Sumário: Os contratos administrativos. Os programas de estabilização econômica. A reindexação da economia. Formalização e alteração. Reajustes e revisão de contratos. Os contratos de locação, sendo o Poder Público locatário. Algumas questões controvertidas. Legislação pertinente.
Introdução
Os contratos são atos jurídicos, através dos quais as partes conjugam seus interesses, constituindo, alterando ou solvendo uma relação jurídica, somando-se, ainda, o acordo de vontades, como requisito essencial.
2. O contrato administrativo é, na palavra douta de Toshio Mukai, citando Cretella Júnior, um acordo de vontades, de que participa a Administração Pública, submetido a regime jurídico de direito público, exorbitante e derrogatório do direito comum, ou, ainda, espelhando a opinião do primeiro, é um contrato público, porque "tem sua referência a um objeto de direito público — interesse público-administrativo ou serviço público" (1) .
3. O Decreto-lei nº 2.300, de 21 de novembro de 1986, alterado pelos Decretos-lei nºs 2.348, de 29-07-87, e 2.360, de 16-09-87 (2), disciplina, ex abundantia, o regime jurídico dos contratos administrativos, de que trata, estabelecendo sua submissão às suas cláusulas e aos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, disposições de direito privado.
4. O art. 44 é contundente e não deixa margem a qualquer dúvida, determinando que devem os contratos administrativos estatuir, com clareza e precisão, as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.
5. Verifica-se que, diferenciando-se dos contratos comuns, devem conter as cláusulas essenciais ou necessárias, a saber: o objeto e seus elementos característicos; o regime de execução ou a forma de fornecimento; o preço e as condições de pagamento e, quando for o caso, os critérios de reajustamento; os prazos de início, de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso; a indicação dos recursos para atender as despesas; as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; as responsabilidades das partes, penalidades e valor da multa; os casos de rescisão; o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa, previsto no art. 67 do citado diploma legal; as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso.
6. Quais são os contratos abrangidos por essa lei? No-lo responde o art. 1.°, que cita, exemplificativamente, as obras, os serviços, compras, alienações, concessões e locações; exemplificativamente, porque, o art. 82, prevê a aplicação desse Estatuto, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres, celebrados por órgãos e entidades da Administração, nesta englobadas também as Administrações dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Tribunal de Contas, em perfeita sintonia com os ditames do art. 37 da Constituição vigente, especialmente o caput e o inciso XXI.
7. O inciso XXI, do art. 37, da Constituição Federal desenha, entre os princípios fundamentais, a que o caput desse preceito submete a administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a proposição de que "as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com clausulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações". (Grifamos).
8. Indagação de suma relevância se faz na conjugação do estudado Decreto-lei n.° 2.300 com esse princípio constitucional.
9. Terá aquela disposição constitucional der-rogado as normas maiores desse diploma legal, ao restringir-se aquele dispositivo da Constituição às obras, serviços, compras e alienações?
10. A resposta correta é não, porque o inciso XXI do art. 37 deve conviver com o inciso XXVII do art. 22, que outorga à União competência privativa para legislar sobre "Normas Gerais de Licitação e Contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle". (Grifamos).
11. Vale dizer: esse preceito acolheu, in totum, os princípios abrigados pelo Decreto-lei n.° 2.300, que, nos seus arts. 1.° e 82, alcança, como o fez esse comando geral constitucional, qualquer contratação, em todas as modalidades. Eis que os preceitos devem ser interpretados sistematicamente e com coerência, conduzindo à harmonia e não à colisão de idéias, segundo a melhor hermenêutica. Esse diploma legal foi recebido pela nova Carta — princípio da recepção.
12. O inciso XXI, antes citado, é apenas mais um reforço aos princípios gerais destacados, entre a competência da União, e nunca tema de divergência. Ao ressalvar os casos especificados na legislação, pretendeu a Constituição não restringir, mas alargar seu campo de abrangência. Exegese diferente levaria ao absurdo e destruiria o pensamento capital do caput do art. 37, que erige a moralidade, em cânone maior, e o ideário do legislador ordinário, ao inspirar a elaboração e edição do Decreto-lei n.° 2.300.
13. Toshio Mukai, com muita perspicácia, instrui que, "em princípio, essa norma (inciso XXI) vem encampar, a nível constitucional, o que já é tradicional no direito brasileiro, em termos de legislação".
