Introdução
As Polícias Legislativas Federais, de ambas as Casas, apesar de constitucionalmente previstas desde 1824 (LÓPEZ, 2010), ainda encontram-se em uma situação obscura frente ao imaginário da população em geral, das outras instituições de segurança pública, bem como dos demais servidores que compõem o Poder Legislativo Federal.
Em relação à situação de obscuridade das forças policiais, Bayley (2006) aponta a escassez de produção acadêmica acerca da seara policial no mundo inteiro, salientando que o pouco que se tem escrito sobre o tema o foi pelos próprios policiais:
(...) espiões e polícia política chamam muito mais atenção historicamente do que as pessoas dedicadas à patrulha e vigília. As rotineiras manutenções da ordem e prevenção de crimes são comumente ignoradas, ainda que representem uma parte muito mais importante da vida diária dos cidadãos do que a repressão política. (BAYLEY, 2006, p. 16)
Tal autor expõe também o fato de que “nem historiadores nem cientistas sociais haviam reconhecido a existência da polícia, quanto mais o importante papel que ela desempenha na vida social” (BAYLEY, 2006, p. 15).
Bayley (2006) aponta quatro fatores determinantes para essa sistêmica negligência do mundo acadêmico em tratar do tema policial. Em primeiro lugar o autor afirma que a polícia raramente desempenha um papel importante nos eventos históricos, suas atividades são rotineiras, sua presença é disseminada e sua clientela seria muito comum para ser assunto de um grande drama; em segundo lugar, tem-se o fato de o policiamento não ser uma atividade glamourosa, de prestígio; em terceiro lugar, a constatação de que o policiamento é negligenciado devido à situação de que suas atividades essenciais - de coerção, controle e opressão -, apesar de necessárias, não são socialmente bem vistas. Em seu último argumento, aponta o fato de que o conhecimento em relação à polícia é de difícil acesso, não catalogado, demandando um esforço sobre-humano do pesquisador que queira se aventurar por essa área.
Em adição às hipóteses de Bayley (2006), cabe neste trabalho argumentar que, levando-se em consideração a realidade brasileira, pode-se traçar mais um fator, relacionado à herança deixada pelo governo militar no imaginário coletivo nacional, gerando um quase que imediato posicionamento contrário a atividades com possibilidade de coerção, tal como a ação policial, sendo assim uma exacerbação brasileira do terceiro ponto proposto pelo estudioso norte-americano.
Segundo Gonçalves (2005), a existência de polícias independentes do Poder Legislativo pode ser encontrada desde a Roma Antiga, civilização que já contava com o instituto da separação dos Poderes e com a instituição do senatus, termo derivado da palavra senex, que significa ancião. Logo, o senado Romano era uma instituição composta pelos patriarcas, que teve importante contribuição na história do Império. Sendo assim, a independência do Senado Romano era garantida pela presença da Guarda Senatorial, em oposição à Guarda Pretoriana, responsável pela proteção dos Imperadores.
Tais organismos policiais possuem uma organização sui generis na segurança pública nacional, funcionando como um misto de atribuições das polícias civil, militar e federal, ou seja, constituindo-se em uma polícia de ciclo completo, tendo a competência tanto de polícia ostensiva e preventiva, quanto de polícia judiciária e investigativa. Todas essas competências exercidas no microcosmo da circunscrição dos prédios, instalações e demais interesses do Poder Legislativo.
O presente trabalho tem por objetivo delinear uma pesquisa descritiva e exploratória, consubstanciada por análise documental e pesquisa bibliográfica, acerca das Polícias do Legislativo Federal, de ambas as Casas, focando-se no embasamento legal que legitima a existência e atuação destes organismos policiais, bem como na descrição de suas atividades. Análises e pesquisas subsequentes são encorajadas, com o fito de traçar um panorama mais abrangente acerca das Polícias do Legislativo, por meio do estudo comparativo de instituições similares no mundo, tais quais a U.S Capitol Police e a Bundestag Polizei alemã, servindo assim como benchmark da atual situação destes organismos policiais nacionais, delineando perspectivas de avanço futuro.
