1. Introdução
O presente texto pretende abordar, de forma breve e despretensiosa, a aplicação ao cenário burocrático estatal brasileiro do ideário atinente ao que se convencionou chamar “desenvolvimento sustentável”.
Para tanto, será necessário trazer a lume os conceitos apresentados por Fernando Kinoshita no artigo intitulado “Ciência, Tecnologia e Sociedade: uma proposta renovada de desenvolvimento sustentável de caráter universal”, para que depois se faça uma reflexão mais restrita no âmbito do Direito Administrativo brasileiro, mormente em face dos mecanismos de contratação do Poder Público, marcados pela regra licitatória.
Impõe-se registrar, todavia, que o presente texto não se reveste do caráter formal de um artigo acadêmico. Trata-se, ao contrário, de mera síntese analítica, cujo intento é promover um enfrentamento prefacial da temática tratada, passível de maior aprofundamento em momento diverso.
2. Desenvolvimento Sustentável
A dicotomia entre o desenvolvimento econômico e a preservação de recursos naturais aparece como uma constante ao longo da segunda metade do século XX. Com efeito, ao perceber que a globalização e o aparecimento de novas tecnologias poderia, além de permitir avanços concretos no aspecto econômico, causar também severa degradação do patrimônio ecológico, o homem passou a vivenciar um perigoso dilema.
E é justamente em face desse dilema que surge a idéia de desenvolvimento sustentável. Afinal, de nada adianta o desenvolvimento econômico se, na outra ponta, o homem estiver a deteriorar um bem tão caro e necessário à sua própria sobrevivência, que é o meio-ambiente sadio e equilibrado.
Faz-se imperioso reconhecer, no entanto, que embora esteja marcadamente relacionado com a temática ambiental, o desenvolvimento sustentável não deve ser reduzido a tal aspecto. Nesse sentido é a manifestação de Kinoshita, ao aduzir que
[...] o conceito de ‘Desenvolvimento Sustentável’ deve ser a base para a fusão das demais acepções de desenvolvimento, visto que enquanto conceito é extremamente dinâmico, relativo, pleno de diferentes dimensões e sujeito a numerosas interpretações que por si só abarca os aspectos sociais (Desenvolvimento Social), econômicos (Desenvolvimento Econômico) e ambientais (Desenvolvimento Sustentável), tendo como principal sujeito e objeto o próprio ser humano (Desenvolvimento Humano). (KINOSHITA).
Todavia, sem embargo dessa visão mais ampliada, cuja relevância é evidente e indiscutível, faz-se mister reconhecer que a questão ambiental ocupa lugar de efetivo destaque na concepção de sustentabilidade em tempos hodiernos. Afinal, a antinomia aparente entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental é elemento de conturbada celeuma, como bem adverte Leonardo Boff ao deduzir que
[...] o termo desenvolvimento vem do campo da economia; não de qualquer economia, mas do tipo imperante, cujo objetivo é a acumulação de bens e serviços de forma crescente e linear mesmo à custa da iniquidade social e depredação ecológica [...] a sustentabilidade provém do campo da ecologia e da biologia. Ela afirma a inclusão de todos no processo inter-retrorelação que caracteriza todos os serres do ecossistema. A sustentabilidade afirma o equilíbrio dinâmico que permite a todos participarem e se verem incluídos no processo global”. (BOFF, 2002).
Logo, analisando o desenvolvimento sustentável sob a ótica da preservação ambiental chega-se à preocupação intrínseca do conceito em exame, qual seja, a de se permitir a adequada utilização dos recursos naturais, sem que isso implique na sua extinção ou deterioração severa. Ao contrário, tal exploração deve sempre se dar com a salvaguarda e conservação de tais recursos, num pacto de solidariedade indispensável com as gerações futuras, e mesmo com a geração atual, dada a velocidade com a qual se tem observados os efeitos nocivos dos danos causados ao meio ambiente.
