Sumário: 1. A temática em foco – 2. A denunciação à lide - 3. A responsabilidade da Administração e a responsabilidade dos agentes públicos – 4. Possibilidade de denunciação à lide do agente público na ação indenizatória; 4.1 Ações de garantia e ações de regresso; 4.2 Princípio da economia processual e a efetividade do processo – 5. Outros pontos – 6. Conclusão – Bibliografia.
1.Temática em foco.
Imaginemos a hipótese de um motorista da Universidade Federal da Paraíba dirigindo veículo da instituição na BR 230, que esteja com excesso de velocidade e perca a direção do automóvel provocando lesões graves em dois trabalhadores que voltavam do trabalho pelo acostamento da pista. Com fundamento na perícia da Polícia Rodoviária Federal que constatou a velocidade incompatível do auto para o local, as vítimas ajuízam ação condenatória por danos materiais e morais em face da União, a teor da sua Responsabilidade Objetiva prevista no art. 37, § 6º da CF/88.
Pergunta-se: Poderá a União denunciar à lide o funcionário público causador do acidente, dispensando, desse modo, futura ação regressiva?
2.A Denunciação à Lide.
A Denunciação à Lide é espécie de intervenção de terceiros regulamentada entre os artigos 70 e 76 do estatuto processual civil. Pode ser definida como ação secundária de natureza condenatória proposta pelo autor na inicial ou pelo réu no prazo para resposta objetivando a condenação do denunciado caso o denunciante o seja na ação principal.
As hipóteses de cabimento da denunciação à lide estão previstas no artigo 70 do CPC, que dita:
Art. 70 - A denunciação da lide é obrigatória:
I – ao alienante, na ação em que terceiro reivindica a coisa, cujo domínio foi transferido à parte, a fim de que esta possa exercer o direito que da evicção lhe resulta;
II – ao proprietário ou ao possuidor indireto quando, por força de obrigação ou direito, em casos como o do usufrutuário, do credor pignoratício, do locatário, o réu, citado em nome próprio, exerça a posse direta da coisa demandada;
III – àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
(o original não está em negrito).
Para os que defendem a possibilidade de denunciação à lide do agente público nas ações de ressarcimento de dano movidas contra a administração, a fundamentação encontra-se na redação do inciso III, pois a lei e os princípios administrativos não permitem que o administrador, no exercício de suas atribuições, cause qualquer lesão aos bens jurídicos dos particulares, bem como aos bens jurídicos da própria administração (coletividade). Exemplificando: a Lei da Improbidade Administrativa, 8.429/92, imputa ao agente público nos incisos I a III do artigo 12, o dever de ressarcir integralmente o dano, causado por atos tipificados como improbidade administrativa.
Assim, diante da inqüestionável responsabilidade dos agentes públicos perante a administração por seus atos lesivos, e do caput do artigo 70 que determina ser obrigatória a denunciação da lide, perguntamos se o próprio texto processual já não teria respondido nossa pergunta inicial sobre a possibilidade da denunciação a lide dos agentes públicos?
Não, porque a denunciação à lide só é obrigatória quando a lei material assim o determinar, como o faz com a evicção do inciso I do artigo 70, onde o artigo 1.116 do Código Civil determina que o adquirente apenas poderá usufruir os direitos que lhes são resultantes da evicção caso notifique o alienante da sua citação na ação de evicção, nos termos da lei processual. Desse modo, conclui a doutrina mais abalizada de Nelson e Rosa Maria Nery e Antônio Cláudio Costa Machado, que como a lei material não impôs a obrigatoriedade para os incisos II e III do artigo 70, elas são facultativas.
3.A Responsabilidade da Administração e a Responsabilidade dos Agentes Públicos.
Desde a Constituição Democrática de 1946 a responsabilidade civil do Estado é objetiva e não mais subjetiva como desse modo preconiza o artigo 15 do Código Civil de 1916 que estatui:
"As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano".
O artigo supra não foi recepcionado pela Constituição de 1946, segundo lição de Nelson e Rosa Maria Nery, ou foi derrogado pela mesma Constituição no tocante às expressões "procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei", na lição de Maria Helena Diniz.
Seguindo a tradição da Constituição de 1946, a Constituição Federal de 1988 dispõem no artigo 37, § 6º:
"As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa".
Desse modo, a Constituição cidadã adotou a Teoria do Risco Administrativo de caráter objetivo para a Administração e às pessoas jurídicas de direito privado que explorem serviços púbicos, nascendo o dever de reparar ou indenizar desses entes sempre que o lesado comprovar o dano moral e/ou material e o nexo de causalidade entre a lesão e a conduta comissiva e/ou omissiva do agente público. Importante salientar não ser a responsabilidade objetiva do Estado absoluta, como o é a das empresas seguradoras que possuem o dever contratual de garantir o dano independente de sua causa, pois na comprovação pelo Estado de caso fortuito, força maior ou culpa concorrente ou exclusiva da vítima o dever de indenizar pode desaparecer ou ser atenuado.
