INTRODUÇÃO
A intimação pessoal da Fazenda Pública tem sido motivo de debates acirrados no meio jurídico. Em verdade, boa parte do Judiciário entende a questão como um privilégio, porém, nós, que fazermos parte do corpo que defende os entes públicos, acreditamos que se trata de uma verdadeira e necessária prerrogativa.
Inicialmente, convém esclarecer que os privilégios se dão por razões pessoais, sendo em boa parte desmedidos e personalistas – normalmente conferidos a determinadas pessoas com fundamento simplesmente no poder e não na autoridade que ela representa.
Os privilégios, na lógica do Direito Administrativo e Direito Processual Civil e, indo mais além, de acordo com os próprios princípios norteadores da coisa púbica e que amparam o nosso ordenamento jurídico, não têm mais lugar na moderna dinâmica das relações público-privadas, sendo resquício de tempos passados em que os próprios governantes e as altas autoridades desenvolviam seus trabalhos baseados unicamente nos benefícios que eles receberiam para si próprios, esquecendo-se da finalidade maior, que é a fiel observância do bem comum coletivo.
De fato, por muito tempo, o cargo público e a hierarquia de que determinados agentes públicos estavam investidos traziam inúmeras diferenças (privilégios) entre eles e os demais cidadãos brasileiros. O alto escalão era visto como uma espécie de seres superiores frente aos demais. Inclusive, isto acarretava enormes prejuízos para o próprio Estado quando havia a confusão entre os bens públicos e os interesses/bens privados.
O Estado brasileiro era muito acostumado a ver agentes públicos se utilizarem da posição que possuíam para angariar interesses exclusivamente pessoais, e muitas vezes conflitantes com o interesse coletivo.
Pois bem, esta época passou e precisamos cada vez mais nos adequar à nova realidade republicana em que os interesses públicos devem ser colocados à frente dos interesses meramente individuais. Não é à toa que a supremacia do interesse público frente ao privado representa um dos mais importantes princípios do Direito Administrativo.
Assim, percebe-se que houve uma guinada dos privilégios pessoais para as prerrogativas em razão do cargo. Em outras palavras, deixa-se de lado o privilégio para erigir a prerrogativa nos limites do imprescindível para o bom desempenho da atividade pública.
Quando o cargo está intrinsecamente ligado a uma pessoa/autoridade ainda enxergamos alguns resquícios de privilégios travestidos de prerrogativas. A título de exemplo está o fato de ser deferida “aposentadoria”, carros com motoristas, assessores e seguranças pessoais para os ex-Presidentes da República ou até mesmo Governadores de Estado.
Quanto a estes últimos, o Supremo Tribunal Federal já apreciou a inconstitucionalidade e afastou, em termos, a discrepância de algumas normas com o ordenamento jurídico nacional.
Cite-se, por exemplo, a ADI 3853-MS que julgou procedente a ação para considerar inconstitucional a criação de benefícios vitalícios aos ex-Governadores do Estado do Mato Grosso do Sul e seus cônjuges.
De toda forma, ainda existem sim privilégios que se mantiveram em nosso ordenamento – fato que, aos poucos, merecerão a atenção da sociedade civil organizada para a completa extirpação de seus rastros em nosso país.
Contudo, é interessante salientar a diferença com as prerrogativas que são deferidas não somente aos cargos, mas também aos entes públicos – como é caso da intimação pessoal dos Procuradores quando estiverem atuando na defesa de um Estado, por exemplo. Fato bastante diverso dos privilégios conferidos a pessoas.
Quando a intimação é conferida a determinado cargo, em razão da função que o seu ocupante exerce, qual seja, a defesa de um ente público, é imprescindível lembrar que quem ganha com a prerrogativa não é a pessoa em si, mas toda a coletividade que se beneficiará da prerrogativa deferida a um exercente de cargo público quando em atuação em nome da Fazenda Pública.
Este é o caso que estamos a analisar neste trabalho científico.
A intimação pessoal da Fazenda Pública é prerrogativa que tem como objetivo deferir maior possibilidade de defesa ao ente público. Ora, o ente público engloba todos os beneficiários de sua existência (coletividade) e não apenas os Procuradores.
Aliás, os Procuradores públicos não têm a possibilidade de escolher em quantos processos pretendem atuar. Ou seja, não pode recusar demanda sob o fundamento de excesso de trabalho. Pelo contrário, vê-se obrigado a peticionar em uma quantidade muito superior de processos do que os advogados privados, os quais estão livres para restringir as suas causas.
