É, portanto, necessário em qualquer tipo de governo que os homens sejam obrigados muitas vezes a se voltar para si mesmos, pela força de acontecimentos externos ou internos (Maquiavel, Comentários sobre a Primeira Década de Tito Lívio).
I.
Assustada pelo recente episódio de violação de votação secreta ocorrido no Senador Federal, a sociedade brasileira se viu envolvida num interessante debate que - se alguns o criticam ter sido desencadeado somente em função de um fato oportunista, e não como produto de uma reflexão - não deixa de ser elemento denunciador do fortalecimento de nossa democracia, exatamente pelo motivo de o referido episódio ter se resolvido no terreno da institucionalidade, sem perturbações exógenas (estas últimas até desejadas por determinados setores de nossa sociedade).
Sem muito receio de imprecisões, parece-me possível se afirmar que a renúncia dos dois senadores responsáveis pela violação dos votos secretos apurados em sessão que decidira pela perda do mandato de um terceiro membro no Senado Federal permite que, do episódio, se tirem conclusões favoráveis à consolidação da democracia e aos mecanismos do jogo institucional. Em outras palavras: o Brasil também é capaz de solucionar suas crises políticas de forma institucional; a democracia brasileira começa a dar positivos sinais de que uma fase inicial sua de maturidade começa a ser superada. Talvez a próxima etapa seja o aperfeiçoamento, na direção da instalação da impessoalidade, em especial quando se discute a transparência dos poderes do Estado brasileiro e o funcionamento de sua burocracia.
Provocados pelo episódio de renúncia de senadores que patrocinaram a violação de votação secreta, diversos setores formadores de opinião não somente passaram a exigir da agenda política a discussão sobre a utilidade do voto secreto nas casas legislativas do País, como eles próprios se incumbiram de dar maior dimensão pública ao debate. Neste ambiente, Assembléias Legislativas dos Estados da Federação e Câmaras Municipais começaram a apresentar projetos de alteração de suas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas no sentido de extinguirem as votações secretas em todos os seus termos.
Residem, pois, nestes pontos indagações que vão além de eventuais respostas fornecidas por exercícios de uma simplória hermenêutica constitucional. Na verdade, o que se tem debatido é a possibilidade de Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios abolirem as votações secretas – todas – sem que esta alteração tenha sido feito na Constituição Federal. O objetivo, portanto, do presente artigo é a busca de um entendimento razoável sobre a seguinte pergunta: podem as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais abolirem a votação secreta?
Enfrentarei neste artigo – sem pretensão de esgotar a discussão sobre o tema – de maneira sucinta esta pergunta, tendo como elementos: a) uma análise a respeito da natureza do texto constitucional brasileiro e seu diálogo com uma teoria da democracia; e b) a importância tanto da discussão em si sobre a abolição do voto secreto nos parlamentos brasileiros dos Estados e Municípios, bem como a relevância da possibilidade de tal alteração sem que a Constituição Federal o tenha ainda realizado.
Entendo, a priori, que a tarefa de se avançar nas formas de materialização das prescrições constitucionais trazidas a partir de 1988 – principalmente aquelas que exigem um rompimento com a técnica interpretativa tradicional que ainda, infelizmente, se aplica no Brasil notadamente por tribunais superiores [1] - se constitui em significativo desafio a fim de que não se qualifique o mais recente texto constitucional brasileiro como uma simples declaração de vontades. Este problema, aliás, tem recebido reflexão do homenageado deste volume [2], na medida em que segundo suas idéias, o problema da inconstitucionalidade material tem insistido em permanecer, retardando o amadurecimento e o resultado concreto dos comandos constitucionais de 1988 na realidade brasileira. O desafio é, portanto, como resume Newton Albuquerque, a diminuição do „fosso entre o caráter abstrato dos mandamentos constitucionais e a realidade concreta na qual estes se radicavam", a fim de que o „ideal ético do Estado de direito" [3] - atropelado pelo limites do Estado liberal - se realize da maneira constitucionalmente prescrita.
II.
