A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho sobre Povos Indígenas e Tribais foi editada a partir da necessidade dos povos interessados de se autodeterminar, ou melhor, como consta no preâmbulo, aspiração de “assumir o controle de suas próprias instituições e formas de vida e seu desenvolvimento econômico, e manter e fortalecer suas identidades, línguas e religiões, dentro do âmbito dos Estados onde moram”.
Apesar de fazer referência expressa às populações indígenas e tribais, o alcance das disposições da Convenção vai bem mais além, atingindo os povos e as comunidades tradicionais. Entre eles, os remanescentes quilombolas no Brasil.
Há, contudo, quem negue essa extensão para além dos povos indígenas, inclusive no seio do Poder Judiciário.
À primeira vista, pensa-se que quilombolas eram escravos fugitivos, logo, os remanescentes quilombolas seriam os descendentes daqueles.
O conceito, porém, é outro. Dado pelo art. 2º do Decreto Presidencial nº 4.887/2003, segundo o qual se consideram remanescentes quilombolas “os grupos étnico-raciais, segundo critérios de auto-atribuição, com trajetória histórica própria, dotados de relações territoriais específicas, com presunção de ancestralidade negra relacionada com a resistência à opressão histórica sofrida”.
Além do auto-reconhecimento, outra característica importante é a ligação singular com o território, cuja ocupação remonta a tempos imemoriais. Em outras palavras, os remanescentes quilombolas configuram comunidade tradicional.
Na Colômbia, que tem uma população de afrodescendentes similar à brasileira, a Jurisprudência da Corte Constitucional tem reconhecido os povos afro-colombianos como povos tribais para efeitos da aplicação da Convenção 169 da OIT:
“(…) Está claro, que los pueblos que han venido ocupando las zonas rurales ribereñas de las Cuenca del Pacífico tienen derecho a la delimitación de su territorio, y que esta comporta el derecho de las comunidades negras a utilizar, conservar y administrar sus recursos naturales, no sólo porque las previsiones del Convenio 169 de la OIT, a las que se ha hecho referencia, así lo indican, sino porque el artículo 55 Transitorio de la Carta reconoce en estos pueblos, de antemano, la conciencia de identidad tribal, criterio fundamental, aunque no único, para que opere dicho reconocimiento, en los términos del artículo 1° del instrumento internacional.” (Sentença T-955 de 2003).
A Corte Interamericana de Direitos Humanos, da mesma forma, reconheceu a aplicabilidade da Convenção 169 da OIT ao povo quilombola Samaraka, do Suriname:
“La Corte no encuentra una razón para apartarse de esta jurisprudencia en el presente caso. Por ello, este Tribunal declara que se debe considerar a los miembros del pueblo Saramaka como una comunidad tribal y que la jurisprudencia de la Corte respecto del derecho de propiedad de los pueblos indígenas también es aplicable a los pueblos tribales dado que comparten características sociales, culturales y económicas distintivas, incluyendo la relación especial con sus territorios ancestrales, que requiere medidas especiales conforme al derecho internacional de los derechos humanos a fin de garantizar la supervivencia física y cultural de dicho pueblo.” (Caso Saramaka Vs. Suriname, 28/11/2007).
Internamente, também encontramos precedentes jurisprudenciais favoráveis à extensão dos efeitos da Convenção nº 169 da OIT, atendo-se menos à expressão “povos indígenas e tribais” e mais aos critérios elencados para caracterizar essas comunidades tradicionais:
Tribunal Regional Federal – 4ª Região
Agravo de Instrumento n.º 2008.04.00.010160-5/PR
Ementa: CONSTITUCIONAL. REMANESCENTES DE COMUNIDADES DE QUILOMBOS. ART. 68-ADCT. DECRETO Nº 4.887/2003. CONVENÇÃO Nº 169-0IT.
(...)
4. CONVENÇÃO Nº 169-OIT. Plena aplicabilidade do tratado internacional de proteção de "comunidades tradicionais", não destoando o Decreto nº 4.887/2003 de seus parâmetros fundamentais: a) auto-atribuição das comunidades envolvidas; b) a conceituação de territorialidade como garantidora de direitos culturais; c) o reconhecimento da plurietnicidade nacional.