Assim, como forma de remediar tais contratempos, bem como economizar tempo do ente público fazendo carga, tirando cópias etc, leis nacionais e estaduais vêm deferindo a prerrogativa da intimação pessoal para os advogados públicos. Exatamente como acontece no Estado de Alagoas por meio de sua Lei Complementar Estadual nº 07 de 1991.
A despeito disso, alguns órgãos judiciários alagoanos não vêm observando esta prerrogativa, deixando de receber e encaminhar recursos processuais do Estado de Alagoas para as instâncias superiores sob o argumento de que este não teria ratificado os mesmos após a publicação do acórdão de embargos de declaração interpostos na sequência da apresentação dos recursos excepcionais.
Expliquemos melhor: durante o julgamento de uma apelação, o Tribunal de Justiça de Alagoas publica um acórdão. Desta decisão, o Estado de Alagoas interpõe Recurso Especial e Extraordinário logo nos primeiros dias. Porém, a parte contrária apresenta Embargos de Declaração – os quais são julgados e, em sua grande maioria, são afastados. Neste momento, o TJAL deixa transcorrer o tempo não enviando os autos processuais para a Procuradoria-Geral do Estado para que este ratifique os Recursos Excepcionais anteriormente interpostos. Assim, o Judiciário alagoano não envia o processo para as instâncias superiores sob o argumento de falta de ratificação dos mesmos. Mas olvida que não deferiu a intimação pessoal – o que representa uma afronta à legislação.
Esta situação causa enorme prejuízo para o Estado de Alagoas e para os entes públicos em geral, pois o Poder Judiciário deixa de analisar recursos em matérias das mais diversas e de importância vital para a Fazenda Pública e toda sua população (principalmente a mais carente).
Dito isto, seguimos para os pontos específicos deste trabalho.
1. DA NECESSIDADE DE SE CONFERIR À FAZENDA PÚBLICA PRERROGATIVAS PROCESSUAIS
Inicialmente, interessante trazer à baila informações constantes dos ensinamentos do Professor Leonardo José Carneiro da Cunha – o qual também integra os quadros da advocacia pública:
A Constituição Federal, em seu art. 5º, enuncia que ‘todos são iguais perante a lei’. O conteúdo político-ideológico de tal princípio constitucional denota que ‘a lei não deve ser fonte de privilégios ou perseguições, mas instrumento regulador da vida social que necessita tratar equitativamente todos os cidadãos.’ O princípio da igualdade longe de pretender conferir tratamento substancialmente idêntico a todas as pessoas, entes, sujeitos, e organismos, leva em conta as diversidades de cada um, tomando como parâmetro a notória e antiga lição de Aristóteles, segundo quem a igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.[1]
Assim, como já dito anteriormente, o ente público possui especificidades, tais como a burocracia, que impedem que as respostas se deem na mesma velocidade que as do âmbito privado. Aliás, a máquina pública é dotada de uma série de cautelas referentes à probidade administrativa e legalidade, também inexistentes nas relações privadas.
Tudo isso faz com que o Poder Público realmente necessite de prerrogativas para o seu atuar. E principalmente no que concerne ao Direito Processual.
Nesse mesmo sentido caminha o famoso administrativista José dos Santos Carvalho Filho:
O Código de Processo Civil estabelece algumas regras especiais para regular a atuação do Poder Público em Juízo. São as particularidades processuais que dão especificidade de tratamento e, usualmente, constituem benesses para o Poder Público.
Essas prerrogativas não são conferidas ao Estado de forma aleatória. É evidente que a complexidade das ações a cargo do Poder Público, a quantidade de litígios em que se envolve e a imensidão das estruturas estatais não podem permitir situação de inteira igualdade entre o Estado e o particular no processo. São particularidades que, de resto, se incluem em praticamente todos os ordenamentos jurídicos. Alguns sustentam, no entanto, que as prerrogativas processuais ofendem os princípios da igualdade, da razoabilidade e da dignidade da pessoa humana. Assim não nos parece. Entretanto. Ostentando situações jurídicas diversas, não podem Estado e particular sujeitar-se às mesmas regras, porque, aí sim, estaria vulnerada a isonomia. Da mesma forma, não se afigura razoável tal resistência contra o ente público, que, bem ou mal, representa os interesses da coletividade. É certo que o Estado deve buscar maior eficiência na sua atividade, mas o fato de ser rodeado de ineficiências não tem o condão de afastar as particularidades processuais.[2]
Seguindo esta linha, um exemplo típico de prerrogativa conferida à Fazenda Pública e que já é amplamente difundida perante os Tribunais, é a outorga de prazos diferenciados para a apresentação de peças processuais: contestação e recursos. Segundo o art. 188 do Código de Processo Civil, “computar-se-á em quádruplo o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pública ou o Ministério Público”.