Todavia, a mitigar o caráter objetivo da responsabilidade civil do Estado, a doutrina e a jurisprudência vêm entendendo que quando o dano for causado por ato de terceiro ou por fenômeno da natureza a responsabilidade civil da Administração será averiguável apurando-se o dolo ou a culpa, pois segundo lição do mestre Hely Lopes Meirelles o "dispositivo constitucional só abrange a atuação funcional dos servidores públicos, e não os atos de terceiros e os fatos da natureza. Para situações diversas, fundamentos diversos". (in Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 26ª edição, 2001, pág(s). 616/617).
Quanto à responsabilidade dos agentes públicos, ela não é objetiva como a da Administração, mas subjetiva como determina a norma de conteúdo de direito fundamental para os agentes públicos, prevista no in fine do artigo 37 § 6º da Constituição Federal, que dispõem:
"assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa". (o original não está em negrito).
Assim, os agentes públicos não responderão objetivamente por suas condutas lesivas, mas apenas subjetivamente, sendo ônus da prova da Administração a comprovação do dolo ou da culpa.
No entanto, nem todas as categorias de agentes públicos respondem da mesma forma. Das cinco categorias que compõem a classificação de Hely Lopes Meirelles na sua renomada obra, Direito Administrativo Brasileiro, quais sejam: agentes políticos, agentes administrativos, agentes delegados, agentes credenciados e agentes honoríficos, os agentes políticos por serem detentores dos cargos mais elevados dos Três Poderes (Juízes, Presidente, Deputados, Vereadores, etc.), não possuem responsabilidade técnica por suas decisões, "pois sua plena liberdade funcional, equiparável à independência dos Juízes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder".
Já na categoria mais comum no serviço público, dos agentes administrativos, a responsabilidade será sempre profissional, e por isso responderão por simples culpa pelos atos causadores de prejuízos à administração ou aos particulares. Igual regra vige para os agentes honoríficos e os agentes credenciados.
Os agentes delegados são exceção à regra geral de responsabilidade civil dos agentes públicos, pois como a eles são delegadas a realização de obras, a execução de atividades ou a prestação de serviços públicos na condição de permissionários ou concessionários, nos termos do artigo 175 da CF, sua responsabilidade será objetiva (art. 37, § 6º da CF). Da mesma forma as pessoas físicas que atuem como agentes delegados, como os leiloeiros, peritos, tradutores.
Sobre a responsabilidade civil dos Juízes e Promotores, o Código de Processo Civil possui normas condizentes com a posição de agentes políticos desses agentes públicos, a teor das normas dos artigos 85 e 133 que determinam ser a forma de responsabilidade civil medida por dolo ou fraude. Todavia, para os Juízes a lei processual abriu a possibilidade de responsabilidade civil a título de culpa simples quando preceitua no inciso II do artigo 133 que deverá o Juiz responder por perdas e danos sempre que "recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte". Para que o Juiz possa ser responsabilizado o parágrafo único do supracitado artigo exige que o escrivão, a pedido do Advogado, requeira ao Juiz em 10 dias a realização da conduta.
4.- Denunciação à lide na ação indenizatória do agente público.
Após discorrermos sobre o instituto da denunciação à lide, sua obrigatoriedade, e as teorias acerca da responsabilidade civil da Administração e dos agentes públicos, alcançamos o ponto nodal de nossa dissertação: È juridicamente viável a denunciação à lide dos agentes públicos nas ações de reparação e/ou indenização em face da Administração Pública por danos materiais e/ou morais causados pelos agentes no cumprimento de suas atribuições?
Filiamo-nos a corrente doutrinária que nega a possibilidade da denunciação à lide do agente público pela Administração nas ações de ressarcimento, sob a argumentação apresentada nos pontos a seguir:
4.1– Ações de Garantia e Ações de Regresso:
A regra do inciso III do artigo 70 do estatuto processual civil, não se refere às simples ações de regresso, mas às ações de garantia. As ações de garantia caracterizam-se pelo fato de nelas não se discutir a responsabilidade civil do réu, mas apenas se para ele há ou não o dever de garantia, ou seja, de sofrer as conseqüências da condenação do denunciante. Podemos trazer o exemplo da empresa de seguro de veículos denunciada pelo segurado, onde não se discutirá na lide secundária se a mesma possui ou não responsabilidade por culpa ou dolo pelo dano, mas apenas se o contrato de seguro cobre ou não o sinistro ocorrido.
