘efeito ultra-ativo da tutela jurisdicional suspensiva’, somente pode verificar-se quando o conteúdo da tutela jurisdicional cautelar ou antecipatória seja coincidente, total ou parcialmente, com o conteúdo da tutela jurisdicional definitiva, sendo esta mera confirmação ou ratificação da primeira. Em hipóteses diversas prevalece a regra geral de que a tutela jurisdicional suspensiva possui conteúdo específico, restando impossibilitada a automática extensão dos seus efeitos para outros provimentos jurisdicionais.
A ultra-atividade dos efeitos da tutela jurisdicional suspensiva, nestas hipóteses, decorre, como visto, da própria causa que justifica a existência do instituto”(Bezerra, 2009, p. 268).
Dos exemplificativos julgados abaixo, se vê que a questão, muito embora cause celeumas doutrinárias, é bastante pacificada na jurisprudência (vide súmula 626, supra). A conclusão do tema, portanto, é a de que “A vigência temporal da decisão da suspensão de segurança, quando o objeto da liminar deferida é idêntico ao da impetração, deve ser entendida de acordo com o art. 4º, § 9º, da Lei n. 8.437/1992, ou seja, até o trânsito em julgado da decisão de mérito na ação principal. Exegese condensada no verbete n. 626 da Súmula do Pretório Excelso[27]”. Ainda no mesmo sentido:
Rcl 429 / SC - SANTA CATARINA
RECLAMAÇÃO
Relator(a): Min. OCTAVIO GALLOTTI
Julgamento: 14/10/1993
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Persiste, após a concessão da segurança pelo Tribunal estadual, a decisão do Presidente do Supremo Tribunal, que, fundada no art. 4º da Lei nº 4.348-64, suspendeu a execução de liminar dotada dos mesmos efeitos do mandado deferido no mérito. Reclamação julgada procedente por maioria de votos.
Resumidamente: a decisão concessiva de suspensão de segurança produz efeitos até o trânsito em julgado do feito principal. Resultada orientação pretoriana, portanto, que com o termo final do processo não há mais lugar para feitura do pedido de suspensão, sob pena de este assumir contorno rescisório, fato que desvirtuaria sua finalidade.
7. AGRAVO INTERNO E PEDIDO DE SUSPENSÃO.
A temática envolvendo o cabimento do agravo interno face à decisão do Presidente do Tribunal que defere ou indefere o pedido de suspensão é envolvida por grandiosas polêmicas.
Explica-se: o parágrafo 3º do artigo 4º da lei nº 8.437/1992 dispõe que: “§ 3º - Do despacho que conceder ou negar a suspensão, caberá agravo, no prazo de cinco dias”. Entretanto, quando se está a falar de pedido de suspensão relativo ao mandado de segurança, existia, como dito, legislação específica, in casu, a Lei nº 4.348/64, que em seu artigo 4º, somente antevia a possibilidade de manejo de agravo interno da decisão que defere o pleito de suspensão, fixando ainda o interregno de 10(dez) e não de 05 (cinco)dias, como feito pelo citado parágrafo 3º do artigo 4º da lei nº 8.437/1992.Esta mesma regra, inclusive no que toca ao limitador de cabimento do agravo apenas para a decisão que defere a suspensão, hoje, encontra-se prevista no artigo 15[28] da Lei nº 12.016/09.
Diante de tal quadro, pergunta-se: em se tratando de pedido de suspensão em mandado de segurança cabe ou não agravo interno da decisão denegatória do Presidente do Tribunal?
Poder-se-ia dizer que na ausência de disposição expressa não haveria possibilidade de da interposição do agravo interno. Este fato (ausência de previsão legal) levou tanto o Supremo Tribunal Federal, quanto o Superior Tribunal de Justiça, a firmarem inteligência no sentido do não cabimento. Tais entendimentos chegaram a ser sumulados, a teor do que se vê das orientaçõesnºs 506, STF e 217, STJ, que seguem transcritas:
STF, súmula nº 506: o agravo a que se refere o art. 4º da Lei n. 4.348, de 26.6.1964, cabe, somente, do despacho do presidente do Supremo Tribunal Federal que defere a suspensão da liminar, em mandado de segurança; não do que a denega.