Este é apenas um exemplo de uma série de outros que visam apenas conferir maiores condições de participação do Estado no processo, tais como: duplo grau obrigatório de jurisdição (também chamado de remessa necessária e que, hoje, comporta algumas restrições), limites a concessões de liminares (tutelas antecipadas e cautelares) em desfavor da Fazenda Pública, a necessidade de boa parte dos pagamentos do Poder Público, quando condenado judicialmente, se submeter ao regime de precatórios previsto no art. 100 da Constituição Federal, isenção no recolhimento de custas e emolumentos, o processo executivo autônomo etc. E a intimação pessoal que é o objeto de estudo deste trabalho.
Isto tudo representa o acolhimento de ações afirmativas em prol do Ente Público com o intuito de salvaguardar, em última análise, a supremacia do interesse público.
Aliás, mais à frente o nobre autor Leonardo José Carneiro da Cunha afirma:
Daí resulta o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, constituindo um dos alicerces de todo o direito público. É bem verdade que não há norma constitucional que albergue tal princípio. Sua consolidação, todavia, decorre, como visto, de uma ideia antiga e praticamente universal, segundo a qual se deve conferir prevalência ao coletivo em detrimento do individual.[3]
Dessa forma, o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado, vem sendo considerado o super-princípio do Direito Público, haja vista a própria noção republicana de que o conjunto dos interesses privados forma um todo coletivo que deve prevalecer sobre os desejos e ambições de uma única pessoa.
Nesse sentido, com o objetivo de manter-se na estrita legalidade, é imperioso que, antes de surgir uma prerrogativa, deve-se indagar se a mesma será útil, proporcional e razoável para o fim que almeja, bem como se a mesma é apta a alcançar a finalidade do bem comum.
No caso em análise, a intimação pessoal, conforme será reiteradamente visto mais adiante, é sim uma espécie de procedimento bastante apta a ensejar uma melhor atuação da Administração Pública em Juízo.
Vejamos o magistério de José Roberto de Moraes:
Quando a Fazenda Pública está em juízo, ela está defendendo o erário. Na realidade, aquele conjunto de receitas públicas que pode fazer face às despesas não é de responsabilidade, na sua formação, do governante do momento. É de toda a sociedade que contribui para isso. (...) Ora, no momento em que a Fazenda Pública é condenada, sofre um revés, contesta uma ação ou recorre de uma decisão, o que se estará protegendo, em última análise, é o erário. É exatamente essa massa de recurso que foi arrecada e que evidentemente supera, aí sim, o interesse particular. Na realidade, a autoridade pública é mera administradora[4].
Diante destes argumentos, necessário complementar que o Poder Público representa todos os interesses dos particulares. É, na verdade, a junção de todos em um só. É a própria personificação da coletividade.
Para elucidar melhor esta ideia, vamos conferir mais uma vez o magistério do Professor José dos Santos Carvalho Filho:
Primitivamente se entendeu que os agentes eram mandatários do Estado (teoria do mandato). Não poderia prosperar a teoria porque, despido de vontade, não poderia o Estado outorgar mandato.
Passou-se a considerar os agentes como representantes do Estado (teoria da representação). Acerbas foram as críticas a essa teoria. Primeiro, porque o Estado estaria sendo considerado como uma pessoa incapaz, que precisa de representação. Depois, porque se o dito representante exorbitasse de seus poderes, não seria, à evidência, iníqua e inconveniente.
Por inspiração do jurista alemão OTTO GIERKE, foi instituída a teoria do órgão, e segundo ela a vontade da pessoa jurídica deve ser atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de agentes.[5]
Portanto, a coletividade é personificada por meio do Poder Público e este será dividido em órgãos públicos compostos de agentes. No fim das contas, estes agentes têm o papel de representar (a nomenclatura mais correta seria “presentar”) o Poder Público nas mais diversas esferas, inclusive na judicial.
Pois bem, na medida em que tornarmos essa ideia uma noção primordial, ficará mais simples de compreender que as prerrogativas conferidas são um poder para a melhor defesa, em última análise, de todos nós.
2. DA INTIMAÇÃO PESSOAL DA FAZENDA PÚBLICA
A intimação pessoal da Fazenda Pública é uma das mais notórias prerrogativas processuais conferidas a um ente público, ao lado dos prazos processuais diferenciados.
Esta intimação pessoal deve se dar na pessoa do Procurador-Geral ou por meio de seu substituto legal, podendo ser tanto o Subprocurador-Geral como os Chefes de núcleos específicos.