A afirmação de que a República Federativa do Brasil se constitui sob a forma de um Estado Democrático parece ter perdido muito quanto à força de seu significado. Não deveria ser assim. Do ponto de vista discursivo, tanto um número considerável de representantes da intelectualidade, como representantes políticos repetem esta definição constitucional na expectativa de justificar e legitimar qualquer tipo de suas formulações teóricas e ações políticas. Veja-se o caso, por exemplo, das privatizações a que tem se submetido recentemente o Brasil. Para o defensor destas privatizações o Estado Democrático de Direito é um elemento fortalecedor da democracia, já que esta é a posição exigida pela modernidade e amplamente praticada pelas conhecidas democracias dos "países cultos". Para os que se sentem ameaçados com o avanço das privatizações, a decisão do Governo Federal de com elas prosseguir se traduz no abandono da democracia, na medida em que se faz com que o Estado se retire de seu papel amenizador das desigualdades inerentes ao funcionamento de uma economia de mercado. Nos dois casos, o recurso ao Estado Democrático de Direito é utilizado, sem que seja questionado até que limite se pode afirmar que uma postura é democrática ou não, e muito mais que isso: até onde este ou aquele posicionamento é compatível com o Estado Democrático de Direito tal qual o delineado pela Constituição Federal de 1988.
Parece-me pertinente que se procure um caminho teórico menos inseguro que possibilite uma delimitação igualmente menos imprecisa sobre a qualidade da democracia constitucional brasileira. Se é impossível uma definição universal de democracia [4], por outro lado não vejo como deixar de incluir também na luta pelo conceito de democracia o resultado da experiência histórica acumulada de modo a se afastar deste conceitos posições historicamente enfrentadas. Assim, não se teria, por exemplo, maior dificuldade em qualificar a política de segregação racial - ou sua forma mais explícita, como o apartheid vivido na África do Sul - ou exclusão de mulheres dos processos de participação política como condutas contrárias à democracia.
Especificar o que vem a ser a democracia no Brasil é também dialogar com o resultado dos acúmulos históricos. Em que ambiente este diálogo se efetiva é importante premissa: a partir de suas constatações é que será plausível de se aceitar a qualificação de tal fato ou idéia como democrático ou autoritário. Entendo que este diálogo deve manter o olhar histórico identificado com os movimentos ocorridos na e para a sociedade brasileira. Esta visão se afasta da tradicional corrente que enfrenta a história como obra dos "grandes" (conselheiros, imperadores, generais, rainhas, reis etc.), desviando-se da atenção sobre a sociedade onde os "grandes" se movimentaram. Não se trata de ignorar as ações individuais, mas sim de relativizá-las em seu devido contexto, e afirmar que sem algum tipo de comunicação com o contexto social respectivo os "grandes" não teriam sido tão grandes assim, ou melhor: talvez eles não tenham sido realmente grandes, mas sim a versão de seus feitos é que os tornou excessivamente monopolizadores daquilo que ocorreu [5].
É evidente que a observação histórica não escapa de sua estreita relação com a perspectiva do indagar filosófico. A busca do passado proporcionada pela história revela as condições objetivas dos acontecimentos; acontecimentos que não se desvinculam de seu contigente, como nota Raul Landim Filho: "Do meu ponto de vista a melhor maneira de fazer filosofia é analisar as questões filosóficas através de um método de análise histórico-conceitual. Uma questão filosófica, geralmente tem um ‘enraizamento histórico’, isto é, ela (ou alguma outra questão conexa a ela) foi tematizada por um texto, clássico ou contemporâneo" [6].
Para que se aproxime de uma perspectiva conceitual a fim de possibilitar uma visão do texto constitucional brasileiro como essencialmente democrático por força de seu passado enquanto projeto de sociedade, as palavras de Guido Antônio de Almeida indicam que o caminho a ser seguido percorrerá necessariamente a aplicação da investigação filosófico-histórica: „Muito embora a filosofia seja universal, ela é o fruto de uma história contigente, do trabalho de indivíduos de uma geração, ou de gerações próximas que se conhecem e se criticam mutuamente. É isso que espero estar ocorrendo no Brasil" [7].
Dessa maneira, se se pretende lançar um olhar sobre a constitucionalidade de alterações a serem executadas por entidades da federação brasileira que devem, segundo uma boa teoria constitucional, guardar simetria com o texto constitucional de uma nação, somente com o recurso ao diálogo histórico-filosófico é que parece possível que se alcance um resultado não somente menos desapontador – já que se dispõe no Brasil de texto quase que unanimemente definido como o melhor que já se elaborou – como mesmo fornecedor do combustível de sua própria existência e efetividade.
Por força do acúmulo histórico no Brasil, penso que pelo menos duas posições podem ser facilmente identificadas como democráticas e compatíveis como a perspectiva democrática da Constituição Federal, e que se relacionam, com tentarei demonstrar a seguir, com o objetivo deste artigo. A primeira delas diz respeito ao princípio dos princípios escrito na Constituição Federal de que todo poder emana do povo que o exerce diretamente ou por meio de seus representantes eleitos. A segunda posição envolve a problemática da transparência das coisas de Estado.