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STJ, súmula 217: Não cabe agravo de decisão que indefere o pedido de suspensão da execução da liminar, ou da sentença em mandado de segurança.
Felizmente ambos os Tribunais cancelaram os referidos entendimentos. Quanto ao Supremo Tribunal Federal, extrai-se de seu Informativo de Jurisprudência de nº 295, que o Plenário desta Corte, apreciando a SS(AgR) 1945- AL assim se manifestou:
O Tribunal, por maioria, resolvendo questão de ordem suscitada pelo Min. Gilmar Mendes, decidiu pelo cabimento de agravo regimental contra despacho do Presidente do Supremo Tribunal Federal que indefere o pedido de suspensão de segurança, cancelando, portanto, o Verbete 506 da Súmula do STF ("O agravo a que se refere o art. 4º da Lei 4.348, de 26.06.1964, cabe somente, do despacho do Presidente do Supremo Tribunal Federal que defere a suspensão da liminar, em mandado de segurança, não do que a denega."). Vencido o Min. Sepúlveda Pertence, que rejeitava a questão de ordem e mantinha o Verbete da Súmula até que o Tribunal revisse o não-cabimento de agravo regimental contra decisão de relator que concede ou indefere liminar em mandado de segurança. Vencido, também, o Min. Marco Aurélio, Presidente, que não conhecia do agravo regimental por incabível. Em seguida, apreciando o mérito do agravo regimental, o Tribunal, por maioria, deu-lhe provimento para deferir o pedido de suspensão da segurança pela ocorrência de grave lesão à economia pública do Estado de Alagoas, vencido o Min. Marco Aurélio, que mantinha a decisão agravada.
O Superior Tribunal de Justiça seguiu no mesmo trilho, a teor do que se observa do Informativo nº177, em que o referido tribunal, de maneira contrária ao que até então prescrevia a já citada súmula de n.º 217,admitiu no julgamento do Agr em SS nº.1166-SP, Relator o Ministro Nilson Naves, a viabilidade de apresentação de Agravo Interno tanto no caso de concessão, como no de denegação da suspensãoda segurança.
Mostra-se acertada a mudança, porquanto sendo a Lei nº 8.437/92 verdadeira norma geral relacionada com o pedido de suspensão de segurança, e, contendo dito diploma, regra possibilitando a utilização do agravo interno tanto nas hipóteses de concessão, quando nas de denegação do pleito suspensivo (parágrafo 3º do artigo 4º da lei nº 8.437/1992), é de se aplicar o referido regramento.
Fica, todavia, outra pergunta: em que prazo deverá ser manejado o recurso? É preciso relembrar que o artigo 4º da lei nº 4.348/64 previa o prazo de 10 (dez) dias, e apenas para os casos de deferimento do pedido de suspensão, ao passo que a lei nº 8.437/1992, em seu multicitado artigo 4º, § 3º, fixa o lapso de 05 (cinco) dias, tanto para o deferimento, quanto para o indeferimento.
Vale lembrar, com esteio em prestigiada doutrina que “não se aplica o art. 188 do CPC, não havendo prazo em dobro. O prazo para interposição do agravo interno é de 5 (cinco) dias. O Supremo Tribunal Federal sempre aceitou a aplicação do prazo em dobro para o agravo interno. E continua aceitando, a não ser para aqueles casos em que há prazo legal ‘específico’. Não se aplica o art. 188 do CPC para o agravo interno previsto no art. 4º da Lei nº 8.437/92, que incide também no processo de mandado de segurança. É que se trata de prazo legal ‘específico’, relativo ao agravo a ser interposto contra a decisão que denega o pedido de suspensão(Fredie Didier Jr e Leonardo José Carneiro da Cunha, 2011, p. 510)”.
Aceita-se a proposição doutrinária, cujo sentido se retrata, com as pertinentes modificações, ante a revogação da Lei nº 4.348/64: i) deferimento do pedido de suspensão: cabimento do agravo interno, na forma do artigo 15, da Lei nº 12.016/09, no prazo de 05 (cinco) dias; ii) indeferimento do pedido de suspensão: cabimento do agravo interno, na forma do artigo 4º, § 3º, da Lei nº 8.437/1992, no prazo de 05 (cinco) dias(Cunha, A Fazenda Pública em Juízo, 2007, p. 465)[29].
