IV - As Ações de Impugnação de Mandato Eletivo
I.
Como resultado das eleições de 1994 foram ajuizadas e julgadas definitivamente vinte Ações de Impugnação de Mandato Eletivo - AIME. Nenhuma das AIME foi julgada procedente. Em 1994 foram eleitos: Presidente da República, Governador do Estado, Senadores, Deputados Federais e Estaduais.
O processamento das AIME se deu de maneira relativamente rápida. Entre o ajuizamento da petição inicial e a decisão do TRE-Ce se observa uma média oito a nove meses de duração. Como todas as AIME foram ajuizadas em 30 de dezembro de 1994 - quinze dias após a diplomação dos eleitos, prazo do § 10, art. 14 da Constituição Federal - nove de vinte AIME foram decididas nesse prazo de oito a nove meses; e cinco num prazo menor ainda: cinco a seis meses. Apenas seis delas tiveram duração superior a um ano até a decisão do TRE-Ce [26].
Igualmente não demorado é o julgamento no TSE. Não houve interposição de recurso para o TSE em nenhuma das seis AIME de duração superior a um ano, o que significa dizer que esta questões, num espaço de um ano e quatro meses, em média, estavam definitivamente resolvidas. Apenas em cinco das nove AIME de duração média foi interposto recurso para o TSE. Nestas se observa um prazo de quatro a cinco meses entre o oferecimento do recurso e a decisão final do TSE [27]. Inexistiu interposição de recursos nas AIME de duração de menor prazo.
Uma conclusão geral possível é da rapidez da Justiça Eleitoral, se se compara com a conhecida lentidão do Poder Judiciário no Brasil: num espaço de um ano/um ano e um mês, em média, já se tem a questão resolvida, com julgamento da instância superior.
Das vinte AIME, apenas duas são contra candidatos de partidos políticos de esquerda. Nove procuraram impugnar a eleição de candidatos de partidos do espectro direita/centro-direita (de tradicional apoio ao regime militar-oligárquico dos coronéis e, em algumas situações, apoiadores do Governo Estadual); e nove de partidos do espectro centro/centro-esquerda, inclusive partidos de apoio à coligação governista) [28]. Do primeiro grupo de ações não houve recurso das decisões do TRE-Ce. Do segundo grupo - partidos de direita/centro-direita, o Ministério Público Eleitoral interpôs recurso de quatro decisões, enquanto que no último grupo foi interposto apenas um recurso [29].
Todas as AIME tiveram como fundamento legal o art. 14, § 10 da Constituição Federal – principalmente o abuso do poder econômico – combinado com o art. 49 da Lei n°. 8.713/93, que previa a pena de perda de mandato para candidatos que infringissem "normas que regem a administração financeira da campanha".
Com exceção de duas AIME, o requerimento de impugnação de mandatos nas dezoito AIME restantes se deu pelo fato de os candidatos terem recebidos doações em dinheiro para suas campanhas sem a devida demonstração de seu movimento em contas bancárias, o que presume o abuso do poder econômico (arts. 38 e 52 da Lei n°.8713/93). Apenas duas destas dezoito AIME exibem motivação fática diferenciada. Na primeira delas [30], afirma o Ministério Público que o candidato informou, numa primeira declaração, haver recebido doações na forma de dinheiro. Posteriormente declarou o candidato ter recebido doações na forma de material e serviços, sem oferecer comprovação de movimentação bancária. Na segunda AIME o motivo foi a utilização de serviços de gráfica do Senado Federal e de franquia da Câmara dos Deputados para distribuição pelos Correios de material de campanha por candidato [31]. Nos dois casos, os candidatos pertenciam à força política do Governo Estadual.
Em doze AIME [32] a decisão do TRE-Ce teve por fundamento a impossibilidade de se declarar perda do mandato de suplente de deputado. Uma vez inexistindo efetiva eleição do candidato, não há, segundo o entendimento jurisprudencial do TRE-Ce, como se declarar a perda daquilo que não existe, ou seja: suplente não é detentor de mandato político. Não há o que se julgar.
Em quatro AIME [33] entende o TRE-Ce que para ser declarada a perda do mandato não basta somente o descumprimento do art. 49 da Lei nº. 8.713/93 (infringência a normas de administração financeira). Para o Tribunal é fundamental que se dê prova específica de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude, na medida em que a AIME é um tipo de ação constitucional.