Mandado de Segurança Nº 2008.70.09.002352-4/PR
Trechos da Sentença: O reconhecimento de direitos específicos às comunidades quilombolas é algo relativamente recente no Brasil. Os avanços ocorrem muito lentamente e em meio a períodos de retrocessos e de paralisia das titulações. Somente com o artigo 68 da ADCT da Constituição de 1988 foi assegurado o direito "aos remanescentes das comunidades de quilombos que estejam ocupando suas terras, é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes títulos respectivos". (...) No plano internacional, Eva Thorne (Thorne, Eva. "A questão política do direito à terra na Afro-América Latina". Brandeis University, 2003), destaca que vários países latino-americanos reconheceram em suas Constituições mais recentes o direito à terra de afro-latinos (conhecidos como quilombolas no Brasil, cimarrones na Colômbia e creoles e garífunas na América Central), que vêm ocupando suas terras tradicionais por várias gerações. A Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), da qual o Brasil é signatário, assegura aos grupos e comunidades tradicionais (indígenas e tribais) prevê o direito de auto-determinação dos povos, ou seja, as próprias comunidades podem se auto-definirem. A partir do decreto nº 4.887/2003, foi concedido a essas populações o direito à auto-atribuição como único critério para identificação das comunidades quilombolas
Ação Ordinária nº 2008.85.00.001626-6/SE
Trechos da Sentença: (...) Na interpretação das normas constitucionais há que se ter em conta: a) a unidade da Constituição, de modo que a "Constituição deve ser interpretada de forma a evitar contradições (antinomias, antagonismos) entre as suas normas" (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da Constituição. 7ª ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1223); b) a máxima efetividade, de forma que a uma "norma constitucional deve ser atribuído o sentido que maior eficácia lhe dê" ( p. 1224); c) a concordância prática, que impõe a coordenação e combinação dos bens jurídicos em conflito de forma a evitar o sacrifício (total) de uns em relação a outros" (p. 1225). (...) Isto já seria suficiente para a descaracterização, preliminar, da inconstitucionalidade. Ocorre que o Decreto questionado foi expedido em 20-11-2003, quando já estava em vigor, no âmbito normativo interno, a Convenção 169 da OIT, ratificada pelo Brasil em 19-06-2002 por meio do Decreto Legislativo nº 142/2002. A referida Convenção não versa apenas sobre povos indígenas, mas também sobre outros povos "cujas condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial". Destaque-se que o artigo 14 da Convenção 169 prevê expressamente o direito à propriedade das terras tradicionalmente ocupadas, além de contemplar a obrigação dos Estados de instituírem "procedimentos adequados no âmbito do sistema jurídico nacional para solucionar as reivindicações de terras formuladas pelos povos interessados". Daí porque, pode-se afirmar que a Convenção 169 também confere suporte normativo para a edição do Decreto 4.887/03.
Como dito acima, as comunidades remanescentes quilombolas têm uma relação especial com o território que ocupam, pois, conforme lição de Edilson Vitorelli[1] “construíram suas vidas nesses locais, conservando suas tradições e modos de produção, se perpetuando geração após geração, mesmo com a não rara pressão dos proprietários vizinhos. A terra, nessa circunstância, deixa de ser mera propriedade ou ativo produtivo, passando a constituir um elemento da própria identidade da comunidade que, por isso, resiste à passagem do tempo, chegando à contemporaneidade”.
Nesse sentido, praticam o sistema de uso comum de seus territórios, considerando como um espaço coletivo e indivisível que é ocupado e explorado segundo os costumes próprios dos diversos grupos familiares que compõem as comunidades, cujas relações são orientadas pela solidariedade e ajuda mútua.
Por todo o exposto, conclui-se que as comunidades quilombolas podem e devem ser consideradas “povo tribal”, para fins de aplicação dos direitos estabelecidos na Convenção nº 169 da OIT, tendo em vista a autodeterminação dessas comunidades em função de sua identidade étnica, seus costumes e sua cultura, sua história secular e a relação que guardam com os territórios que ocupam.
Nota
[1] VITORELLI, Edilson. Estatuto da Igualdade Racial e Comunidades Quilombolas. Salvador: Editora Juspodivm, 2012. p. 240.