A temática é tão relevante que tem se feito presente em diversos textos e diplomas, políticos e jurídicos. Seria inviável, na estreiteza do texto aqui idealizado, reproduzir a completude de instrumentos de direito internacional que evidenciam o desenvolvimento sustentável como um ideal a ser constantemente perseguido. Não é demais mencionar, no entanto, que um marco importante do enfrentamento de tal temática se deu quando da Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente, de 16 de junho de 1972, na qual foram formuladas vinte e três recomendações que influenciaram sobremaneira os demais escritos jurídicos sobre a questão ambiental. Veja-se, nesse cenário, o teor de algumas das recomendações ali contidas:
4 – O homem tem a responsabilidade especial de preservar e administrar judiciosamente o patrimônio representado pela flora e fauna silvestres, bem assim o seu habitat, que se encontram atualmente em grave perigo, por uma combinação de fatores adversos. Em consequência, ao planificar o desenvolvimento econômico, deve ser atribuída importância à conservação da natureza, incluídas a flora e a fauna silvestres.
[...]
12 – A fim de lograr um ordenamento mais racional dos recursos e, assim, melhorar as condições ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado da planificação de seu desenvolvimento, de modo a que fique assegurada a compatibilidade do desenvolvimento, com a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano, em benefício de sua população. (CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE, 2011)
Nota-se, assim, o destacado relevo que passou a possuir a conjugação de esforços no sentido de que, na busca do desenvolvimento econômico, não se pode jamais olvidar da necessária preservação ambiental, eis que relacionada à própria subsistência humana.
Sem embargo da existência de outros documentos relevantes acerca do tema em tablado, mormente no campo do direito internacional, convém registrar que, no âmbito da ordem jurídica brasileira, a Constituição Federal permitiu importantes avanços na proteção ao meio ambiente e, consequentemente, na consolidação do desenvolvimento sustentável enquanto ideal a ser perseguido e concretizado.
Nesse sentido, merece destaque a atual redação do art. 225, que evidencia regra de solidariedade na proteção ambiental, destacando-a como uma obrigação não apenas do Poder Público, mas da coletividade em geral.
Além disso, especificamente para a análise do desenvolvimento sustentável, faz-se imperioso registrar o teor do art. 170 do texto constitucional em vigor, que ao tratar da ordem econômica assim dispõe:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos exsitÊncia digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
Vê-se, portanto, que a tensão entre desenvolvimento econômico e proteção ambiental mereceu claro tratamento constitucional na ordem jurídica nacional, tendo o legislador constituinte optado por elevar à condição de princípio da evolução econômica a preservação do meio ambiente sadio e equilibrado.
E indubitavelmente, não obstante a solidariedade referida alhures, é papel do Estado brasileiro a fiscalização em matéria ambiental, assim como a consolidação de políticas públicas que conduzam ao caminho delineado pelo texto constitucional, mediante o qual se pretende alcançar o efetivo desenvolvimento econômico, com a adequada e correspondente proteção ambiental.
3. O Desenvolvimento Sustentável no âmbito da Administração Pública – Licitações Sustentáveis
Ao tratar da atuação estatal brasileira em matéria ambiental, e marcadamente na perseguição do desenvolvimento sustentável referido no tópico anterior, poderia o presente texto enfrentar questões de variadas ordens, desde a análise das competências legislativas em direito ambiental até a efetiva estruturação dos órgãos e entidades do poder público atuantes nessa seara, como são exemplos o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais e Renováveis – IBAMA e o Instituto Chico Mendes de conservação da Biodiversidade - ICMBio.
Entretanto, pretende-se atribuir um enfoque diferenciado à análise pretendida, fruto da vivência particular deste estudioso no acompanhamento das licitações e contratações do poder público, notadamente na esfera federal, porquanto exercente do cargo de Procurador Federal, inserido na estrutura da Advocacia-Geral da União.
Afinal, não raramente o Estado brasileiro vive contradições entre o papel fiscalizatório ou fomentador que exerce e a sua efetiva atuação ou vivência prática. Apenas para citar um exemplo, singelo, mas de fácil compreensão, é bastante comum a existência de escritórios e estruturas da Administração Pública federal incompatíveis com a adequada proteção da saúde dos servidores públicos, seja porque não possuem mecanismos de acessibilidade (rampas de acesso ou elevadores) ou mesmo porque os equipamentos utilizados (computadores, mesas, cadeiras etc.) não permitem a ergonomia adequada para o trabalhador bem desenvolver o seu mister.
