6. O Ministério Público no Brasil
6.1. Histórico
As Constituições do Brasil anteriores à Constituição outorgada em 5/10/88 não definiram o Ministério Público e nunca puseram essa Instituição em lugar específico. Nesta última a Carta, o Ministério Público brasileiro foi posto em posição de relevo e adquiriu o merecido realce.
A primeira Constituição - ainda imperial, de 1824 - apenas mencionava, vagamente, a existência de um Procurador da Coroa e Soberania Nacional, com a incumbência de acusação "no juízo dos crimes". Em 1828, pela Lei de 18 de setembro, criou-se o cargo de Promotor de Justiça, para oficiar perante as Relações e os diversos juízos das Comarcas. Depois, através do Aviso de 16 de janeiro de 1838, os Promotores passaram a ser considerados como "fiscais da lei". Este último foi, por assim dizer, o ato precursor, no Brasil, da finalidade máxima e característica do Ministério Público.
Mas a expressão Ministério Público veio a ser mencionada pela primeira vez no art. 18 do Regimento das Relações do Império, de 2 de maio de 1847.
Na Constituição de 1891 (a primeira republicana), tratou-se apenas da figura do Procurador-Geral da República, "cujas atribuições se definirão em lei" e que deveria recair na pessoa de um Ministro do Supremo Tribunal Federal, indicado pelo Presidente da República.
A Constituição de 1934 institucionalizou o Ministério Público e o inseriu no Título "Dos órgãos de cooperação nas atividades governamentais", referente à "organização federal". Também previa essa Carta que lei federal organizaria o Ministério Público na União, no Distrito Federal e nos Territórios, e que leis locais organizariam o Ministério Público nos Estados. A partir dessa Constituição, o Ministério Público veio adquirindo posição institucional de relevo nas Constituições e em leis especiais, muito embora ainda fosse visto como uma função subordinada ao Poder Judiciário.
Com a Carta de 1937, que foi outorgada, o Ministério Público desapareceu, mandando o artigo 99 que para Procurador-Geral da República recaísse a escolha "em pessoa que reúna os requisitos exigidos para Ministro do Supremo Tribunal Federal". Essa Constituição desprezou o importante órgão defensor da sociedade, dele tratando apenas de maneira genérica, sem fixar expressamente as bases de sua estrutura institucional.
Foi a Constituição seguinte, de 1946, quem restituiu a dignidade da instituição, dispensando-lhe um título autônomo, com independência em relação aos Poderes da República e com estrutura federativa (MP estadual e MP federal). Seus membros ganharam estabilidade , o ingresso na carreira passou a ser possível somente através de concurso público e ficou prevista a promoção na carreira.
Na Constituição de 1967 o Ministério Público foi posto um apêndice do Poder Judiciário, e com a Emenda Constitucional nº 1, de 17/10/69, a essa Carta, passou a figurar como parte integrante do Poder Executivo, sem independência funcional, financeira e administrativa, o que lhe tirava vigor para alçar vôos mais edificantes do que apenas manter a engrenagem do sistema funcionando.
Enfim, pode-se resumir que o Ministério Público, antes da Constituição de 5/10/88, nunca foi institucionalizado no Brasil. Na Constituição do Império ficou atrelado ao Poder Legislativo (Senado); na de 1891, ao Judiciário; na de 1934, aos órgãos de cooperação nas atividades governamentais (Executivo); e nas de 1946 e 1967, também ao Poder Executivo. Há quem comente que desde a Constituição Imperial, de 1824, até a Emenda Constitucional nº 1, de 17/10/69, não houve qualquer crescimento institucional do Ministério Público e que, se houve, foi por avulsão, nunca por evolução.
Somente com a Constituição de 1988, o Ministério Público adquiriu o caráter de Instituição, desvinculando-se das amarras dos Poderes do Estado e vindo a situar-se em capítulo próprio, intitulado "Das funções essenciais à justiça".
6.2. Definição e funções
O Ministério Público, no Brasil, é definido no artigo 127 da Constituição Federal como "instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídico, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis."
Defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis, eis a síntese em sentido amplo, da tão importante e difícil tarefa imposta pela Constituição de 1988 ao Ministério Público. A própria Constituição, no artigo 129, cuidou de estabelecer um elenco de funções institucionais do Ministério Público, para o alcance daquele desiderato, o qual, sem dúvida, é apenas exemplificativo, dado o infindável campo de relações que demanda a sua interferência.