Outras AIME comportam observações distintas das demais: pela qualidade dos candidatos, pelas razões diferenciadas do pedido de impugnação, pelo voto do relator e divergências internas no TRE-Ce A primeira dela se dirige contra candidato que enfrentou acusação de uso de serviço público - gráfica do Senado Federal e franquia da Câmara dos Deputados para envio pelos Correios de material de campanha - para vantagens eleitorais [34]. O candidato exercia à época das eleições o mandato de Deputado Federal e disputou as eleições de 1994 na condição de candidato a Vice-Governador. A decisão se deu por maioria de votos no TRE-Ce (três a favor do candidato e dois contra). O Juiz Relator entendeu que a „prestação de contas" do exercício de seu mandato que o então Deputado Federal havia enviado aos eleitores não constituía material de campanha, já que o nome do Deputado Federal sequer aparecia na chapa eleitoral dado à sua condição de candidato a Vice-Governador. Demais, para o TRE-Ce a AIME é uma ação constitucional, não tendo sido o pedido de impugnação de mandato eletivo fundamentado pelo art. 14, § 10 da Constituição Federal, mas somente a partir dos art. 45 e 49 da Lei nº. 8.713/93.
A segunda AIME [35] versa sobre candidata de partido do espectro de centro-direita e de oposição eventual ao Governo Estadual, tendo sido eleita. A acusação foi a de que a candidata teria infringido as normas de administração financeira, sem apresentar comprovante de movimentação bancária. Neste caso, é interessante perceber que o Ministério Público Eleitoral requereu interrogatório da candidata a fim de confrontar assinatura de documentos. O Juiz Relator do processo não se manifestou sobre o assunto. O argumento principal para concluir pela improcedência da ação foi baseado naquilo que a jurisprudência de Direito Eleitoral denomina de „nexo de causalidade", ou seja, para a ocorrência de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude é necessário que o ato praticado tenha sido determinante para a eleição do detentor do mandato impugnado. A terceira AIME [36] envolve candidato de partido de esquerda. O candidato não anexou comprovantes de sua movimentação bancária. O TRE-Ce decidiu unanimemente pela improcedência da impugnação requerida, em virtude de demonstração minuciosa da movimentação bancária do candidato feita na conformidade dos gastos estipulados anteriormente. A quarta AIME [37] envolve candidato de partido de centro-direita, de apoio ao Governo Estadual e que foi eleito. A improcedência da ação foi decidida pela maioria dos votos do TRE-Ce, sendo interposto recurso para o TSE. O TRE-Ce entendeu que a AIME é ação constitucional, não podendo a perda de mandato se efetivar somente em função de infringência a dispositivos da Lei nº. 8.713/93. Este entendimento é confirmado pela decisão do TSE, na medida em que este último Tribunal também entende que as causas de infringência às normas administrativas da campanha terão necessariamente que estar vinculadas ao efetivo abuso do poder econômico, corrupção ou fraude, como determina a Constituição Federal.
II.
Das eleições municipais de 1996 há somente uma AIME com julgamento definitivo: a de nº. 96000374, que tramitou perante o Juiz de Direito de primeira instância. O candidato ao cargo de Prefeito Municipal de Fortaleza de partido de centro-direita teve a impugnação de seu mandato requerida pela coligação rival. O motivo da impugnação era a realização de processos de licitação ilegais, o que resultou no apoio de grandes empresas ao candidato vencedor das eleições municipais. O ajuizamento da AIME se deu a 13 de março de 1997. O inusitado nesta AIME é que a 13 de outubro de 1999 as partes fizeram acordo desistindo da impugnação, tendo sido tal acordo homologado pela Juíza responsável, após parecer favorável da Representante do Ministério Público Eleitoral. Tal entendimento fere o interesse público e indisponível das AIME [38] - a defesa da legalidade do processo eleitoral - e também é desaconselhado por todos os operadores do Direito Eleitoral entrevistados, como demonstrarei a seguir.
III.
Importantes considerações sobre as decisões do TRE-Ce foram feitas em entrevistas por operadores do Direito Eleitoral. No total foram entrevistados oito operadores: um advogado com notória atuação no Direito Eleitoral, dois professores universitários, três membros do Ministério Público Eleitoral, um juiz do TRE-Ce e um servidor da Justiça Eleitoral.
Convergências e divergências sobre os entendimentos do TRE-Ce e do TSE entre os operadores são visíveis. Uma unanimidade diz respeito à impossibilidade de qualquer tipo de acordo entre partes para solução de AIME, como foi aquele que se operacionalizou no desfecho da AIME a que se referiu o item anterior. Ora, entendem os operadores que o interesse público é indisponível, cabendo ao Ministério Público Eleitoral, na condição de atribuição institucional sua, a defesa desse interesse, em especial quando ele se manifesta em matéria eleitoral, a qual diz respeito diretamente à manutenção do Estado Democrático de Direito. Tampouco parece acertado, para os operadores, a decisão da Juíza Eleitoral em apenas homologar tal acordo.