Já nas ações de regresso, o rumo da discussão é outro, pois nela discute-se se o réu possui ou não responsabilidade civil pelo dano, e não se cabe ao réu o dever de indenizar o reparador.
O texto do artigo 37 § 6º da Constituição Federal é claro quanto à natureza da ação cível que o Estado possui em face do agente público causador do dano reparado pelo Estado. O in fine do supracitado artigo determina que ao Estado é "assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa". A Lei Maior expressamente prevê que a ação é regressiva devido à existência do direito de regresso, mas não precisaria, pois ao condicionar a responsabilidade do agente à ocorrência do elemento subjetivo dolo ou culpa, a simples existência dessa condicionante torna a natureza da ação da Administração de regresso e não de garantia, como visto na página 4.
Importante salientar que o dever de garantia do agente é inqüestionável, pois comprovado o dolo ou a culpa, cabe a ele responsabilizar-se perante o Estado pela reparação ou indenização que o mesmo adimpliu, decorrendo essa responsabilidade além dos princípios norteadores do direito administrativo, da própria Constituição ao prever no supracitado artigo a ação regressiva do Estado perante o funcionário causador da lesão.
Sobre a natureza do direito da Administração e a impossibilidade por esse fundamento da denunciação à lide do agente, segue a elucidativa lição de Nelson e Rosa Maria Nery in Código de Processo Civil Comentado:
"A denunciação, na hipótese do CPC 70, III, restringe-se às ações de garantia, isto é, àquelas em que se discute a obrigação legal ou contratual do denunciado em garantir o resultado da demanda, indenizando o garantido em caso de derrota. Daí não ser possível a denunciação da lide, quando nela se introduzir fundamento novo, estranho à lide principal. Exemplo dessa inadmissibilidade é a denúncia da lide, pela administração, ao funcionário que agiu com dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva), quando a denunciante é demandada pelo risco administrativo (responsabilidade objetiva). ( original não está em negrito nem sublinhado).
Portanto, a denunciação à lide do garantidor não pode acrescentar ao feito originário nova demanda, ou seja, fundamento novo não constante na ação principal acerca do dolo ou da culpa do denunciado, "com produção de prova pericial e testemunhal, entre denunciante e denunciado".
(STF-RT 631/255; STJ-BOL. (AASP 1.849/169j; RT 593/144, 603/161, 609/117…, in Theotonio Negrão, Código de Processo Civil e legislação processual civil em vigor, Editora Saraiva, 30ª edição, ano 1999).
Os Tribunais ainda não formaram jurisprudência sobre a matéria, existindo decisões divergentes dentro das próprias cortes superiores sobre o assunto. Abaixo decisões que negam a possibilidade de denunciação à lide de agente público:
"Responsabilidade do Estado. Pelo fato de a Administração Pública ser demandada por responsabilidade objetiva, descabe a denunciação da lide ao funcionário ou servidor, porque implica introdução de fundamento novo (dolo ou culpa), estranho à causa petendi da ação principal. Nesse sentido: RT 576/265; RTJ 100/1352; RT 655/83 e 620/69, in Nelson e Rosa Maria Nery, Código de Processo Civil Comentado, Editora RT, 5ª edição, ano 2001, pág. 479". ( o original não está em negrito).
PROCESSUAL CIVIL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR DANOS CAUSADOS A VEÍCULOS
EM ACIDENTE DE TRÂNSITO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO -
DENUNCIAÇÃO À LIDE - NULIDADE - INOCORRÊNCIA - PRECEDENTES.
Face o rito sumaríssimo do processo, fundada a ação em
responsabilidade objetiva do Estado, podendo acionar regressivamente
o preposto, o acolhimento do pedido de nulidade acarretaria prejuízo
à economia processual e ofensa ao princípio da celeridade.
Recurso não conhecido. STJ- 2ª Turma, Resp 115289-SP 15/5/2000.
"Não se admite a denunciação:
no caso de mero direito regressivo eventual, a surgir da sentença condenatória do réu". (in Theotonio Negrão, Código de Processo Civil e legislação processual civil em vigor, Editora Saraiva, 30ª edição, ano 1999).
4.2Princípio da Economia Processual e a Efetividade do Provimento jurisdicional Pretendido:
O princípio que norteou a inclusão pelo legislador ordinário da denunciação à lide entre as formas de intervenção de terceiros foi o da Economia Processual, ou seja, economia de tempo e de recursos que surge quando duas pretensões de partes diferentes são decididas numa mesma sentença.
Porém, se fosse possível a denúncia do agente público desapareceria qualquer economia, pois seriam feitas duas instruções diferentes onde na da ação principal buscar-se-ia apenas conhecer da existência da lesão e do nexo de causalidade, enquanto que na ação secundária a instrução probatória seria muito mais complexa, devido ao fato do Estado ter que comprovar a culpa do agente público, ou seja, acrescentado fundamento novo à lide principal.