Segundo o referido artigo da Constituição, constituem funções institucionais do Ministério Público:
I - promover, privativamente, a ação penal pública, na forma da lei;
II - zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;
IV - promover a ação de inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta Constituição;
V - defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas;
VI - expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, na forma da lei complementar respectiva;
VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII - requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais;
IX - exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com a sua finalidade, sendo-lhe vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas.
Desempenhando todas essas funções acima relacionadas e quaisquer outras compatíveis com o seu mister, o Ministério Público no Brasil tem por objetivo último a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Por isso, na sua atuação, invariavelmente, o Ministério Público prejudica interesses escusos de poderosos, dentre os quais os do próprio Poder Público, freqüentemente desvirtuado pelos seus governantes, que se elevam ao Poder para lograrem riquezas ilícitas com o dinheiro público.
Daí a razão pela qual o povo, através da Constituinte de 5/10/88, ao lograr a inserção do Ministério Público na Carta, com essas atribuições tão importantes para os seus interesses, cuidou também de inserir garantias que lhe permitem realizar seu mister sem sofrer interferências.
Como bem expressa Mazzilli(19), "ao Ministério Público foram assegurados elevados papéis, que supõem efetiva independência: a) defesa do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, até mesmo em face do Estado e dos governantes; b) zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia; c) titularidade privativa da ação penal pública; d) titularidade concorrente da ação civil pública; d) a ação de inconstitucionalidade e a representação interventiva; f) controle externo da atividade policial. O Ministério Público só se pode bem desincumbir desses encargos, em primeiro lugar, se gozar de independência funcional, e, em seguida, se exercer de fato essa independência jurídica. Somente uma instituição independente, de direito e de fato, poderá desempenhar de forma tão efetiva tão altos encargos que lhe reservam a Constituição e as leis."
Por isso, o referido autor conclui(20) que "são pressupostos para a independência do Ministério Público: a) as garantias à instituição (nas suas atividades-meio); b) as garantias a seu ofício (nas suas atividades-fim); c) as garantias a seus órgãos e agentes (no exercício de suas atribuições funcionais)."
Realmente, a Constituição, no inciso I do § 5º, do art. 128, estabeleceu a necessidade de que as leis orgânicas da Instituição assegurem ao Ministério Público as seguintes garantias:
a) à Instituição, a autonomia administrativa, a autonomia financeira e a iniciativa de lei;
b) a seu ofício, a autonomia funcional em face de outros órgãos estatais, especialmente em face dos governantes, legisladores e juízes;
c) dos órgãos e agentes, a independência funcional, a irredutibilidade de subsídios, a vitaliciedade, a inamovibilidade, escolha do Procurador-Geral e poderes do Procurador-Geral, aplicação do princípio do promotor natural, a vedação de promotor "ad-hoc"; e responsabilidade civil do membro do Ministério Público somente em caso de dolo ou fraude, sendo do Estado, no caso de mera culpa.
Não olvidou o Constituinte, também, de estabelecer certas vedações aos membros do Ministério Público, para assegurar-se de que não se desviarão do seu objetivo. Assim, foi inserida no inciso II do § 5º do art.128, a imposição de que as leis orgânicas do Ministério Público da União e dos Estados contenham as seguintes vedações:
a) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas processuais;
b) exercer a advocacia;
c) participar de sociedade comercial, na forma da lei;
d) exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra função pública, salvo uma de magistério; e
e) exercer atividade político-partidária, salvo exceções previstas em lei.
A Constituição brasileira em vigor, no § 4º do artigo 60, veda quaisquer propostas de Emendas ao seu texto que sejam tendentes a abolir a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Logo, se o papel do Ministério Público é o de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis, é claro que toda tentativa de Emenda à Constituição voltada para eliminar ou diminuir suas funções, ou que vise a suprimir-lhe alguma das garantias (ou das vedações), indispensáveis para que possa desempenhá-las, será atentatória ao próprio regime democrático e, conseqüentemente, atentatório à aos direitos e garantias individuais.