14. Esse mestre observa, ainda, que "não se poderá mais deixar a critério exclusivo da proposta as condições de pagamento, nem, por outro lado, olvidar-se as condições efetivas da proposta", não mais se permitindo "condições que visem afastar proponentes, como tem sido comum" (3), rechaçando-se qualquer entendimento divergente.
Das formalidades
15. A formalidade é essencial, no Direito Público, daí por que os contratos e seus adita-mentos deverão ser lavrados nas repartições interessadas, que manterão arquivos cronológicos dos seus autógrafos e registros sistemáticos do seu extrato.
16. O contrato verbal é, absolutamente, vedado, sendo nulo e de nenhum efeito, a não ser o de pequenas compras de pronto pagamento, proibida também a inserção de cláusula de adiantamento, salvo nos casos excepcionais (4).
17. A lei é rigorosa.
18. O contrato deve, obrigatoriamente, mencionar, no preâmbulo, os nomes das partes e de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número do processo da licitação ou da dispensa (ou inexigibilidade), a sujeição dos contratantes às normas da legislação e das cláusulas contratuais, as quais devem conformar-se plenamente a essa lei (5) .
19. O instrumento de contrato, ou de seus aditamentos, deverá ser publicado, resumida- mente, no Diário Oficial da União, como condição indispensável para sua eficácia, publicação que deverá ser providenciada pela Administração na mesma data de sua assinatura, para ocorrer no prazo de 20 dias, qualquer que seja o valor e mesmo que sem ônus. Neste sentido, decisão do TCU, Rel. Min. Élvia Castello Branco, DOU de 12-4-89, Seção, I, Anexo III, Ata 8, p. 5.556.
20. No âmbito federal, há de se fazer a seguinte observação.
21. O art. 33 do Decreto n.° 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, também exige a publicação do extrato; todavia, a exclusão dessa exigência aos contratos, convênios, acordos ou ajustes, cujo valor não exceda a Cz$ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzados) (sic), não pode prevalecer, em face da expressa determinação do § 1.°, do art. 51 do Decreto-lei n.° 2.300, e sua falta constitui omissão de dever funcional do responsável, punível na forma da lei.
22. Lembre-se que o § 1.° desse artigo atribui à Administração esse encargo, embora o Decreto regulamentar permita a invocação de justa causa, em favor da omissão do funcionário responsável, e faculta a rescisão unilateral, sem direito à indenização ou sua substituição pela aplicação da multa até 10% do valor do contrato, se a falta for atribuível ao contratado (6).
23. Parece-nos também que a dispensa prevista no § 4.° desse decreto, calcada no art. 44 do Decreto-lei n.° 199/67, deixa de existir, em vista da clara definição do Decreto-lei, sob comento, que não faz qualquer ressalva.
24. Dentro de 5 dias da assinatura do contrato, do convênio, do ajuste ou do aditivo, qualquer que seja o valor, deverá ser remetida cópia do referido instrumento ao órgão de contabilidade, para as verificações e providências (7).
25. A vedação de efeitos financeiros retroativos discutiremos quando abordarmos os reajustes contratuais. A retroação é defesa, a não ser nos casos de extrema e comprovada urgência, se a demora superior a 48 horas, para a prévia celebração do contrato, puder acarretar danos irreparáveis à saúde pública ou à segurança nacional, quando, então, se formalizará no 1.° dia útil subseqüente. Neste caso, dar-se-á a convalidação da obra, da compra ou do serviço já iniciado.
26. Contudo, o legislador, mais uma vez, deixa o rigor, para, em consonância com o Direito anterior (8), autorizar a substituição do termo de contrato por outros instrumentos hábeis, como a carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de serviço, no caso de concorrência e no de tomada de preços, se o valor do contrato não exceder a Cz$ 2.000.000,00 (dois milhões de cruzados) (sic). Esse valor, segundo dispõe o art. 87, será periodicamente revisto pelo Poder Executivo e, independentemente de revisão, será automaticamente corrigido pela OTN (atualmente, é óbvio, pelo BTN) (9).
27. Reza, ainda, o art. 52 que, se, no caso de concorrência ou de tomada de preços, obrigatório é o termo de contrato, exceto se seu valor não exceder de Cz$ 2.000.000,00 (atualmente, todos esses valores devem ser atualizados e convertidos)*, facultado será à Administração utilizar-se dos outros instrumentos nos demais casos. Entretanto, se se tratar de locação de imóvel para o Serviço Público, não cremos conveniente substituir-se o termo de contrato por outro instrumento hábil, dada a natureza do contrato (10), mesmo que seu valor esteja protegido pelo dispositivo em questão.
