1.Aspectos gerais
Quando as estruturas sociais se emergem para o questionamento de suas relações recíprocas, soa o alarme indicativo de mudanças à vista. Assim é nas relações públicas quanto nas privadas. Quando o formidável desenvolvimento tecnológico dos meios de produção e o conseqüente incremento dos meios de persuasão (marketing, etc.), alcançaram níveis que comprometiam sua própria sobrevivência, a sociedade entendeu que era o momento de equilibrar as relações entre produtores e consumidores.
No plano internacional, a conscientização de direitos e deveres mútuos entre quem compra e quem vende, fez com que surgissem novos conceitos, novos paradigmas, capazes de desnudar uma relação que, a priori, já nascia desequilibrada.
É neste contexto que pretendemos traçar algumas linhas sobre a relação de consumo no âmbito do Direito estrangeiro, respaldados, como não poderia deixar de ser, nos ensinamentos daqueles que nos antecederam no tempo e nos superaram na cultura jurídica.
Newton de Lucca informa que, num plano internacional mais amplo, pode-se determinar quatro momentos em que a preocupação com o consumidor foi considerada: o primeiro foi a iniciativa de se criar, no âmbito da OCDE, uma comissão para a política dos consumidores. Esta iniciativa foi levada a cabo pela Alemanha, Bélgica, Estados Unidos, França e Holanda, em 1969; o segundo, no âmbito da ONU, quando a Comissão das Nações Unidas sobre Direitos do Homem, considerou que todo consumidor tem direito à segurança, a ser adequadamente informado sobre os produtos e serviços, bem como sobre as condições de venda, o direito de escolher sobre bens alternativos de qualidade satisfatória a preços razoáveis e o direito de ser ouvido no processo de decisão governamental; o terceiro momento também no âmbito da ONU, com a expedição da resolução nº 39/248, de 09 de abril de 1985, "apontada como a verdadeira origem dos direitos básicos do consumidor", e, no âmbito europeu, o quarto momento, com a Diretiva 85/374, de 24 de julho de 1985, da Comunidade Econômica Européia.[1] A esses momentos, e ainda com base na lição de Newton de Lucca, acrescenta-se a Lei fundamental de proteção aos consumidores, surgida no Japão, em 1968.[2]
No entanto, e com a devida vênia ao prof. De Lucca, já em 14 de abril de 1975, uma Resolução do Conselho concertou um programa preliminar da Comunidade Econômica Européia por uma política de proteção e informação do consumidor, conforme se verá adiante. A adoção dessa Resolução foi inspirada na aprovação da Carta do Consumidor pela Assembléia Consultiva do Conselho da Europa, ocorrida em 17 de Maio de 1973.[3]
No âmbito da OCDE, ciou-se em 1969, a Comissão para a Política dos Consumidores, por iniciativa da Alemanha, Bélgica, Estados Unidos, França e Holanda.
Cabe frisar que as medidas governamentais, no âmbito da defesa do consumidor, muitas vezes decorre de ações da sociedade organizada, notadamente a partir do momento em que esta começou a se mobilizar, através de Organizações não-Governamentais, visando diminuir a força dos produtores e fornecedores de bens e serviços frente aos consumidores. Existem atualmente mais de duas centenas de organizações de defesa dos consumidores em todo o planeta.
Essa participação popular direta também contribuiu para que se evidenciasse o fato de que o grande desenvolvimento econômico que se iniciou logo após a segunda guerra mundial - com a massificação da produção e do comércio - originou, paralelamente à melhoria do padrão de vida do cidadão, o desenvolvimento de técnicas cada vez mais apuradas de Marketing e de negociação por parte dos fornecedores de bens e serviços, dando espaço para o surgimento do Direito do Consumidor, cuja codificação decorreu diretamente de necessidades sociais recentes, provocadas pela carência de tutela específica, e também para o aparecimento de um movimento social, organizado para a defesa dos interesses dos consumidores, conhecido como consumerismo ("consumerism", nos países de língua inglesa).[4]
Consumerismo não se confunde com consumismo, que significa consumo em excesso. Consumerismo, apesar de tratar-se de um neologismo no vernáculo, pode ser entendido como sendo um movimento organizado de cidadãos e governos cujo objetivo é fortalecer os direitos e poderes dos compradores, tanto em relação à saúde e segurança, quanto ao meio ambiente e às relações contratuais de consumo, frente aos produtores e fornecedores de bens e serviços.