Por isso, a existência do Ministério Público como Instituição, as suas funções antes relacionadas e também todas as garantias que lhe são conferidas para que tenha condições fáticas e jurídicas de desempenhar seu papel encontram-se alçados ao nível de cláusula pétrea da Constituição do Brasil.
6.3. O Ministério Público brasileiro como "ombudsman"
No Brasil, já era grande a preocupação e o interesse em relação ao controle da Administração Pública, o que se manifestava em inúmeros debates doutrinários. Esses debates foram também travados na Assembléia Nacional Constituinte de 1987/1988, quando se propôs a criação da figura jurídica do "Ombudsman", com inspiração na Constituição espanhola, de 1978 (que instituiu el defensor del pueblo, no art. 54) e na Constituição portuguesa de 1976, que acolheu o provedor de justiça no artigo 24, mantido, aliás, no art. 23, após a revisão de 1982. Porém, o consenso alcançado foi o de que, se o Brasil já dispunha do Ministério Público, organizado em carreiras em todo o País e devidamente estruturado para o exercício dessa função, mormente através do atendimento ao público, melhor seria confiar a essa instituição o papel de "ombudsman", apenas carreando-lhe as funções e os instrumentos para que assumisse novos e relevantes encargos, totalmente compatíveis com sua própria destinação.
Daí por que foi inserida, no inciso "II", do art. 129, a função do Ministério Público de "zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia", que é própria da figura do "ombudsman". A função específica de "ombudsman" do Ministério Público consiste, basicamente, no controle dos diversos controles (parlamentar ou político, administrativo e judiciário), atinente aos três Poderes, sobretudo ao Poder Executivo (Administração Pública). Objetiva, em síntese, remediar lacunas e omissões, bem como assegurar que os Poderes respeitem as regras postas e não se imiscuam nos direitos e liberdades públicas dos cidadãos.
As funções executiva, legislativa e judiciária, atribuída aos três Poderes Constituídos, realizam controles específicos (controle administrativo, controle político e controle judiciário), mas apresentam entre si separação excessivamente rígida e insuficiências. O controle parlamentar, por sua natureza política, deixa de penetrar em várias zonas cinzentas e em situações concretas de omissividade ou negligência dos agentes públicos. O controle jurisdicional é também insuficiente, por sua natureza casual e individualizada, porquanto depende de provocação da parte interessada. O controle administrativo interno, por sua vez, exatamente por remanescer ao alvedrio de autoridades públicas da Administração ativa, é freqüentemente menosprezado, quando não solapado. Em função exatamente da insuficiência dos diversos controles, fez-se necessário o surgimento de um órgão que se encarrregasse do controle residual, buscando associar as vantagens das diversas espécies de controle. Há situações em que não é cabível o exercício legal de qualquer espécie de controle, seja parlamentar, judicial ou administrativo, precisamente porque há casos concretos, de natureza discricionária, que refogem a qualquer dos tipos de controle interno ou externo: para tais casos concretos, o contrasteamento jurídico, somente pode ser realizado eficazmente por intermédio do "Ombudsman".
Nessa relevantíssima função, entre tantas outras providências, deve o Ministério Público emprender firme embate à violação da ordem social e dos direitos humanos, adotando, por exemplo, as seguintes providências, que também constituem meios de atuação:
1 - buscar seja dado real atendimento nos hospitais e postos de saúde;
2 - fiscalizar a existência de vagas nas escolas;
3 - cuidar das condições em que se encontram os presos;
4 - receber petições, notícias de irregularidades, reclamações ou representações de qualquer pessoa ou natureza, por desrespeito aos direitos assegurados nas Constituições Federal e Estadual;
5 - instaurar e presidir sindicâncias e Inquéritos Civis Públicos para apuração dos fatos e postulações que lhes sejam apresentados, promovendo inspeções e auditorias em órgãos públicos, quando houver indício de prática de conduta delituosa, notadamente atos de improbidade, ou quando for conveniente à apuração dos fatos; neste mister, pode, ainda, requisitar meios materiais e servidores públicos, por prazo razoável, para o exercício de atividades técnicas ou especializadas;
6 - promover diligências e requisitar informações e documentos de quaisquer dos Poderes, órgãos ou entidades, no âmbito estadual ou municipal, e ainda entidades que exerçam função delegada do Estado ou Município, ou executem serviços de relevância pública, podendo os membros do "parquet" dirigir-se diretamente a qualquer autoridade;
7 - expedir notificações e requisitar o auxílio dos órgãos de Segurança Pública, para garantia do cumprimento de suas atribuições;
8 - promover seminários e campanhas de conscientização dos servidores públicos e da comunidade no sentido de que todos se engajem na fiscalização dos órgãos públicos e serviços de relevância pública, pugnando pelo respeito aos princípios de legalidade e moralidade administrativa;
9 - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil ou seus representantes legais;
10 - propor a adoção de medidas de caráter administrativo, visando ao aprimoramento e saneamento do serviço público;
11 - manter contatos com entidades e organismos que tenham por finalidade o combate a atos de corrupção e de improbidade administrativa, objetivando o estabelecimento de linhas de atuação conjunta e de mecanismos de apoio recíproco;
12 - sugerir ao poder competente a edição de normas e a alteração da legislação em vigor, bem como a adoção de medidas propostas, destinadas à prevenção e controle da criminalidade, como, ainda, para adequá-la a eventuais direitos assegurados constitucionalmente.