Sob a argumentação de se estar aplicando os princípios da economia processual e da celeridade, os tribunais têm decidido de forma contrária, como comprova o julgado abaixo representativo dessa corrente minoritária, proveniente do Superior Tribunal de Justiça:
ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO - DANO CAUSADO A
TERCEIROS - TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO - INDENIZAÇÃO - DIREITO
DE REGRESSO
- DENUNCIAÇÃO À LIDE - POSSIBILIDADE.
Adotou o direito brasileiro, em sede de responsabilidade civil do
Estado, a teoria do risco administrativo, com a possibilidade de o
Estado, após indenizar os lesados, acionar regressivamente o agente
causador do dano, em caso de dolo ou culpa deste.
É com base no princípio da economia processual que se admite a
denunciação à lide do servidor público culpado.
Recurso provido. (o original não está sublinhado).
Certamente, o único que seria prejudicado pela possibilidade de denunciação do agente seria o particular, vítima da conduta lesiva, porque como os processos devem ter sentença única e a instrução da ação secundária (denunciação) seria muito mais complicada, a demanda levaria muito mais tempo.
A aplicação do princípio da economia processual por essa corrente doutrinária a ensejar a denunciação à lide significa uma involução processual, porque, estar-se-ia visando apenas o benefício da Fazenda Pública através da demora da condenação desta na ação principal e da simultânea condenação do agente público, tornando desnecessária posterior ação de regresso contra o servidor.
O Direito Processual Moderno busca a conciliação entre a justiça e a celeridade procedimental a ensejar a efetividade do provimento jurisdicional por quem necessita. Hoje não mais basta a garantia ao direito de acesso a jurisdição, pois a efetividade nas ações de conhecimento, cautelares e executivas é compreendida também como garantia constitucional implícita ao direito de ação. Admitir-se a denunciação do funcionário pelo Estado com a dilação probatória inerente às ações de regresso, seria retirar a efetividade do feito em prol do sujeito que mais precisa: a vítima. Efetividade que já é mitigada devido à remessa necessária das sentenças condenatórias proferidas em face da União, Estados, DF e Municípios aos Tribunais competentes, conforme norma do artigo 475, II do CPC.
5.Outros pontos sobre o tema:
Ainda sobre a matéria, se não é juridicamente possível a denunciação à lide do agente público, muito menos será o ajuizamento da ação diretamente contra ele devido a aplicação do princípio da Despersonalização dos Atos Administrativos. Quem pratica o ato não é o agente investido em cargo, emprego ou função pública, mas a Entidade Pública através de seu órgão competente, o que faz inexistir qualquer relação de mandato ou representação da administração para com o agente, mas imputação.
Todavia, quanto à classificação dos agentes públicos, os agentes delegados podem ser diretamente processados, pois a responsabilidade civil do Estado é concorrente. Outra exceção encontra-se nas ações de responsabilidade civil contra as autoridades que agirem com abuso de poder, pois o contexto da Lei 4.898/65 permite que a ação cível seja ajuizada diretamente em face da autoridade.
6.Conclusão:
A denunciação à lide do agente público nas ações de ressarcimento ajuizadas perante a Administração por conduta lesiva não é juridicamente possível, devido a razão de que a natureza do direito previsto no artigo 70, III do CPC é de garantia, enquanto que a ação da Administração em face do agente é de regresso onde buscasse a comprovação do dolo ou da culpa e não apenas da existência ou inexistência do dever de reparar, objeto das ações de garantia. Também é fundamento para a impossibilidade da denunciação, a incidência do princípio da economia processual, norteador da denunciação à lide, pois sendo o direito da Administração de regresso e não de garantia, implicaria na inclusão de fundamento novo na lide principal, tornando-a muito mais demorada devido à necessidade do conhecimento do dolo ou da culpa do administrador. Por isso, podemos afirmar que a aceitação da denunciação nas ações de regresso, significa a negação a aplicação do princípio da economia processual, desvirtuando o instituto da denunciação à lide e a efetividade do processo.
Bibliografia:
Diniz, Maria Helena, Código Civil Anotado. São Paulo: Saraiva, 1995;
Machado, Antônio Cláudio, Código de Processo Civil Interpretado. São Paulo: Saraiva, 1996;
Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2001;
Negrão, Theotonio, Código de Processo Civil e legislação processual civil em vigor. São Paulo: Saraiva, 1999;
Nery, Nelson e Rosa Maria, Código de Processo Civil Comentado. São Paulo: RT, ano 2001;
Venosa, Sílvio de Salvo, Teoria Geral das Obrigações e Teoria Geral dos Contratos. São Paulo: Atlas, 2001.