2 EmbasamEnto Normativo
Atualmente a segurança pública tem recebido enorme atenção e preocupação do meio político, jornalístico e da população em geral. Indubitavelmente tem sido um dos temas mais discutidos em nosso país hoje em dia, bem como apontada como uma das principais preocupações dos cidadãos e forte indicador da incapacidade do Estado em garantir as condições básicas para a vida em sociedade.
A segurança pública é prevista no texto constitucional, mais especificamente em seu artigo 6º, que elenca uma série de direitos sociais: educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados. Infelizmente, constata-se facilmente que a maioria destes direitos não se encontra completamente garantidos a todas as camadas da população nacional.
O artigo 144 da Carta Magna (BRASIL, 1988) assevera:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.
Porém, tais órgãos de segurança, previstos no art. 144, não são os únicos em nosso ordenamento e em nossa realidade nacional. Pode-se citar o exemplo das guardas municipais, previstas no §8º do mesmo artigo: “Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.” (BRASIL, 1988)
De interesse do presente estudo, cabe situar a previsão constitucional das Polícias Legislativas Federais - vale salientar que, segundo López (2010), todas as constituições nacionais, sem exceção, ao tratar do Poder Legislativo previram a possibilidade de tais Casas disporem a respeito de sua polícia, - qual seja os art. 52, XIII (Polícia do Senado Federal) e art. 51, VI (Polícia da Câmara dos Deputados), como seguem transcritos.
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
[...]
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
[...]
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (BRASIL, 1988)
Conforme López (2010) destaca, coube a estas polícias funções ligadas à segurança de pessoas e instalações, servindo de apoio à corregedoria e às Comissões Parlamentares de Inquérito, bem como merece ser ressaltada a atribuição de funções típicas de polícia judiciária, tais como cumprimento de medidas de revista, busca e apreensão, ações de inteligência, inclusive competência para presidir inquéritos policiais. O próprio Supremo Tribunal Federal, através da decisão de 03/04/1964, publicada no Diário da Justiça de 08/05/1964, pág. 01239, entendeu, por meio da Súmula 397, que "O Poder de Polícia da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependências, compreende, consoante o Regimento Interno, a prisão em flagrante do acusado e a realização do inquérito." (SANTOS, 2007, p. 3)
Sendo assim, torna-se claro que o objetivo precípuo de criação e manutenção de organismos policiais específicos do Poder Legislativo ao redor do mundo, em várias democracias consolidadas é a independência do Parlamento frente ao Executivo.
Esta independência é de fundamental importância, visto que uma das funções das Casas Legislativas, além da legiferante, é a de fiscalização e controle dos atos emanados pelo Executivo. Logo, tornar-se-ia inviável a execução desse papel se o Executivo estivesse inserido no Parlamento por meio de organismos policiais, tais como a Polícia Federal.
Ressalta-se também o entendimento de Santos (2007), ao afirmar que o poder de polícia não pode ser percebido como de exclusividade de um único Poder, muito pelo contrário, pertence ao Estado, sendo utilizado com o objetivo precípuo da consecução do interesse público.
3 Descrição das Atividades
A Resolução n º 18 de 2003 (BRASIL, 2003), da Câmara dos Deputados, nos traz, no artigo 3º, o rol de atribuições de sua Polícia, como segue transcrito abaixo:
Art. 3º São consideradas atividades típicas de Polícia da Câmara dos Deputados:
I - a segurança do Presidente da Câmara dos Deputados, em qualquer localidade do território nacional e no exterior;
II - a segurança dos Deputados Federais, servidores e autoridades, nas dependências sob a responsabilidade da Câmara dos Deputados;
III - a segurança dos Deputados Federais, servidores e quaisquer pessoas que eventualmente estiverem a serviço da Câmara dos Deputados, em qualquer localidade do território nacional e no exterior, quando determinado pelo Presidente da Câmara dos Deputados;
IV - o policiamento nas dependências da Câmara dos Deputados;
V - o apoio à Corregedoria da Câmara dos Deputados;
VI – a revista, a busca e a apreensão;
VII – as de registro e de administração inerentes à Polícia;
VIII – a investigação e a formação de inquérito (BRASIL, 2003).