Sobre o cabimento de AIME contra suplentes manifesta-se divergência. Os membros do Ministério Público se mostram favoráveis à sua possibilidade. Um dos professores também. O advogado, o juiz e o servidor da Justiça Eleitoral se manifestaram em sentido oposto.
À pergunta sobre o motivo da insistência do Ministério Público em propor AIME contra suplente, apesar da jurisprudência dos TRE-Ce e TSE, produziu um dos membros do Ministério Público esclarecimento racional. O prazo para propositura da AIME é de quinze dias contados após a diplomação. Se existe AIME contra candidato eleito, é de se considerar a possibilidade de um suplente vir a ser detentor de mandato, já que a AIME pode ser julgada procedente. Uma outra possibilidade de suplente vir a deter mandato se dá em função de renúncia ou morte de mandatário. Caso pese sobre o suplente suspeitas de abuso do poder econômico, corrupção ou fraude, ou se propõe a AIME nos quinze dias após diplomação ou nunca mais. Constata-se, então, a possibilidade de se ter uma mandatário de cargo eletivo que tenha praticado abuso do poder econômico, corrupção ou fraude e que restará, na perspectiva da idealidade jurídica, imune à ação do Poder Judiciário.
Para um dos membros do Ministério Público a legislação eleitoral contempla todas as possibilidades de prevenção a comportamentos que comprometam eleições; o Poder Judiciário é que restringe a aplicação da lei. Para outro membro, o TRE-Ce ora tem uma boa composição, ora não; mas na sua essência é conservador. Paro o terceiro, o TRE-Ce é complacente com condutas de candidatos que se mostram claramente ofensivas á legislação. Para um dos professores, a Justiça Eleitoral e Ministério Público possuem atuação que pode ser caracterizada como acima da média. Para o outro professor, o TRE-Ce deveria ter sido mais audacioso nas suas decisões em AIME. O servidor da Justiça Eleitoral afirma também a condescendência do TRE-Ce ao apreciar AIME. Em concordância com professores, o advogado e o juiz do TRE-Ce afirmam que a atuação do TRE-Ce é a correta, reconhecendo a dificuldade para que se determine a perda de mandato eletivo por abuso do poder econômico, corrupção ou fraude.
IV.
Para além do aspecto meramente patrimonial, considerações preliminares a respeito do entendimento do TRE-Ce em impugnação de mandato eletivo podem ser realizados.
Destaca-se, claramente e num primeiro momento, o apego à literalidade da lei que a interpretação do Direito Eleitoral possui tanto por parte do TRE-Ce, como também por parte do TSE. A crítica que aqui se pode fazer, deixa-se revelar em dois pontos: no caráter ultrapassado deste recurso hermenêutico e, derivando do primeiro ponto, na constatação de resultados práticos desta ordem.
Ao entender que não cabe AIME contra suplente a jurisprudência do TRE-Ce restringe a aplicação de punições eleitorais. O interesse na coibição a abuso do poder econômico, corrupção ou fraude se deixa traduzir pela necessidade de ter eleições limpas. Este é o requisito mínimo de uma democracia formal que se deseja consolidar e possibilitar sua evolução para democracia material. Determinar que suplente não pode ser investigado por AIME significa deixar sem o esclarecimento devido graves acusações que, exatamente pelo fato de não terem sido investigadas, incentivam o acusado a repetir tais atitudes, uma vez que a possibilidade de punição é remota.
Tal critério interpretativo se mostra insustentável, em virtude de sua baixa densidade teórica, frente às novas concepções que se tem tanto sobre as novas Constituições do anos 80 na América Latina, como sobre a interpretação visando a implementação necessária dos direitos e garantias determinados por estas novas Constituições. A referência aqui é a do caráter de advertência que as Constituições da redemocratização latinoamericana possuem: os seus longos textos, com seu igualmente exaustivo rol de direitos e garantias deve funcionar como advertência aos governantes e à sociedade de sua tarefa de aproximação entre a previsão democrática constitucional e a realidade social - geralmente perversa - em países da América Latina, no Brasil em especial [39]. Em outras palavras: todas estas novidades institucionais expostas na Constituição devem servir de alerta à sociedade da tarefa que ainda está por se realizar.
É neste sentido que procede a crítica à compreensão do TRE-Ce e TSE. Para a jurisprudência destes Tribunais, eventuais violações à lei eleitoral que possivelmente implicassem em perda de mandato, desde que praticada por quem não foi eleito, não podem ser julgadas pela Justiça Eleitoral. Como resultado, observa-se que, para a jurisprudência dominante, o aspecto de advertência da novas disposições constitucionais - dentre elas a de maior rigor e transparências nas eleições e punição para quem violar esse processo legitimador de poder na sociedade brasileira que é uma eleição - resta desassistido pela órgão judicial encarregado da guarda das eleições: não é importante a violação, mas sim quem a praticou.