Por meio destas pessoas, que representam o Poder Público, deve ser comunicada a ocorrência de alguma decisão judicial ou a abertura de prazo para a apresentação das mais diversas peças processuais.
Com relação aos advogados públicos federais, já existe norma específica conferindo-lhes o poder de serem intimados pessoalmente com a vista dos autos. Já com relação aos advogados públicos do âmbito estadual, não existe norma expressa deferindo-lhe tal poder (exceto com relação ao processo executivo fiscal).
Como exemplo da prerrogativa em questão na legislação federal, podemos ver o art. 25 da Lei nº 6.830/80 (Lei que trata especificamente das Execuções Fiscais):
Art. 25. Na execução fiscal, qualquer intimação ao representante judicial da Fazenda Pública será feita pessoalmente.
Parágrafo único. A intimação de que trata este artigo poderá ser feita mediante vista dos autos, com imediata remessa ao representante judicial da Fazenda Pública, pelo cartório ou secretaria.
No mesmo sentido, porém de forma ampliada a todos os processos em que oficiem os advogados públicos federais, está o art. 38 da Lei Complementar nº 73/93, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União:
Art. 38. As intimações e notificações são feitas nas pessoas do Advogado da União ou do Procurador da Fazenda Nacional que oficie nos respectivos autos.
Aliás, comentando-se este dispositivo, os autores Bruno Colodetti e Cláudio Madureira arrematam quanto à prerrogativa:
- A propósito, é importante referir que a Lei nº 11.033/04 confere aos Procuradores da Fazenda Nacional a prerrogativa de serem intimados por meio de carga dos autos.
- Também não se discute a necessidade de intimação pessoal dos Procuradores Federais, por força do art. 17 da Lei nº 10.910/04.[6]
Afora isso, os Defensores Públicos também possuem a multirreferida prerrogativa. Vejamos:
Art. 44. São prerrogativas dos membros da Defensoria Pública da União:
I – receber, inclusive quando necessário, mediante entrega dos autos com vista, intimação pessoal em qualquer processo e grau de jurisdição ou instância administrativa, contando-se-lhes em dobro todos os prazos
Ressalte-se que esta norma é repetida nos artigos 89, I, e 128, I, que fazem alusão às Defensorias Públicas do Distrito Federal e dos Estados.
Do mesmo modo, ao Ministério Público é deferida a intimação pessoal – previsão que consta do próprio Código de Processo Civil:
Art. 236. (...) § 2º A intimação do Ministério Público, em qualquer caso será feita pessoalmente.
Assim, fica evidente que o ordenamento jurídico federal ao prever a intimação pessoal para a Advocacia Pública Federal (esquecendo-se da Estadual) e para todas as Defensorias Públicas e Ministérios Públicos, possui uma lacuna – a qual deve ser regularmente preenchida pelo Poder Legislativo Estadual.
Portanto, o Poder legislativo local, com fundamento no art. 24, XI, e §§ 1º a 4º, da Constituição Federal, está plenamente imbuído do direito de legislar sobre procedimentos em matéria processual. Vejamos:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
XI - procedimentos em matéria processual; (...)
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
E foi exatamente isso que fez a Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas ao estatuir a Lei Complementar nº 07/1991, outorgando aos Procuradores a intimação pessoal. Prerrogativa esta que, em tempos seguintes, foi regulamentada pelo próprio Poder Judiciário local, mas que, a despeito das normas cogentes, não vem sendo fielmente cumprida.
Vejamos a literalidade da Lei Alagoana:
Art. 81. São prerrogativas do Procurador de Estado:
(...) VI – receber intimação pessoal em qualquer processo e grau de jurisdição, mediante a entrega dos autos com vistas;
Destarte, a intimação pessoal consiste em, por meio do oficial de justiça, levar ao conhecimento da Procuradoria-Geral do Estado qualquer decisão que tenha sido tomada pelo Poder Judiciário num processo.
Assim, o oficial de justiça, levando consigo o processo judicial (vista dos autos), deve comunicar o Procurador do Estado sobre a decisão para simples ciência ou tomada de alguma providência com a possível elaboração da peça processual cabível.
Ou seja, assinando a contrafé, o Procurador se dá por intimado e toma conhecimento do ato processual a ser praticado e seu prazo, ficando com o processo (no caso deste encontrar-se em autos físicos).
Por fim, ressalte-se, conforme dito alhures, que a intimação pessoal é muito importante para evitar a perda de tempo e para ter a certeza de que a Procuradoria tomou conhecimento de uma decisão judicial, haja vista não ocorrer a revelia contra os entes públicos.