Curiosamente, e marcadamente no âmbito dos empreendimentos privados, cabe ao próprio Estado a fiscalização da questão aqui versada, promovendo a efetiva proteção de direitos basilares dos trabalhadores brasileiros, relacionados ao meio ambiente do trabalho saudável e adequado, o que se dá através dos órgãos de fiscalização insertos na estrutura do Ministério do Trabalho e Emprego.
Ou seja, sói reconhecer que muitas vezes o agente estatal responsável pela fiscalização do trabalho nas empresas privadas não goza, na estrutura interna de funcionamento do próprio órgão ao qual pertence, das proteções que exige dos empregadores em face dos seus empregados.
O exemplo supracitado, em que pese aparentemente não tenha correlação com a estreita temática ambiental aqui versada, serve apenas para demonstrar que o Estado brasileiro, através da Administração Pública, muitas vezes se vê diante da desarrazoada contradição de ter a função de fiscalizar ou fomentar determinada prática, em face de preceitos constitucionais e legais expressos nesse sentido, mas ao mesmo tempo não consegue sequer vencer o mesmo problema no âmbito da sua estruturação e organização internas.
E essa premissa pode ser perfeitamente visualizada sob a ótica do desenvolvimento sustentável ambiental aqui tratado. Com efeito, exercendo consultoria em licitações e contratos em favor de entidades públicas federais, este estudioso percebeu um padrão absolutamente corriqueiro nas contratações levadas a efeito pelos entes estatais. Na tentativa de assegurar a vantajosidade econômica dos enlaces que pretende realizar, a Administração Pública muitas vezes olvida por completo do aspecto ambiental, cuja relevância reclamaria maior atenção e preocupação por parte do gestor.
Como é cediço, a Constituição Federal determina de forma expressa que as contratações do poder público devem se nortear pela regra licitatória, consoante dicção do art. 37, XXI, do texto constitucional em vigor. Tal procedimento, calcado nos princípios da igualdade e moralidade, visa justamente à obtenção do melhor contrato para a coletividade. Com efeito, nos dizeres de José dos Santos Carvalho Filho,
Não poderia a lei deixar ao exclusivo critério do administrador a escolha das pessoas a serem contratadas, porque, fácil é prever, essa liberdade daria margem a escolhas impróprias, ou mesmo a concertos escusos entre alguns administradores públicos inescrupulosos e particulares, com o que prejudicada, em última análise, seria a Administração Pública, gestora dos interesses coletivos.
A licitação veio contornar esses riscos. Sendo um procedimento anterior ao próprio contrato, permite que várias pessoas ofereçam suas propostas, e, em consequência, permite também que seja escolhida a mais vantajosa para a Administração. (CARVALHO FILHO, 2009)
Nesse cenário, é possível afirmar com razoável tranquilidade que a análise da melhor proposta costuma ser formalizada sob um viés restrito e marcadamente econômico. Afinal, não obstante a existência de outros critérios legais de julgamento das propostas formalizadas em procedimentos licitatórios, o menor preço ainda reina como elemento mais utilizado, eis que através dele o ente estatal logrará despender menos recursos para a contratação idealizada.
Todavia, em superação dessa visão restrita, tem-se elevado em importância a concepção de licitações sustentáveis, que insiram em seu bojo, para além da mera obtenção de uma melhor proposta sob o ponto de vista econômico, a preocupação efetiva com a proteção ambiental e com os potenciais efeitos nocivos da contratação a ser firmada.
A esse respeito, quadra transcrever o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho:
Compra Pública Sustentável ou Licitação Sustentável é um processo por meio do qual as organizações, em suas licitações e contratações de bens, serviços e obras, valorizam os custos efetivos que consideram condições de longo prazo, buscando gerar benefícios às sociedade e à economia e reduzir os danos ao ambiente natural. (CARVALHO FILHO, 2009)
Logo, numa preocupação voltada para o seu âmbito interno de funcionamento e estruturação, ganha corpo na atuação administrativa do Estado brasileiro a releitura do certame licitatório, agora sob o viés da sustentabilidade ambiental, analisado alhures.