2. A tutela da relação de consumo no âmbito da ONU
As Nações Unidas, sensíveis ao notável crescimento das atividades industriais e das práticas comerciais, verificadas notadamente a partir do século XX, e preocupadas com o aspecto social desse fenômeno, também se dispuseram a erigir normas mínimas, que deveriam ser seguidas no sentido de se garantir um justo equilíbrio no jogo de forças entre fornecedores e consumidores de bens e serviços.
Estas normas mínimas vieram a lume na Resolução 39/248, de 16 de Abril de 1985, sob a forma de "diretrizes gerais para a proteção do consumidor".
Na elaboração dessa resolução, levou-se particularmente em conta os interesses e necessidades dos consumidores em todos países, particularmente aqueles nos países em desenvolvimento, reconhecendo que os consumidores freqüentemente enfrentam desequilíbrios em termos econômicos, níveis educacionais, jogo de forças e o direito que devem ter ao acesso a produtos seguros, assim como o direito de promover o justo, eqüitativo e sustentável desenvolvimento econômico e social.
As diretrizes arroladas na Resolução têm como objetivo: a) ajudar os países a alcançar ou manter uma proteção adequada à sua população como consumidores; b) facilitar a produção e distribuição de padrões de respostas para as necessidades e desejos de consumidores ; c) encorajar níveis altos de conduta ética por aqueles encarregados da produção e distribuição de mercadorias e serviços para os consumidores; d) ajudar os países a coibir práticas comerciais abusivas em todos negócios nos níveis nacionais e internacionais que adversamente afetem os consumidores; e) facilitar o desenvolvimento de grupos de consumidores independentes; f) incentivar a cooperação internacional no campo de proteção ao consumidor ; g) encorajar o desenvolvimento de condições de mercado as quais proporcionem aos consumidores uma maior opção de escolha a preços mais baixos.[5]
Dentre os princípios gerais expressos na Resolução, vale destacar o compromisso dos Estados-Membros de desenvolverem, fortalecerem ou manterem uma forte política de proteção ao consumidor. Assim fazendo, cada governo deverá estabelecer como suas prioridades próprias para a proteção dos consumidores, as circunstâncias econômicas e sociais do país, e as necessidades de sua população, suportando os custos e benefícios visados com as medidas propostas.[6]
Também vale destacar o compromisso dos governos em proporcionar ou manter uma infra-estrutura adequada ao desenvolvimento, além da implementação e monitoramento de políticas de proteção ao consumidor, tendo-se especial cuidado em assegurar que as medidas para proteção ao consumidor sejam implementadas em benefício de todos os setores da população, particularmente a população rural.
As necessidades dos consumidores, as quais essas diretrizes pretendem alcançar, são as seguintes: a) proteção dos consumidores contra perigos para sua saúde e segurança; b) promoção e proteção dos interesses econômicos dos consumidores; c) acesso dos consumidores à informação adequada que os habilitem a fazerem escolhas conscientes, conforme seus desejos e necessidades individuais; d) educação do consumidor; e) disponibilidade de assistência técnica eficaz ao consumidor; f) liberdade para organizar associações de consumidores e outros grupos ou organizações relevantes, e a oportunidade de tais organizações apresentarem suas visões em decisões que possam afetá-los.[7]
3. A Relação Jurídica de Consumo no âmbito da Europa
Maria Antonieta Z. Donato informa que os paises nórdicos foram os pioneiros na positivação de normas gerais sobre relações de consumo, notadamente a Suécia com a criação, em 1971, da figura do Ombudsman e do Juizado de Consumo.[8]
No entanto, cabe lembrar que muito antes da década de 70, alguns países europeus já possuíam normas esparsas que direta ou indiretamente, protegiam os interesses dos consumidores, como por exemplo as leis sobre concorrência desleal.