Já as atribuições da Polícia do Senado vêm elencadas no artigo 2º, § 1º da Resolução n º 59 de 2002 (BRASIL, 2002):
Art. 2º A Secretaria de Polícia do Senado Federal, unidade subordinada à Diretoria-Geral, é o órgão de Polícia do Senado Federal.
§ 1º São consideradas atividades típicas de Polícia do Senado Federal:
I – a segurança do Presidente do Senado Federal, em qualquer localidade do território nacional e no exterior;
II – a segurança dos Senadores e autoridades brasileiras e estrangeiras, nas dependências sob a responsabilidade do Senado Federal;
III – a segurança dos Senadores e de servidores em qualquer localidade do território nacional e no exterior, quando determinado pelo Presidente do Senado Federal;
IV – o policiamento nas dependências do Senado Federal;
V – o apoio à Corregedoria do Senado Federal e às comissões parlamentares de inquérito; (atribuição acessória – art. 8º do Ato da Comissão Diretora nº 14, de 2005)
VI – as de revista, busca e apreensão;
VII – as de inteligência;
VIII – as de registro e de administração inerentes à Polícia;
IX – as de investigação e de inquérito (BRASIL, 2002).
Ao se analisar as atribuições de ambas as Polícias, nota-se a extrema semelhança entre os textos, cabendo ressaltar como diferenças significativas que no caso do Senado Federal, as atividades de inteligência foram especificamente previstas no inciso VII. Porém tal fato possui pouca relevância prática, visto que o Departamento de Polícia da Câmara dos Deputados possui em sua estrutura orgânica a Seção de Inteligência, sob a responsabilidade da Coordenação de Polícia Judiciária.
Também merece destaque o art. 8º do Ato da Comissão Diretora do Senado Federal nº 14, de 2005, que inseriu a competência de apoio às Comissões Parlamentares de Inquérito ao inciso V da Resolução nº 59 de 2012.
López (2010) realizou um pormenorizado trabalho de análise da constitucionalidade das atribuições previstas para a Polícia do Senado, concluindo pela adequação à Constituição (BRASIL, 1988), de todas as atribuições previstas na norma, ressaltando também o fato de que a Carta Magna (BRASIL, 1988) em nenhum momento atribui exclusividade da presidência do Inquérito Policial aos Delegados de Polícia, sendo assim, não há nenhum óbice a seu desempenho por servidores de Polícia do Senado.
Em relação à atividade de inteligência, prevista apenas como atribuição da Polícia do Senado, conforme já mencionado, cabe discutir sobre qual seria a natureza desta atividade: Inteligência de Estado ou Inteligência Policial?
Gonçalves (2010) conceitua inteligência policial como aquela que tem como enfoque “questões táticas de repressão e investigação de ilícitos e grupos infratores” (p. 28), definindo seu foco de atuação como a prevenção, obstrução, neutralização e identificação de atividades criminosas, com o objetivo de embasar as investigações policiais e, em última análise, servir de lastro probatório ao convencimento do Ministério Público e à avaliação do Poder Judiciário. Também aponta o conceito constante do Manual da Inteligência Policial do Departamento de Polícia Federal do Brasil, que afirma que operações de inteligência policial são:
o conjunto de ações de inteligência policial que empregam técnicas especiais de investigação visando a confirmar evidências, indícios e obter conhecimentos sobre a atuação criminosa dissimulada e complexa, bem como a identificação de redes e organizações que atuam no crime, de forma a proporcionar um perfeito entendimento sobre seu modus operandi, ramificações, tendências e alcance de suas condutas criminosas (GONÇALVES, 2010, P. 28).
Também cabe destacar outra espécie de atividade de inteligência, a inteligência de Estado, que se diferencia da inteligência policial principalmente devido a sua finalidade, qual seja, produção de conhecimentos tendo como escopo a segurança do Estado e da sociedade, constituindo assim um insumo no processo de tomada de decisão da mais alta cúpula do governo. (GONÇALVES, 2010).