No que diz respeito à relevância da primeira posição, as palavras de Ernst-Wolfgang Böckenförde são oportunas, quando de sua afirmação de que "A democracia enquanto forma de estado e de governo prevista pelo art. 20, 1 e 2 da Lei Fundamental [alemã] se relaciona diretamente com o princípio da soberania popular, para lhe conferir um sentido especial (...). Com a afirmação central de que "todo poder emana do povo" (art. 20, 2) vincula expressamente a Lei Fundamental a forma de estado ao princípio da soberania popular" [8].
É o caso do parágrafo único do art. 1º da Constituição Federal, ao estabelecer que "Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição". Desta maneira, tem-se que o princípio de soberania popular, por força de seu acúmulo histórico também na experiência brasileira – em especial àquele que toca o processo constituinte de 1987/88 - é perfeitamente compatível não somente com a qualificação abstrata e eventualmente geral de democrático, mas também com uma concreta definição constitucional brasileira de democracia. Inexiste obstáculo teórico mais resistente a impedir a assertiva de que o princípio da soberania popular figura na Constituição Brasileira na condição de princípio dos princípios por ser inerente ao conceito de democracia.
Quanto ao teor da segunda posição, o caminho a ser trilhado pela consolidação das democracias - mesmo as que possuem considerável acúmulo histórico quantitativo e qualitativo - parece ainda estar por se realizar ainda que se almeje como parâmetro uma perspectiva satisfatória. O que afirmo é que com a experiência que se tem, muito mais poderia ter sido efetivado em termos de transparência no trato com a coisa pública; pelo menos por aqueles que reivindicam para suas democracias o status de devida e eficazmente consolidadas na cultura política da maior parte de suas sociedades. O desafio de se compreender e empreender sinceramente o critério da transparência tem sido preocupação elementar desde os tempos do Iluminismo.
Immanuel Kant não deixa dúvidas quanto suas intenções a respeito da importância da publicidade como inerentes aos negócios do Estado: „Todas as ações que envolvam o direito de outros homens, e cuja máxima não é compatível com a da publicidade, são injustas" [9]. O que Kant pretende aqui é radicalizar sua posição contrariamente ao que se conheceu como „razão de Estado" - a Staatsräson [10], que tanto orientou a reflexão sobre a natureza do Estado que viria a ser formado após a sua primeira unificação. Se para os defensores da necessidade primeira de estabelecimento do Estado em prejuízo dos direitos dos cidadãos a razão de Estado foi o argumento teórico encontrado, não deixa tal argumento de ainda nos dias atuais ser utilizado. No recente episódio de violação de votação secreta ocorrida no Senado Federal que desencadeou o debate no Brasil sobre o fim das votações secretas nos parlamentos, um dos protagonistas do ato de violação alegou, em favor da não publicidade do episódio, „razões de Estado" ou „o nome da instituição". O que se constata aqui é que a discussão sobre a razão de Estado (por mais que os homens tenham vivido experiências que indicassem a gradual superação de tal recurso) e a invocação à razão de Estado para encobrir o que um Estado Democrático de Direito racionalmente não permitiria, ainda permanece, no mínimo, sedutor. Somente com rompimento radical de conceitos como o de razão de Estado é que se pode ponderar sobre a institucionalização de um novo modelo democrático, onde exista a abdicação de antigos comportamentos políticos dos próprios atores políticos, ainda que tal abdicação não se dê em sua intensidade máxima.
De inspiração cuja matriz é abertamente kantiana - iluminista, portanto - Norberto Bobbio prossegue nesta trilha para tecer considerações sobre a imprescindibilidade da transparência nos negócios do Estado e, num diagnóstico mais lúcido ainda, indicar que sua realização ainda é tarefa a ser realizar até mesmo nas democracias com maior acúmulo de experiência histórica. Sobre a origem e evolução, bem como sobre o posicionamento de pensadores importantes da teoria política em torno do debate entre „segredo e democracia", o que me permito fazer é a expressa recomendação a leitura de Norberto Bobbio [11], não sem registrar que este Autor não sabe „se existe uma obra secreta sobre a técnica do poder secreto. Sou obrigado a limitar-me a algumas rápidas notas. (...) Nos Estados autocráticos, o lugar das decisões últimas é o gabinete secreto, a sala secreta, o conselho secreto. Quanto ao mascaramento, ele pode ser entendido tanto no sentido real quanto no sentido metafórico. No sentido real, vestir a máscara transforma o agente em ator, a cena em um palco, a ação política em uma encenação" [12].