Como se pode perceber, todas essas funções, próprias do "ombudsman", são exercidas pelo Ministério Público, sendo que merece destaque a função de defesa dos direitos sociais e dos direitos individuais indisponíveis, onde estão inseridos os direitos e garantias individuais (ou seja, os direitos fundamentais) e os direitos às prestações mínimas devidas pelo Estado (Social).
Merecido destacar, ainda, que o Ministério Público apresenta uma grande vantagem sobre a figura do "ombudsman" na sua concepção original, pois este não age em juízo e aquele pode agir tanto preventivamente quanto repressivamente, tanto em extrajudicialmente quanto judicialmente.
OMinistério Público tem legitimidade, outorgada pela Constituição (artigo 129), para promover, privativamente, a ação penal pública; como também a legitimidade - concorrente com a de outros entes - para ajuizar ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo; legitimidade para fazer a representação por inconstitucionalidade para intervenção da União em Estado-Membro ou no Distrito Federal, no caso de violação de princípio basilar da República Federativa do Brasil; e, ainda, legitimidade para promover a ação civil pública (concorrentemente) e quaisquer outras ações judiciais que se fizerem necessárias para requerer do Poder Judiciário a prestação jurisdicional, toda vez que for configurada a lesão ou ameaça de lesão de direitos e interesses difusos, coletivos, individuais homogêneos e individuais indisponíveis.
6.4. Exemplos concretos de direitos humanos defendidos pelo Ministério Público no Brasil
Atendendo ao Pricípio Federativo, o Ministério Público foi instituído em dois níveis: o Ministério Público da União (abrangendo o Ministério Público Federal, o Ministério Público do Trabalho, o Ministério Público Militar e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios) e o Ministério Público dos Estados. Nem por isso, deixa a Instituição de ser regida pelos princípios da Unidade (segundo o qual seus membros não se vinculam aos processos nos quais atuam, podendo ser substituídos uns pelos outros de acordo com as normas legais) e Indivisibilidade (os membros do Ministério Público integram um só órgão sob a direção única de um só Procurador-geral).
Anote-se que o Ministério Público - ou seja, abrangendo o Ministério Público da União em todas as suas ramificações e os Ministérios Públicos dos Estados - é uno apenas no sentido de que a função dessa Instituição, como um todo único, é, em última análise, a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Porém, tal como ocorre em relação à função jurisdicional, que é "dividida" entre os seus titulares, para efeito do seu melhor exercício, através da distribuição das atribuições ou Competências, também as funções do Ministério Público são distribuídas entre os seus titulares, sob a forma de Atribuições.