8. RENOVAÇÃO DO PEDIDO.
Como visto, a sistemática, a título de competência para apreciação do pedido de suspensão é simples, podendo assim ser resumida: i) no caso de decisão de juiz de 1º grau que concede provimento de urgência (liminar em sentido amplo) ou sentença, o pedido de suspensão é endereçado ao Presidente do Tribunal; ii) quando a decisão liminar é concedida, em grau recursal ou originariamente pelo tribunal, o pedido de suspensão é dirigido ao Presidente do STF ou STJ, a depender da causa de pedir versar sobre matéria constitucional ou infraconstitucional.
Acontece que se o pedido de suspensão de liminar ou sentença favorável vier a ser negado pelo Presidente do Tribunal a entidade legitimada deverá manejar o respectivo agravo interno, o mesmo ocorrendo com o autor da demanda que, se sentido prejudicado pelo deferimento no tribunal, do pedido de suspensão elaborado pela entidade pública.
Diante disso, é preciso fazer, ou mesmo reiterar as seguintes perguntas: da decisão proferida em sede de agravo interno,na qual o tribunal, por meio do órgão competente ou de seu plenário negue o pedido de suspensão, cabe outro pleito suspensivo? Dirigido a quem? Cabe também recurso especial e extraordinário?
No pertinente ao terceiro questionamento, lembre-se que o STF[30] e o STJ atribuem à decisão do pedido de suspensão um caráter político-administrativo.Retiram, por tal circunstância, a possibilidade de utilização dos citados recursos excepcionais, que controlam, como se sabe, matéria de estrito direito. Ilustra-se a fala com a orientação do STJ, verbis:
PROCESSUAL CIVIL. SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SEGURANÇA. ART. 4º DA LEI 4.348/64. JUÍZO POLÍTICO. RECURSO ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.4º4.34871. O juízo formulado em pedido de suspensão de liminar e de segurança é essencialmente político. Exige do julgador que o exame da presença dos requisitos encartados no art. 4º da Lei 4.348/64 dependa da interpretação dessa norma a partir das circunstâncias de fato de cada caso, mormente em se considerando a vagueza dos conceitos de "grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas".4º4.3482. Para se verificar a suposta ofensa ao dispositivo legal referenciado, seria imprescindível revolver os elementos de fato e a prova de cada caso, providência vedada em recurso especial ante o enunciado da Súmula 7/STJ. Precedentes.3. Recurso especial não conhecido
(622554 SP 2004/0004915-0, Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento: 11/12/2006, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJ 01.02.2007 p. 446)
Assim, a Fazenda, que não logrou êxito em suspender através de pronunciamento do Presidente do Tribunal, a liminar ou sentença de primeiro grau, e que novamente viu sua pretensão não ser acolhida em sede de agravo interno, poderá oferecer novo pedido de suspensão, na forma do artigo 4º, parágrafo 4º, da lei nº 8.437/92, que assim se encontra redigido: “§ 4º Se do julgamento do agravo de que trata o § 3º resultar a manutenção ou o restabelecimento da decisão que se pretende suspender, caberá novo pedido de suspensão ao Presidente do Tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 2001)”.
Com efeito, tem-se um outro pedido de suspensão[31] para o correlato Tribunal Superior, “o qual irá, no caso, suspender ou não uma decisão de um juízo de primeira instância, num verdadeiro pedido de suspensão ‘por salto de instância’”(Cunha, A Fazenda Pública em Juízo, 2007, p. 467).
Observe-se que de acordo com a Lei nº 8.437/92 não se pode confeccionar o pedido de suspensão dirigindo-o diretamente ao STF ou STJ. Depende-se, primeiro, de uma espécie de “esgotamento de instância”, levado a efeito pela apresentação do agravo interno e de seu correspondente julgamento, porquanto, somente da decisão plenária ou de órgão especial no âmbito do agravo, é que será oportunizado um novo pedido de suspensão.
A ressalva fica por conta do procedimento do mandado de segurança, eis que a legislação específica, ao que tudo indica não condiciona a feitura do “novo” pedido de suspensão ao julgamento do agravo interno. Pela pertinência, eis que o § 1º do artigo 15 da Lei nº 12.016/09: “§ 1º Indeferido o pedido de suspensão OU provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caberá novo pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordinário”.