No que diz respeito ao critério interpretativo, constata-se igualmente fragilidade na formulação da jurisprudência eleitoral dominante, na medida em que novas perspectivas de hermenêutica se impõem no cenário teórico de aplicação do Direito. Refiro-me ao que se denomina de interpretação aberta, na forma apontada por Paulo Bonavides, por exemplo, que se vale da formulação de P. Häberle, a qual faz de todos os cidadãos „a um tempo objeto e sujeito da ordem constitucional" possibilitando dessa forma uma leitura mais aberta e mais pluralista do Direito, a partir do „espelho público e da realidade que é a Constituição" [40]. Esta visão crítica que deve guiar o Poder Judiciário - o Eleitoral aqui incluído - é também compartilhada por José de A. Rocha, quando de sua análise sobre o papel do juiz que será também aquele de „agente da transformação social" [41], por meio de uma compreensão plural da realidade onde o Direito de uma determinada sociedade se acha inserido.
No mesmo sentido, mas com pressupostos diferentes sobre aplicação e concepção do Direito, posiciona-se Arnaldo Vasconcelos favoravelmente ao pluralismo que se origina a partir de „imagens diversas e simétricas" [42]. Para este Autor, o recurso à „utilização deste instrumento de dupla lente, (...) faz verter clara luz sobre temas fundamentais da Teoria do Direito(...): (...) b) tensão normativa entre fato e valor; d) conformidade hermenêutica entre modelo normativo e decisão judicial; e) dialeticidade entre teoria e prática jurídicas (...)" [43].
Não parece difícil reconhecer a ausência destes elementos nas decisões do TRE-Ce aqui trazidas, exatamente pela ausência de um diálogo, por exemplo a se materializar na conformidade hermenêutica entre modelo normativo - uma Constituição autenticamente democrática - e decisão - dificultadora, ao invés de facilitadora da implmentação constitucional a que está subordinada; ou ainda a mesma ausência de outro diálogo entre teoria - a perspectiva de superação de uma experiência real incompatível com uma ordem constitucional democrática - e prática - aquela materalizadora de uma nova teoria.
A mesma disposição da jurisprudência eleitoral em agir com base numa leitura hermética da legalidade se constata quando do segundo ponto da jurisprudência do Tribunais eleitorais em questão. Trata-se do nexo de causalidade. O TRE-Ce somente entende ser procedente AIME contra mandato eletivo desde que a violação tenha se mostrado determinante para a eleição daquele que a praticou.
Na pesquisa, constata-se que aqueles que foram eleitos e sofreram impugnação de seus mandatos por parte do Ministério Público Eleitoral, ainda tinham uma segunda oportunidade de escapar da punição da Justiça Eleitoral: contra eles teria que ser provado o nexo de causalidade entre aquilo que o Ministério Público lhe imputou e o resultado de sua eleição. Nas duas AIME que a pesquisa levantou, observou-se serem os impugnados candidatos de tradicionais partidos políticos de centro-direita e que não exerciam oposição ao Governo Estadual.
Novamente para além deste aspecto patrimonial, é de se notar que a interpretação na jurisprudência eleitoral do TRE-ce e TSE tem sido realizada a partir da utilização de métodos literais - doutrinariamente superados - cuja existência somente se explica por meio de recursos que transcendem a capacidade do Direito de explicar e fundamentar racionalmente as suas manifestações: o desejo de não contribuir com gestos políticos inovadores de capital importância na consolidação do processo de democratização institucional da sociedade e que foram também ao Poder Judiciário Eleitoral democraticamente impostos pela Constituição Federal de 1988. Permanece, infelizmente, válida a firmação de que "A tradição eleitoral no brasileira está longe de adotar um respeito ético e um balizamento ético e democrático em sua aplicação e concepção" [44], exatamente em razão do abandono, por parte da jurisprudência eleitoral, de um olhar aberto e múltiplo sobre a realidade que se tem quando da realização de eleições no Brasil.
No que pese o impacto de alterações institucionais – a nova Lei n°. 9.504/97 - e a execução de medidas no sentido de reduzir a possibilidade de fraude- como a informatização do sistema de votação - a observância da legalidade democrática no sentido de conferir o maior grau de legitimidade possível ao processo de decisão (o qual é tão importante quanto o resultado) ainda continua sendo a principal advertência extraída do texto constitucional que deve ser feita à Justiça Eleitoral.