Não bastassem as palavras acima transcritas para surpreender a qualquer leitor pelo seu grau de atualidade - tendo como medida não só Brasil, mas todo o planeta - e de aplicabilidade ao recente episódio ocorrido no Senado Federal, Bobbio, igualmente de modo incisivo, sentencia: „A linguagem esotérica e misteriosa não é condizente com a assembléia dos representantes eleitos periodicamente pelo povo, e por isso responsáveis diante dos eleitores, poucos ou muitos que sejam, mas tampouco era condizente com a democracia dos antigos, quando o povo se reunia na praça para ouvir os oradores e então deliberar. (...) Entre as promessas não mantidas pela democracia, das quais falei em um ensaio anos atrás, a mais grave, e mais destruidora, e, ao que parece, também a mais irremediável, é precisamente aquela da transparência do poder" [13].
Maiores comentários não são necessários para se entender que, pelo menos para Bobbio, o problema da transparência - que envolve também o da transparência nos corpos legislativos - deve constar da agenda política daqueles sinceramente comprometidos com a evolução teórica do conceito de democracia, tendo como referência o acúmulo de experiências históricas, a fim de tornar possível a materialização desta nova concepção de democracia imposta ao poder do Estado.
É aconselhável, ainda, que se explicite que a transparência aqui discutida não favorece a devassa da intimidade, o que seria, desde o primeiro olhar, incompatível com o texto da Constituição Federal: „Numa democracia, a transparência não é a transparência dos homens, mas a dos processos" [14]. Esta é a transparência política que é necessária.
Estas duas premissas autorizarão que se circunscreva o arco de meus argumentos para sustentar a possibilidade de se introduzir o fim das votações secretas nas casas legislativas estaduais e municipais brasileiras sem que tenha a Constituição Federal sido alterada neste sentido.
Como procurei sustentar, parece ser razoável que se dizer que a atual Constituição Federal é produto de um contexto historicamente marcado pelo desejo de renovação; de renovação democrática. Presentes aí, portanto, o diálogo histórico com uma opção ética da sociedade brasileira: a história, pelo fato de a sociedade - como a grande maioria de outras sociedades latino-americanas - não mais suportar a ditadura militar; o ético, pelo fato de se ter decidido por uma Constituição com preceitos claramente avançados.
Esta singela conclusão pode ser autorizada pela observação de que se viveu no Brasil a experiência única do constitucionalismo moderno ocidental ao se ter a assembléia constituinte mais participativa da história do constitucionalismo moderno, pelo menos nos últimos cem anos [15]. Se o quadro político do desempenho da Constituição tem deixado a desejar, por outro lado e sob a ótica de uma construção de teoria da democracia é importante lembrar que a permanência de seu quadro de direitos e garantias e de seu complexo mecanismos de intercomunicação entre os diversos assuntos autorizam que esta mesma Constituição preencha sua função primordial de progresso político de uma sociedade. Refiro-me aqui ao pensamento de Peter Häberle, que, ao saudar as constituições da redemocratização latino-americanas, amplamente criticadas por um rol de direitos e garantias inexeqüíveis para a realidade destas nações, afirma que: „A cínica referência aos „déficits" da realidade constitucional dos países do Terceiro Mundo desconhece a genuína contribuição dos „pequenos" países em desenvolvimento e suas possibilidades de „recuperar-se" no „futuro". (...) O texto progressista permanece, então, com uma advertência provocadora a todos. E também os clássicos elementos dos textos do estado constitucional foram um dia, em parte, utopias" [16].
Eis, portanto, a condição democrática, pelo menos no plano da idealidade, instituída pela Constituição Federal de 1988. E isto significa muito. Seja para o caso brasileiro, seja para qualquer experiência de redemocratização como Alemanha, Itália (no pós-guerra) ou mesmo Espanha e Portugal (durante a década de 1970).
No meu entender, é impossível, assim, não se deduzir que, do ponto de vista do acúmulo histórico e do contexto político e filosófico, a Constituição da República Federativa do Brasil, que se define como Estado Democrático de Direito seja um texto constitucional essencialmente democrático e, por isso, impositivo à plena transparência no que envolve o trato dos negócios do Estado.