Informa Newton de Lucca, que já em 1905 foi editada em França a Lei de 1° de Agosto, cujo objetivo era "zelar pela saúde pública e punir as desonestidades", embora saliente o autor que não a considera como precursora do atual movimento consumerista.[9] Além desta, podemos citar a lei que regulamentou a venda com prêmios (1951), a que visava a repressão à publicidade enganosa (1963) e as leis sobre crédito ao consumo e controle das cláusulas abusivas (1978).[10]
Na Inglaterra, conforme lembra Carlos Alberto Bittar, além da Sale of Goods Act, de 1893, que reconheceu as particularidades do contrato de compra e venda de bens corpóreos e a jurisprudência sobre a inversão do ônus da prova em matéria de responsabilidade civil do produtor (1932), encontramos, mais recentemente, o Consumer Protection Act, de 1987.[11]
Na Alemanha, a defesa dos consumidores, ainda que por via indireta, ganhou destaque com a edição da lei sobre concorrência desleal, de 1909 (atualizada em 1973), podendo-se ainda mencionar a lei de 1965 que definiu a atuação em juízo das associações de consumidores, a lei de 1976 contra cláusulas abusivas nos contratos de adesão e a lei de 1977 que regula as "condições gerais de contratação, atuando na "defesa dos consumidores contra a potencial negocial das grandes empresas.[12]
A Áustria editou, em 1979, a Lei de proteção ao Consumidor.
A Espanha conta com lei especial de defesa dos consumidores e usuários, Lei 26/1984, a qual foi elaborada com o fito de dar cumprimento ao mandado constitucional (art. 51, da Constituição de 1978), que estabelece que os poderes públicos garantirão a defesa dos consumidores e usuários, protegendo, mediante procedimentos eficazes, a segurança, a saúde e os legítimos interesses econômico dos mesmos.
Essa lei estipula entre seus objetivos: a) estabelecer, sobre bases firmes e diretas, os procedimentos eficazes para a defesa dos consumidores e usuários; b) Dispor de instrumento legal adequado para favorecer um ótimo desenvolvimento do movimento associativo neste campo; e c) Declarar os princípios, critérios, obrigações e direitos que configuram a defesa dos consumidores e usuários e que, no âmbito de suas competências, deverão ser observados pelos poderes públicos nas ações normativas futuras, com fulcro na doutrina assentada pelo Tribunal Constitucional.
Em Portugal, a defesa do consumidor está, atualmente, regulada pela Lei nº 24, de 31 de julho de 1996 - Lei de defesa do consumidor - que revogou a Lei nº 29, de 22 de agosto de 1981.[13]
4. A relação jurídica de Consumo na União Européia
Marcílio Toscano informa que, na União Européia, "a proteção do consumidor sempre foi vista como um dos elementos basilares da política social"[14], tendo sido objeto de vários documentos no cenário comunitário (Diretivas, Resoluções, Recomendações, etc.).
Podemos afirmar que o grau de desenvolvimento da União Européia, no trato institucional das relações de consumo, está num nível muito superior quando comparado aos demais blocos ou países, bastando lembrar que já no Tratado de Roma, que insituiu a Comunidade Européia em 1957, algumas disposições se dirigiam direta ou indiretamente à proteção do consumidor, como por exemplo o seu artigo 39, alínea "e", que ao tratar da política agrícola comum, dispõe sobre a necessidade de se "assegurar preços razoáveis nas vendas aos consumidores", além das disposições destinadas a eliminar comportamentos anti-concorrenciais no âmbito da Comunidade, inseridas nos artigos 85 e 86.[15]
Dentre as cinco instituições fundamentais da UE, encontra-se a Comissão, que é detentora da iniciativa política, além de representar o interesse comum e encarnar a personalidade da União.[16]
Um dos objetivos perseguidos pela Comissão é o de melhorar o acesso à justiça pelos consumidores. Neste sentido, várias ações foram desenvolvidas, principalmente no lançamento ou apoio a vários projetos-piloto nos Estados-Membros, bem como no patrocínio de conferências e publicações.
