8. A análise dos preços unitários na licitação de menor preço global
A avaliação dos preços unitários na licitação de menor preço global é assunto muito controvertido na doutrina e na jurisprudência, pois há entendimentos que o tipo de julgamento pelo menor preço global deve ser analisado pelo valor total da proposta, sendo certo também que há entendimentos em sentido contrário.
A Lei nº 8666/93 enumera no art. 40 o quê, obrigatoriamente, deve conter no edital, sendo que o inciso X dispõe a necessidade de constar o critério de aceitabilidade dos preços unitário e global, e, o inc. I do § 2º do mesmo artigo, de forma categórica, menciona que os anexos do edital devem conter orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários.
Como se vê, mesmo nas licitações julgadas pelo preço global, deve-se apresentar os preços unitários, pois será por meio da somatória dos preços unitários que chegaremos ao global e uma vez que esses preços variem em valores significativos para cima ou para baixo do preço estimado, a proposta, se vencedora poderá causar graves prejuízos para a Administração, muitas vezes configurando o jogo de planilhas.
“A jurisprudência vem assentando entendimento de que as propostas devem ser analisadas tanto sob a égide do preço global quanto do preço unitário. A premissa é de que o preço global provém do unitário. Ele é a soma do unitário. Se há problema no unitário, há problema no global, ainda que não sejam aparentes. Aliás, a exigência da apresentação dos preços unitários mesmo em licitação julgada pelo preço global presta-se justamente a este propósito, permitir ampla e completa análise da aceitabilidade das propostas, sob todas as suas vertentes, a fim de possibilitar à Administração a identificação e a desclassificação de proposta defeituosa”. (Niebuhr, 2013, p.495).
A verificação dos preços unitários é de grande importância conforme orientação do próprio TCU:
É imprescindível a verificação da existência de subpreços ou sobre preços, de modo a evitar possíveis distorções dos preços unitários ofertados. Essa atuação poderá evitar, na apresentação de necessários acréscimos contratuais, especialmente em obras e serviços, o chamado “jogo de planilha”, que invariavelmente leva a possíveis aditamentos ao contrato e superfaturamento do objeto contratado.
Ocorre jogo de planilha, em princípio, pela cotação de altos preços para itens que o licitante sabe que serão alterados para mais, isto é, acrescidos nos quantitativos, e de baixos preços para aqueles que não serão executados ou reduzidos. Esse procedimento tem origem principalmente em projeto básico falho e insuficiente. (TCU, 2010, p. 483)
No acórdão nº 253/2002, o Plenário do TCU assim decidiu:
[...], o fato de os processos licitatórios terem sido realizados em regime de preço global não exclui a necessidade de controle dos preços de cada item. É preciso ter em mente que, mesmo nas contratações por valor global, o preço unitário servirá de base no caso de eventuais acréscimos contratuais, admitidos nos limites estabelecidos no Estatuto das Licitações. Dessa forma, se não houver a devida cautela com o controle de preços unitários, uma proposta aparentemente vantajosa para a administração pode se tornar um mau contrato.
No mesmo sentido o STJ já se manifestou:
[...] 2. A licitação da modalidade menor preço compatibiliza-se com a exigência de preços unitários em sintonia com o valor global - arts. 40, 44, 45 e 48 da Lei 8.666 /93. 3. Previsão legal de segurança para a Administração quanto à especificação dos preços unitários, que devem ser exequíveis com os valores de mercado, tendo como limite o valor global. 4. Recurso improvido. (ROMS nº 15.051/RS, 2º Turma. Rel. Eliana Calmon. Julg. 01/10/2002).
Ressalte-se a importância da análise do preço unitário, o qual terá reflexo nas alterações contratuais, conforme já decidido pelo TCU.
Veja-se que a exigência de detalhamento das propostas constitui uma medida importante no sentido de permitir a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração e/ou de evitar que eventuais alterações contratuais possam desequilibrar as condições originalmente pactuadas. Daí os recorrentes Acórdãos do TCU com determinações para que conste dos editais, além do critério de aceitabilidade de preços unitários, exigência para que os licitantes apresentem as composições dos preços unitários dos serviços, bem como o detalhamento do BDI e dos encargos sociais, a exemplo do Acórdão 1941/2006-Plenário.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como verificamos no decorrer das postulações acima, a Administração deve buscar a melhor proposta, e para que isso se verifique deverá tomar todas as cautelas necessárias para assinar um contrato que não cause prejuízo no decorrer de sua execução.
A Administração tem o poder-dever de analisar os valores apresentados nas propostas, devendo atentar para a planilha orçamentária e seus custos, assim como para os valores dos materiais, mão de obra e equipamentos.
Ao analisar em separado os componentes do custo, poderá deparar com o jogo de planilha, onde o sobrepreço e o subpreço podem acarretar sérios problemas, não importando se o tipo de licitação é o menor preço global, já que a análise do preço unitário se impõe, vez que ele é parte do todo. Da mesma forma, os valores incompatíveis da mão de obra poderão causar problemas ao empregado e a Administração Pública ser responsabilizada solidariamente, além dos prejuízos tributários ao Estado.
REFERÊNCIAS
ALTOUNIAN, Cláudio Sarian. Obras Públicas. Licitação, Contratação, Fiscalização e Utilização. 3ª Ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
BANDEIRA DE MELLO Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 30ª - Ed. Malheiros, 2013.
BRASIL. Licitações e Contratos: orientações e jurisprudência do TCU . 4ª. ed. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2011. Disponível em: < http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2057620.PDF> Acesso em 20ago2014.
BRASIL. Obras públicas: recomendações básicas para a contratação e fiscalização de obras públicas. Tribunal de Contas da União. – 3. ed. Brasília: TCU, SecobEdif, 2013. Disponível em: < http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2545893.PDF>. Acesso em 20ago2014.
DALLARI, Adilson Abreu. Aspectos Jurídicos da Licitação. 7ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26ª Ed. São Paulo: Editora Atlas, 2013.
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Vade-mécum de licitações e contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2011.
FRANÇA, Maria Adelaide de Campos. Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2013.
JACOBY, Jorge Ulisses Fernandes. Vade-mécum de Licitações e Contratos. - 6ª Ed. 2013. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 16. ed. São Paulo: RT, 2014.
NIEBUHR, Joel de Menezes. Licitação Pública e Contrato Administrativo. 3ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2013.
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Disponível em: < http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/indicadores/precos/sinapi/sinapi_201408caderno.pdf>. Acesso em: 15set2014.