28. Em qualquer dessas hipóteses, porém, aplicar-se-á o disposto no art. 45, no que couber, isto é, as cláusulas necessárias são imprescindíveis, com as devidas adaptações.
29. A publicação resumida desses instrumentos é obrigatória, no que está de acordo Toshio Mukai (11).
30. Também são passíveis de substituição do termo de contrato, pelas formas antes aludidas, a critério da Administração e independentemente de seu valor, as compras, com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica. Contudo, as demais formalidades, como publicação no Diário Oficial e a licitação, não estão dispensadas, a não ser esta, nas hipóteses legais.
31. É de se considerar que, em quaisquer casos, as minutas dos editais de licitação, bem como dos contratos, acordos, convênios ou ajustes, devem, obrigatoriamente, ser examinadas previamente pela Advocacia Consultiva da União, já agora com o aval da própria Constituição (12).
Alteração dos contratos administrativos
32. As alterações dos contratos podem ser unilaterais ou por mútuo consentimento.
33. Unilateralmente, pela Administração, quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos, e quando for necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos pelo Decreto-lei n.° 2.300.
34. É a aplicação das cláusulas exorbitantes, explícitas ou implícitas, em todo contrato administrativo, posto que a Administração participa com supremacia de poder, consoante sólida e uniforme doutrina.
35. Por mútuo consentimento, quando conveniente a substituição da garantia da execução, quando necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o valor inicial; para restabelecer a relação, que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos do contratado e a retribuição da Administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do inicial equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
36. Deter-nos-emos, primacialmente, no exame de duas questões, que reputamos de nuclear interesse: a revisão facultada pela alínea d, inciso I, art. 55, e o reajustamento de que trata o inciso III do art. 45 (13).
A revisão contratual
37. A revisão contratual, isto é, a alteração das condições de sua execução, poderá ocorrer por interesse da própria Administração ou pela superveniência de fatos novos que tornem inexeqüível o acordo inicial.
38. No primeiro caso, é o aumento dos encargos ajustados que determina essa modificação, porquanto o interesse público obriga à alteração do projeto ou dos projetos técnicos de sua execução; no segundo caso, adverte o consagrado Hely Lopes Meirelles, inspirador do Decreto-lei n.° 2.300/86, a revisão do contrato pode ocorrer pela superveniência de fatos novos que tornem inexeqüível o ajuste inicial, isto é, "quando sobrevêm atos do Governo ou fatos materiais imprevistos e imprevisíveis pelas partes, que dificultam ou agravam, de modo excepcional, o prosseguimento e a conclusão do objeto do contrato, por obstáculos intransponíveis em condições normais de trabalho ou por encarecimento extraordinário das obras e serviços a cargo do particular contratado, que impõem uma recomposição de preços ajustados, além do reajuste prefixado" (Grifamos).
39. A teoria da imprevisão não é novidade no Direito, foi admitida expressamente pelo legislador pátrio ao agasalhar, no art. 55, a idéia mater da manutenção do inicial equilíbrio econômico- financeiro do contrato e consiste na aplicação da cláusula rebus sic stantibus.
40. A equação econômico-financeira, na ex-pressão escorreita desse escritor, é "a relação que as partes estabelecem inicialmente, no contrato administrativo, entre os encargos do particular e a retribuição devida pela entidade ou órgão contratante, para a justa remuneração de seu objeto", sempre que, por ato ou fato da Administração, for rompido o equilíbrio econômico- financeiro, em detrimento do particular, independentemente de previsão contratual, como nos ensina Laubadère, nestes precisos termos: "Cette règle d’équilibre est quelquefois considerée comme resultant de Ia commune intention des parties; elle s’applique, en tous cas, même lorsqu’elle ne figure pas exprèssement dans le contract".
41. Essa revisão não se confunde com o reajuste, a ser previsto, se for o caso, de conformidade com o art. 45, III, do Decreto-lei n.° 2.300.
42. Ambos podem coexistir perfeitamente, de acordo com a situação concreta.
O reajustamento dos contratos
43. Por outro lado, o reajustamento é uma faculdade das partes e deve estar contido expressamente na cláusula que disciplina o preço e as condições de pagamento, ex vi do que dispõe o art. 45, inciso III, do Decreto-lei n.° 2.300/ 86 e alterações posteriores.