A Comissão também se preocupa com o aumento (inevitável) da atividade econômica dentro do bloco, o que fez com que os consumidores ficassem cada vez menos restritos ao comércio nacional, acompanhado de perto pelo incremento do e-commerce e pela implantação do Euro. Dessa preocupação, surgiu a necessidade de se criar meios de solucionar litígios de consumo transfronteiriços, de forma célere e confiável. Como conseqüência surgiu, na Conferência de Lisboa, de Maio de 2000, a European Extra-Judicial Network - EEJ-NET (Rede Européia Extra-Judicial). O objetivo dessa rede, que se pretende de aplicação geral, é cobrir qualquer tipo de disputa sobre mercadorias e serviços e assegurar que os consumidores possam fazer valer os seus direitos de acesso simples, a baixo custo e meios eficazes de resolver litígios transfronteiriços. O projeto prevê a criação e manutenção, por parte dos Estados-Membros, de um ponto único (nacional) ao qual os consumidores possam se dirigir em caso de litígios, para obter informação e suporte na formulação de uma queixa a um sistema extra-judicial de solução de controvérsias, no local onde o negócio foi realizado. Este "ponto único" recebeu o nome de Clearing House. A idéia é que os consumidores possam recorrer para o órgão extra-judicial competente, no estrangeiro, através do órgão homólogo existente no seu próprio país.[17]
Dentre os textos que abrangem a relação jurídica de consumo, editados no âmbito da União Européia, vários estabelecem normas relativas à conclusão do contrato, ao conteúdo e à forma da oferta e da aceitação, bem como ao cumprimento (total ou parcial) do contrato e ao seu descumprimento; outras Diretivas tratam ainda do teor das informações prestadas pelas partes, principalmente antes da celebração da avença negocial.
Nesse sentido, vale destacar a Resolução 87/C092/01 do Conselho, de 14 de Abril de 1975, relativa a um programa preliminar da Comunidade Econômica Européia para uma política de proteção e informação dos consumidores.
Marcílio Toscano resume o objetivo da política de proteção ao consumidor na União Européia à garantia do exercício de cinco direitos fundamentais pelos cidadãos: "1) A proteção da saúde e da segurança; 2) a proteção dos interesses econômicos, sobretudo na consecução de um mercado livre de monopólios e oligopólios; 3) a reparação dos danos sofridos; 4) a melhoria da informação e da educação; 5) a representação e participação dos consumidores nas decisões que lhes dizem respeito".[18]
A Comissão Européia, em comunicação ao Conselho e ao Parlamento, datada de 11 de Julho de 2001, chama a atenção para a necessidade de se repensar o Direito Europeu dos Contratos, na qual destaca que: a) A aproximação de determinadas áreas específicas do direito dos contratos na esfera comunitária abrangeu um número cada vez maior de questões, ressaltando que o legislador europeu adotou uma abordagem seletiva, aprovando diretivas relativas a contratos ou técnicas de comercialização específicos, sempre que se detectou uma necessidade particular de harmonização, e indagando até que ponto essa abordagem casuística está vocacionada para a solução de todos os problemas.
Esclarece a Comissão que, geralmente, os regimes jurídicos nacionais prevêem o princípio da liberdade contratual. No entanto, dado que cada contrato rege-se pela legislação e jurisprudência de determinado Estado, pode ocorrer de determinadas condições serem obrigatórias para alguns Estados e facultativas para outros. Por exemplo, cita-se a existência de instrumentos obrigatórios notadamente naquelas relações em que se verificam a disparidade significativa entre as posições das partes contratantes, como é o caso nos contratos com locatários e consumidores.
Dentre várias questões levantadas na comunicação, merecem especial relevo: 1) as disparidades entre o direito dos contratos dos Estados-Membros resultam problemas para a União? 2) o correto funcionamento do mercado interno pode ser afetado por problemas relativos à celebração, interpretação e aplicação de contratos transfronteiriços? 3) a existência de diferentes disposições nacionais em matéria de contratos pode resultar a diminuição ou o aumento dos custos das transações transfronteiriças?
Nos últimos anos, a intensificação dos debates em torno da necessária harmonização do direito substantivo privado, notadamente do direito dos contratos, levou também a comunidade acadêmica a se manifestar, tendo surgido, dentre outros, o chamado "Grupo de Pavia" (Academy of European Private Lawers), que é definido na comunicação como um "Grupo de estudo para um Código Civil Europeu". que publicou recentemente o seu European Contract Code - Preliminary draft (Universita Di Pavia, 2000). Este Código contém um conjunto de normas e soluções baseadas no direito dos Estados-Membros e da Suiça, abrangendo os domínios da formação dos contratos, fundo e forma, interpretação e efeitos, execução e descumprimento de um contrato, rescisão e extinção, além de outras anomalias contratuais e formas de reparação de danos.