Logo, ao que tudo indica, são duas, em sede de mandado de segurança, as possibilidades de confecção de novo pedido de suspensão de segurança: (i) decisão proferida pelo Presidente do Tribunal que indefere o pedido originário de suspensão de liminar ou sentença, hipótese em que, em verdadeiro salto, oferta-se um novo pedido, este dirigido ao STJ ou ao STF, a depender da matéria; (ii) decisão contrária aos interesses do poder público (logicamente atendidos os pressupostos específicos do pedido de suspensão) em sede de agravo interno.
Ainda que em tom de crítica, a doutrina parece concordar com o fato de que a sistemática da ‘renovação’ do pedido de suspensão é diversa no procedimento do mandado de segurança. Eis, verbi gratia, a seguinte passagem: “Pelo texto, a apresentação de pedido de suspensão junto aos Tribunais Superiores não está condicionada à interposição do recurso especial e/ou do extraordinário, bastando a demonstração de interesse processual na concessão da medida(Comentários à nova lei do mandado de segurança, 2009, p. 135)”.
Em julgado proferido em pedido de suspensão formulado em meio a uma ação ordinária, o STF adotou o entendimento de que não cabe a feitura de novo pedido de suspensão antes de finalizado o julgamento do agravo interno[32]. Eis o trecho:
(...)Não se desconhece a existência de isolada decisão monocrática do Ministro GILMAR MENDES , quando Presidente do Tribunal, na SL nº 297 , no sentido de admitir, em situações rigorosamente excepcionais, o julgamento per saltum do pedido de suspensão.Mas tenho reservas quanto ao entendimento pessoal do então Presidente da Corte, e, por isso, mantenho a exegese sistemática adotada por meus antecessores, de que o julgamento de suspensão por esta Corte, quando pendente recurso de agravo contra idêntica medida na instância a quo, constitui inaceitável supressão de instância. Convém ter presente que os incidentes processuais de suspensão de liminar, de segurança e de tutela antecipada, constituem medidas excepcionais, que devem ser tratados com o rigor que a excepcionalidade da medida exige, considerando-se a organicidade do Direito (SL nº 188, Rel. Ministra ELLEN GRACIE, DJe de 31.1.2008). A admissão de dois pedidos de suspensão em trâmite simultâneo aproxima o instituto de verdadeira e inaceitável loteria jurídica, pois, além dos diversos recursos disponíveis no ordenamento processual, a Fazenda Pública ainda contaria com duas medidas excepcionais ao mesmo tempo! A doutrina também não admite o trâmite simultâneo de dois pedidos de suspensão: Admite-se, como se observa, a renovação do pedido de suspensão para o respectivo Tribunal Superior, o qual irá, no caso, suspender ou não uma decisão de um juízo de primeira instância, num verdadeiro pedido de suspensão por salto de instância, assemelhando-se à hipótese do recurso extraordinário por salto de instância do Direito argentino. A renovação somente é permitida após o julgamento proferido no agravo interno. Ainda que rejeitado o pedido de suspensão, a Fazenda Pública não poderá, desde logo, renová-lo ao Tribunal Superior. Deverá, antes disso, interpor o agravo interno e aguardar seu julgamento. Confirmada, no julgamento do agravo interno, a rejeição do pedido suspensão, caberá, somente a partir daí, sua renovação para o Presidente do respectivo Tribunal Superior. (grifos do original) . Ademais, o rito imposto pela Lei nº 8.437/92 permite rápida solução do caso. É que, após a decisão do Presidente, se abre exíguo prazo de cinco dias para recurso, com julgamento, ex vi legis, na sessão seguinte à interposição. 3. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido (art. 21, § 1º, do RISTF). 5. Ante o exposto, indefiro o pedido. Publique-se. Brasília, 26 de abril de 2012.Ministro Ayres Britto.
Diante disso, afora no procedimento do mandado de segurança, somente quando promovido o “esgotamento de instância”, por meio da correspondente apreciação do, agora cabível, agravo interno, é que deverá ser acolhida a formulação do requerimento de suspensão de segurança ao Tribunal Superior.