A Constituição Federal, antes da EC n. 35, de 20 de dezembro de 2001, previa em seu art. 53 duas formas de imunidades parlamentares: a) a material ou penal; b) a processual ou formal. Em face da primeira, os senadores e deputados federais eram invioláveis, no exercício do mandato, por suas opiniões, palavras e votos. A prerrogativa, que constituía causa funcional de isenção de pena, indicava que referidos parlamentares, desde que cometido o fato no exercício da função, não respondiam pelos chamados delitos de opinião ou de palavra, como os crimes contra a honra, incitamento a crime, vilipêndio oral a culto religioso, apologia de crime ou criminoso etc. Nesses casos, diante da indenidade penal, os deputados federais e os senadores ficavam livres do inquérito policial e do processo criminal.
A imunidade parlamentar formal ou processual constituía dupla prerrogativa processual: os membros do Congresso Nacional não podiam ser presos, salvo flagrante de crime inafiançável, nem processados criminalmente sem prévia licença de sua Câmara. Nos delitos não abrangidos pela imunidade parlamentar material ou penal havia responsabilidade penal, podendo ser instaurado o inquérito policial e iniciada a ação penal mediante denúncia ou queixa, mas o recebimento dessas peças ficava condicionado à licença da Câmara ou do Senado. Negada, a impunidade do parlamentar se igualava à inviolabilidade material.
A EC n. 35/2001 deu nova disciplina à imunidade parlamentar, alterando a redação do art. 53 da Constituição Federal:
"Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
§ 1.º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
§ 2.º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3.º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§ 4.º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora."
O caput da disposição prevê a imunidade parlamentar material ou penal (1) em relação aos denominados delitos de opinião, segundo a qual, aplicada a teoria da imputação objetiva, a conduta do Senador ou Deputado Federal, constitucionalmente permitida, e o resultado eventualmente produzido são atípicos.
A imunidade parlamentar formal ou processual penal (2), disciplinada nos §§ 3.º e 4.º, não exclui a tipicidade da conduta. O fato constitui delito, e é punível seu autor. Os parlamentares, entretanto, por medida de utilidade pública, têm duas prerrogativas em relação aos delitos aos quais não se aplica a cláusula de atipicidade (3): 1.ª) não podem ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável; 2.ª) podem ser livremente processados, sem licença de sua Casa, extinta a antiga exigência de autorização. Mas nessa hipótese, recebida a denúncia por crime praticado após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal deverá dar ciência à Casa respectiva, Senado ou Câmara Federal, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros (257 deputados federais ou 41 senadores) (4), poderá sustar o andamento da ação penal (§ 3.º).
"Sustar" significa impedir de continuar, fazer parar, interromper, sobrestar (Aulete e Pedro Orlando). Não criou o legislador constitucional uma causa de extinção do processo, mas de sua suspensão. As situações são diversas. No Código de Processo Penal, se "reconhecer a suspeição, o juiz sustará a marcha do processo" (art. 99; grifo nosso); no processo falimentar, a ação penal "extinguir-se-á" quando reformada a sentença declaratória da quebra (art. 507). Assim, recebida a denúncia ou queixa, poderá a Câmara ou o Senado impedir seu prosseguimento. Essa causa de sobrestamento da ação penal tem o mesmo efeito da antiga negativa de licença. A deliberação da Casa do Congresso impede que o processo tenha seguimento. De ver-se, contudo, que, cessada, por qualquer motivo, a investidura no mandato, como seu término ou eventual cassação, o parlamentar perde a prerrogativa processual, de modo que a ação penal perante o STF pode prosseguir.
Qual o prazo conferido ao Senado e à Câmara Federal para suspender a ação penal?
Os textos são aparentemente contraditórios. Enquanto o § 3.º determina que a sustação do processo pode ocorrer "até a decisão final" (da ação penal movida contra o parlamentar), o § 4.º diz que o pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de 45 dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
O pedido deve ser apreciado dentro do prazo de 45 dias ou, não decidido, a Casa respectiva pode fazê-lo até a decisão final do processo criminal?
Pelo § 4.º, o Senado ou a Câmara Federal tem o prazo de 45 dias para determinar ou não a sustação do processo criminal, contados do recebimento do pedido advindo da Mesa Diretora. O texto dá a entender que, superado esse lapso temporal, não pode haver mais suspensão da ação penal. Isso, porém, não se encontra claro na disposição (5). Já o § 3.º estende o período de admissibilidade da sustação até o trânsito em julgado da sentença final. Cremos que deve prevalecer a norma que mais beneficia o parlamentar, qual seja, a que permite a apreciação do pedido de sustação até a decisão final do processo criminal (§ 3.º, parte final).
É claro que as duas disposições, na procura de harmonia, podem ser interpretadas no sentido de que o pedido de sustação, vindo da Mesa Diretora, pode ser submetido a uma das Casas do Congresso durante a ação penal e até a decisão final, obedecido o prazo de quarenta e cinco dias para a sua apreciação. Mas a questão de enfrentamos é a seguinte: suponha-se que a Casa do Congresso não aprecie o pedido dentro do prazo, embora ele apresente todas as condições de conveniência política para ser atendido. O decurso temporal sem apreciação impede a sustação da ação penal? Não obstante seja oportuno e conveniente à Casa suspender o processo, deve submeter-se ao efeito restritivo da condição temporal, permitindo o prosseguimento da ação penal?
Notas
1. Imunidade parlamentar absoluta.
2. Pode ser denominada "imunidade parlamentar relativa".
3. Os delitos de opinião (caput do art. 53).
4. A decisão é do Plenário.
5. Note-se que não há cominação expressa de sanção ao Senado ou à Câmara Federal pela superação do prazo de 45 dias. Não se encontra explícito que, decorrido o prazo sem apreciação do pedido, a questão se encontra superada, não podendo mais ser sustado o processo.