Respeitadas as atribuições de cada ramo do Ministério Público, podem ser destacadas as seguintes espécies de providências em prol dos direitos humanos, em relação aos brasileiros:
I - O Ministério Público da União:
a) através do Ministério Público do Trabalho (que tem atuação exclusivamente em matéria trabalhista e legitimidade para agir em juízo somente perante a Justiça Federal especializada em matéria trabalhista, ou seja, a Justiça do Trabalho), tem combatido, por meio de medidas extrajudiciais (procedimentos investigatórios simples ou Inquéritos Civis Públicos ou judiciais (ações civis públicas e outras ações), o trabalho em regime de semi-escravidão, que existia com muita freqüência em regiões menos desenvolvidas do País e ainda hoje surge isoladamente; a exploração do trabalho infanto-juvenil; o desrespeito a normas de segurança e higiene do trabalho; a intermediação ilícita de mão-de-obra; o uso de cooperativas de trabalho fraudulentas patrocinadas por empresas, como prestadoras de serviços, para que estas últimas possam furtar-se de cumprirem as normas constitucionais e infra-constitucuionais de proteção do trabalho subordinado e eximirem-se da incidência dos impostos e demais encargos sociais que têm como fato gerador o pagamento de salário aos empregados; o desrespeito ao direito de livre filiação a sindicato; a fraude muito freqüente, em especial praticada pelo próprio Poder Público, através de suas Estatais, consistente em mascarar verdadeiros contratos de trabalho com a "roupagem" de estágio para estudantes, para viabilizar o descumprimento das normas de proteção ao contrato de trabalho e a sonegação dos encargos incidentes sobre os salários pagos; a fraude da contratação de empregados pelo Poder Público sem obediência à exigência de prévio concurso público; a sonegação de salário pelo menos igual ao salário mínimo legal, exigido na Constituição etc.;
b) por meio do Ministério Público Federal (que deve agir em matérias cíveis "lato sensu" e em matérias criminais, e tem legitimidade para oficiar somente perante a Justiça Federal Comum), o resultado da atuação do Ministério Público da União pode ser claramente festejada pela população brasileira nas ações movidas contra depredadores do meio ambiente, nas ações contra as medidas governamentais que atentam contra os direitos adquiridos dos segurados da previdência pública, nas ações para coibir o desrespeito à exigência de concurso público para ingresso em cargos e funções públicas, nas ações destinadas à reparação de danos causados ao erário por administradores públicos criminosos, independentemente da promoção da ação penal; nas ações contra o Poder Público, para que forneça as prestações mínimas relativas à saúde e à educação; nas ações contra Instituições de Ensino Superior públicas ou privadas, para que respeitem os critérios legais destinados ao oferecimento ao público das vagas em seus diversos cursos; nas ações para postular a aplicação de reajustes do valor monetário de depósitos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço dos empregados celetistas, dos quais a União é depositária e gestora; além de inúmeros outros exemplos;
c) no que concerne ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, que tem atuação judicial restrita ao âmbito da Justiça do Distrito Federal e Territórios, tem, juntamente com em igualdade de condições com os Ministérios Públicos dos Estados, funções ainda mais relevantes, pois, além daquelas atribuições que tem o Ministério Público Federal, tem ainda muitas outras, o que lhe torna de suma importância para a sociedade. Os resultados obtidos é que ainda deixam a desejar, tendo em vista que setores retrógrados da Instituição, ainda inconscientes da sua independência garantida constitucionalmente, se permitem ceder a influências políticas, mormente por parte dos chefes de Executivo estaduais, que também não se deram conta de que - por imposição constitucional - não podem ingerir nessa Instituição; mesmo assim, sua ação pode ser sentida em casos como o da promoção de ações contra o Poder Público, para impedir criação ou lançamento irregular de tributos; na promoção de ações para cobrar do Poder Público vagas nas escolas públicas; ações para cobrar do Poder Público e de particulares a não poluição ambiental etc.;
d) quanto ao seu ramo denominado Ministério Público Militar, não tem verdadeira atribuição de "defensor do povo", pois, ressalvada a atribuição de promover a acusação criminal naquela Justiça Especializada Federal, de resto se limita a exarar pareceres perante o Tribunal de Justiça Militar, função essa (de parecerista) há muito considerada sem importância social, a não ser quando se trata de ações que versem direitos ou interesses indisponíveis;
II - O Ministério Público dos Estados:
Nos Estados, conforme já comentado ao tratar do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, os respectivos Ministérios Públicos são os que têm atribuições mais relevantes, entretanto, paradoxalmente, é o que menos tem tido liberdade de ação, haja vista que ainda não se impôs adequadamente em relação aos demais Poderes do Estado. Sua competência é para as mesmas ações cabíveis ao Ministério Público Federal e ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, valendo aqui aqueles mesmos exemplos de atuações em prol do povo, ressalvando-se, porém, que se restringem, como visto, ao âmbito das respectivas Justiças Estaduais.