Nessa concepção, o poder público, através de suas aquisições e contratações, fortalece sobremaneira a causa ambiental, dando ensejo à necessária e esperada conciliação entre o desenvolvimento econômico e a proteção do meio ambiente. Para além da fiscalização estatal em relação à atuação dos particulares, vê-se o próprio Estado dando um passo importante na consolidação de um meio ambiente sadio e equilibrado. Ao fazê-lo, o Estado se torna um indutor do desenvolvimento sustentável, ante a magnitude dos seus contratos e o bom exemplo que constrói perante a sociedade.
Quadra referir, nesse tocante, a recente edição, pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão, da Instrução Normativa nº 01, de 19 de janeiro de 2010, que “dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental de bens, contração de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional”.
O referido instrumento normativo pretende, como facilmente se depreende da sua leitura, definir critérios objetivos de sustentabilidade ambiental para julgamento de licitações do tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”, que permitem, pela sua própria natureza, uma verificação concreta das propostas para além do mero aspecto econômico.
Faz-se imperioso transcrever, para uma perfeita visualização do tema, ao menos alguns excertos da citada Instrução Normativa, in verbis:
Art. 4º Nos termos do art. 12 da Lei nº 8.666, de 1993, as especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo, para contratação de obras e serviços de engenharia, devem ser elaborados visando à economia da manutenção e operacionalização da edificação, a redução do consumo de energia e água, bem como a utilização de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental, tais como:
I – uso de equipamentos de climatização mecânica, ou de novas tecnologias de resfriamento do ar, que utilizem energia elétrica, apenas nos ambientes aonde for indispensável;
II – automação da iluminação do prédio, projeto de iluminação, interruptores, iluminação ambiental, iluminação tarefa, uso de sensores de presença;
III – uso exclusivo de lâmpadas fluorescentes compactas ou tubulares de alto rendimento e de luminárias eficientes;
IV – energia solar, ou outra energia limpa para aquecimento de água;
V – sistema de medição individualizado de consumo de água e energia;
VI – sistema de reuso de água e de tratamento de efluentes gerados;
VII – aproveitamento da água da chuva, agregando ao sistema hidráulico elementos que possibilitem a captação, transporte, armazenamento e seu aproveitamento;
VIII – utilização de materiais que sejam reciclados, reutilizados e biodegradáveis, e que reduzam a necessidade de manutenção; e
IX – comprovação da origem da madeira a ser utilizada na execução da obra ou serviço.
[...]
Art. 5º Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, quando da aquisição de bens, poderão exigir os seguintes critérios de sustentabilidade ambiental:
I – que os bens sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado, atóxico, biodegradável, conforme ABNT NBR – 15448-1 e 15448-2;
II – que sejam observados os requisitos ambientais para a obtenção de certificação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO como produtos sustentáveis ou de menor impacto ambiental em relação aos seus similares;
III – que os bens devam ser, preferencialmente, acondicionados em embalagem individual adequada, com o menor volume possível, que utilize materiais recicláveis, de forma a garantir a máxima proteção durante o transporte e o armazenamento; e
IV – que os bens não contenham substâncias perigosas em concentração acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of Certain Hazardous Substances), tais como mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), cádmio (Cd), bifenil-polibromados (PBBs), éteres difenil-polibromados (PBDEs).
[...]