López (2010) ao tratar do tema da atividade de inteligência no âmbito da Polícia do Senado afirma categoricamente que esta limita-se à inteligência policial; o autor afirma que:
Relativamente às atividades de inteligência, é importante referir que elas são relacionadas exclusivamente ao âmbito policial e criminal, não se relacionando com aquelas outras que têm como escopo a tomada de decisões governamentais (LÓPEZ, 2010, p. 342).
Porém há espaço para uma reflexão futura acerca da possibilidade das polícias do Legislativo desenvolverem atividades de inteligência tipicamente de Estado, tendo em vista a instituição da separação dos Poderes e a necessidade dos Presidentes das Casas do Congresso Nacional estarem conscientes e tempestivamente bem informados acerca de informações críticas, bem como ameaças e oportunidades reais ou potenciais de possível influência seu processo de tomada de decisão.
4 Conclusão
Atentando-se para as recentes manifestações populares vivenciadas em todo o país, no mês de junho de 2013, marcado por invasões a prédios públicos em diversos estados da Federação - inclusive com ocupações e depredações de espaços do Poder Legislativo -, bem como para os grandes eventos (Copa do Mundo e Olimpíadas) vindouros – verdadeiros chamarizes de ações terroristas, como evidenciado na Olimpíada de Munique -, torna-se ainda mais evidente a necessidade de organismos policiais capazes de garantir a ordem e paz social no Palácio do Congresso Nacional.
Cabe neste espaço levantar a reflexão acerca da possibilidade de unificação das Polícias de ambas as Casas, visto ser uma situação um tanto quanto esdrúxula a existência de duas instituições policiais com competências praticamente iguais, atuando no mesmo conjunto arquitetônico. Cita-se como exemplo concreto de tal ideia a Capitol Police, Polícia do Congresso dos Estados Unidos, também instituição bicameral, mas que conta com apenas um corpo policial, composto por mais de 1.800 agentes e se apresenta como referência para o desenvolvimento das polícias do Legislativo Brasileiro (U.S CAPITOL POLICE, 2013).
Com este breve trabalho buscou-se apresentar as Polícias da Câmara dos Deputados e do Senado Federal como instituições fundamentais à efetiva separação dos Poderes e à manutenção da democracia, por meio da garantia de execução e continuidade dos trabalhos no âmbito do Poder Legislativo Federal.
No fundo, o progresso e desenvolvimento de uma nação passam obrigatoriamente pela Administração. Como lecionava Peter Drucker, não existem países ricos e pobres, mas países bem administrados e países mal administrados.
Referências
BAYLEY, David H. Padrões de Policiamento. EDUSP. Edição: 2ª. 2006.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Resolução n º 18 de 2003.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988.
BRASIL. Senado Federal. Resolução n º 59 de 2002.
BRASIL. Senado Federal. Ato da Comissão Diretora nº 14, de 2005.
BRASIL. Senado Federal. Ato da Comissão Diretora nº 14, de 2013.
GONÇALVES, Joanisval Brito. Atividade de Inteligência e Legislação Corelata. Impetus, 2010.
GONÇALVES, Robson José de Macedo. A Polícia do Senado Federal. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 670, 6 maio 2005 . Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/6683>. Acesso em: 16 abr. 2013.
LÓPEZ, Éder, Maurício. Polícia Legislativa do Senado Federal - Atribuições investigativas e de polícia judiciária em face da Constituição de 1988. Revista de Informação Legislativa. Brasília a. 47 n. 188 out./dez. 2010.
SANTOS, José Gilmar Araujo. Conhecendo a Polícia Legislativa Federal. Jus Navigandi , Teresina, ano 12, n.1410, 12 maio 2007. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/9752>. Acesso em: 10 abr. 2013.
U.S CAPITOL POLICE. Disponível em <http://www.uscapitolpolice.gov/home.php>. Acesso em 24 set. 2013.