A "Comissão do Direito Contratual Europeu" (subvencionada em grande parte pela Comissão das Comunidades Européias) publicou recentemente um livro organizado por Ole Lando e Hugh Beale intitulado Principles of European Contract Law Parts I and II, (Kluwer Law International, 2000). Este livro contém princípios comuns para os países da Comunidade sobre os aspectos da celebração, validade, interpretação e conteúdo dos contratos, a autoridade de um intermediário para vincular o seu comitente, execução, descumprimento e formas de reparação de danos.
A comunicação da Comissão ressalta que já o Tratado de Roma estabelece algumas normas gerais relativas aos contratos transfronteiriços e cita ainda a possibilidade de aplicação supletiva da Convenção das Nações Unidas sobre os Contratos de Compra e venda Internacional de Mercadorias (CISG, em inglês), de 1980, a qual foi aprovada por todos os Estados-Membros, exceto a Irlanda, Portugal e o Reino Unido. No entanto, ressalta a Comissão, esta Convenção não se aplica à venda de mercadorias adquiridas para uso pessoal, familiar ou doméstico, à venda de valores mobiliários, títulos de crédito ou outros instrumentos transacionáveis; igualmente não rege a validade do contrato, das suas cláusulas, os efeitos que o contrato possa ter sobre a propriedade das mercadorias vendidas, nem a responsabilidade do vendedor fora do contrato.
5. A proteção da relação jurídica de Consumo na África
O continente africano, em decorrência de seu próprio desenvolvimento industrial, encontra-se atualmente num estágio embrionário no que tange à tutela das relações jurídicas de consumo.
Sob a organização da Consumers International em sociedade com o Departamento das Nações Unidas para a Coordenação de Políticas e Desenvolvimento Sustentável, com fundos da União Européia e o apoio do governo local, realizou-se em Harare, no Zimbábue, entre os dias 28 de Abril e 02 de Maio de 1996, a Conferência africana sobre a proteção do consumidor, que reuniu funcionários governamentais africanos, líderes de consumidores e especialistas de países africanos proteção ao consumidor.
Essa Conferência enfatizou que os países africanos devem se esforçar para legalizar e fazer valer as políticas de proteção ao consumidor nas base das Diretrizes das Nações Unidas para Proteção do Consumidor, no sentido de proteger seus cidadãos como consumidores.
As diretrizes, adotadas pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 1985, representa os princípios internacionalmente aceitos que constituem um padrão justo e razoável de proteção ao consumidor. Enquanto importantes progressos foram feitos nos últimos 10 anos na promoção das Diretrizes das Nações Unidas na África, como evidenciado pela criação de mais de 80 órgãos de consumidores, 17 dos 56 países do continente ainda não têm tais organizações, e muitos não desenvolveram completamente uma infra-estrutura legislativa operacional e capacidade institutional para a proteção do consumidor.
A reunião impeliu os países africanos a aprovar e implementar políticas que levem em consideração as mudanças cotidianas oriundas da nova economia mundial globalizada e liberalizada. Além disso, identificou um número de áreas para atenção especial: saúde, segurança, acesso a mercadorias e serviços; medidas para auxílio a estas áreas requerem ação futura, tal como a extensão das Diretrizes da Nações Unidas para Proteção do Consumidor para incluir, por exemplo, as áreas de serviços financeiros e representação de consumidores.
A conferência também discutiu opiniões relacionadas com a distribuição eqüitativa de serviços para consumidores, além de estratégias para proteção das necessidades e interesses dos consumidores e a promoção da educação e consciência públicas no sentido de habilitar os indivíduos a se tornarem consumidores críticos.
O representante das Nações Unidas na reunião, Ahmedou Ould-Abdallah, coordenador especial para a África e países recém desenvolvidos, salientou que existe um vínculo próximo entre produção, consumo, distribuição de mercadorias e serviços, e desenvolvimento sustentável. Afirmou ainda que a formulação e implementação de políticas para o consumidor deveriam ser opcionais e voluntários, embora exista uma necessidade de cooperação estreita entre governos e organizações de consumidores para alcançar resultados melhores.
Ao final da longa semana de Conferência, um modelo legal para a África para proteção dos consumidores africanos foi lançado. A Conferência também produziu um número de recomendações para auxiliar os países africanos na aplicação das Diretrizes das Nações Unidas e para a expansão de seus objetivos a áreas novas, tal como serviços financeiros.