Art. 6º Os editais para a contratação de serviços deverão prever que as empresas contratadas adotarão as seguintes práticas de sustentabilidade na execução dos serviços, quando couber:
I – use produtos de limpeza e conservação de superfícies e objetos inanimados que obedeçam às classificações e especificações determinadas pela ANVISA;
II – adote medidas para evitar o desperdício de água tratada, conforme instituído no Decreto nº 48.138, de 8 de outubro de 2003;
III – Observe a Resolução CONAMA nº 20, de 7 de dezembro de 1994, quanto aos equipamentos de limpeza que gerem ruído no seu funcionamento;
IV – forneça aos empregados os equipamentos de segurança que se fizerem necessários, para a execução de serviços;
V - realize um programa interno de treinamento de seus empregados, nos três primeiros meses de execução contratual, para redução de consumo de energia elétrica, de consumo de água e redução de produção de resíduos sólidos, observadas as normas ambientais vigentes;
VI - realize a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, que será procedida pela coleta seletiva do papel para reciclagem, quando couber, nos termos da IN/MARE nº 6, de 3 de novembro de 1995 e do Decreto nº 5.940, de 25 de outubro de 2006;
VII – respeite as Normas Brasileiras – NBR publicadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas sobre resíduos sólidos; e
VIII – preveja a destinação ambiental adequada das pilhas e baterias usadas ou inservíveis, segundo disposto na Resolução CONAMA nº 257, de 30 de junho de 1999.
Percebe-se da leitura do diploma normativo aqui transcrito que a preocupação com a preservação ambiental se faz presente em variados momentos. Ao delinear os critérios de julgamento das propostas com base nessa preocupação, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão realiza um importante passo na delimitação do tema na esfera federal, subsidiando a atuação de todos os órgãos e entidade vinculados à União, os quais passam a se valer da normatividade aqui referida para a realização de seus certames licitatórios.
Acredita-se que medidas desse jaez tendem a se consolidar na prática administrativa contemporânea, de tal modo que a variável ambiental passe a constar cada vez mais como elemento de aferição efetiva quando da eleição das melhores propostas para a contratação pública. Espera-se, inclusive, que em um momento não muito distante, se faça possível uma completa releitura da própria ideia de economicidade nas licitações por “menor preço”.
Afinal, o imediatismo que reveste a verificação de tal critério desconsidera por completo a repercussão ambiental, a médio e longo prazo, da contenção de recursos alcançada no primeiro momento. Sem dúvidas, trata-se de leitura equivocada da própria ideia de economia, e que reclama ampla discussão e reanálise.
4. Conclusão
A reflexão pretendida no presente estudo destaca a importância de uma atuação efetiva da Administração Pública no sentido de adotar práticas de sustentabilidade ambiental no âmbito de suas contratações, o que conduz à ideia de licitações sustentáveis.
Faz-se mister, nesse tocante, levar a efeito uma releitura da regra licitatória, à qual deve ser atribuído um olhar mais sustentável e menos financeiro, de modo a permitir que o poder público funcione com indutor de escolhas saudáveis na preservação do meio ambiente, servindo inclusive de exemplo aos empreendimentos privados nesse tocante.
Tal concepção, como explicitado, já se verifica na prática cotidiana da Administração Pública Federal, como sói evidente a partir da simples leitura da Instrução Normativa nº 01, de 19 de janeiro de 2010 da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, orçamento e Gestão.
O citado ato normativo delineia importantes critérios de aferição da sustentabilidade enquanto critério de escolha de propostas mais vantajosas no decorrer de certames licitatórios que tenham como finalidade a eleição de propostas fundadas na “melhor técnica” ou “técnica e preço”, o que sem dúvidas já representa um considerável avanço.
Aguarda-se, no entanto, que uma profícua discussão acerca dos aspectos ambientais possa conduzir o administrador público, em um momento próximo, a reavaliar até mesmo as licitações calcadas no “menor preço”, eis que também nesses casos o aspecto econômico deve ser reavaliado à luz das preocupações hodiernas de preservação do meio ambiente, como antecipado alhures.
5. Referências
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 04 abr. 2011.
BOFF, Leonardo. Um ethos para salvar a terra. Meio Ambiente Brasil. São Paulo: Estação Liberdade, 2002.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE. Declaração de Estocolmo sobre o ambiente humano. Disponível em: <http://www.silex.com.br/leis/normas/estocolmo.htm>. 04 abr. 2011.
KINOSHITA, Fernando. Ciência, tecnologia e sociedade: uma proposta renovada de desenvolvimento sustentável de caráter universal. (cópia fornecida pelo autor)
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Instrução Normativa nº 01, de 19 de janeiro de 2010. Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br/legislacao/legislacaoDetalhe.asp?ctdCod=295>. 04 abr. 2011.