44. Deve, necessariamente, ser estabelecido no edital, para ser transcrito no contrato, a fim de fazer face às variações do mercado e à desvalorização da moeda.
45. Visa, precipuamente, compensar a inflação e fazer frente às elevações do mercado.
46. Seus efeitos são sempre ex nunc, em conformidade com o § 2.° do art. 51, que veda atribuir efeitos financeiros retroativos aos contratos regidos por esse diploma legal, bem assim às suas alterações, sob pena não só de invalidade do ato, como de responsabilidade de quem lhe deu causa.
Plano Verão
47. Entretanto, a Lei n.° 7.730, de 31 de janeiro de 1989, inaugurou o "Plano Verão" e, aprovando a Medida Provisória n.° 32, de 15-1-89, instituiu o cruzado novo e novamente congelou, por tempo indeterminado, todos os preços, inclusive os referentes a mercadorias, prestação de serviços e tarifas, nos níveis de preços já autorizados pelos órgãos oficiais competentes ou dos preços efetivamente praticados no dia 14 de janeiro de 1989 (14), aplicando-se também (15): 1) aos contratos cujo objeto seja a venda de bens para entrega futura (16); ou, na expressão corretiva do art. 4.° da Lei nº 7.738, de 9 de março de 1989, aos contratos cujo objeto seja a produção ou o fornecimento de bens para entrega futura; 2) aos contratos de prestação de serviços contínuos ou futuros; e 3) aos contratos cujo objeto seja a realização de obras (17).
48. Já o preço dos serviços, obras ou fornecimentos realizados durante o mês de janeiro de 1989, relativos a esses contratos, seria reajustado de conformidade com as cláusulas contratuais.
49. Extinguiu a Obrigação do Tesouro Nacional (OTN), com variação diária, em 16 de janeiro desse mesmo ano, e, em 1.° de fevereiro seguinte, a Obrigação do Tesouro Nacional, criada pelo Decreto-lei n.° 2.284, de 10 de março de 1986, em substituição à Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional (ORTN) (18).
50. Antes, porém, de prosseguirmos, na apreciação da legislação, que introduziu o "Plano Verão", permitimo-nos retroceder ao "Plano" que instituiu o cruzado e também congelou todos os preços.
Plano Cruzado
51. Referimo-nos ao Decreto-lei n.° 2.284, de 10 de março de 1986, que substituiu o Decreto-lei n.° 2.283, de 28 de fevereiro de 1986.
52. O art. 1.° desse diploma legal ordenou que o sistema legal brasileiro passasse a cognominar- se cruzado, e o art. 6.° deu nova denominação à Obrigação Reajustável do Tesouro Nacional (ORTN), criada pela Lei n.° 4.357, de 16 de julho de 1964, que recebeu o nome de Obrigação do Tesouro Nacional (OTN), na pressuposição de que a inflação não mais debelaria a economia pátria.
53. O art. 35 do Decreto-lei n.° 2.284 impôs o congelamento de todos os preços nos níveis de 27 de fevereiro de 1986, o qual, equiparando-se, para todos os efeitos, a tabelamento oficial de preços, poderia ser suspenso ou revisto, total ou parcialmente, por ato do Poder Executivo, em função da estabilidade da nova moeda ou de fenômeno conjuntural.
54. Contudo, o art. 7.° vedava, peremptoriamente, sob pena de nulidade, cláusula de reajuste monetário nos contratos de prazos inferiores a um ano, de sorte que, naqueles por prazo igual ou superior a doze meses, permitia-se sua previsão, desde que vinculado à OTN, em cruzados.
55. O art. 18 do Decreto-lei n.° 2.288, de 23 de julho de 1986, contudo, alterou esse art. 7.°, para permitir o reajuste, nas condições anteriores, se contivesse cláusulas de reajuste vinculadas a índices setoriais de custos e pela variação da OTN. Houve, pois, um acréscimo no que diz respeito ao critério, isto é, o índice setorial de custos também serviria de parâmetro.
56. O art. 5.° do Decreto-lei n.° 2.289, de 9 de setembro de 1986, repetiu aquele dispositivo (art. 7.°, modificado pelo art. 18), mas enriqueceu- o com duas inovações: a) condicionou-o à regulamentação; e b) impôs a vedação de qualquer reajuste até 1.° de março de 1987. Também, a conjunção e após "custos" passou a ou.
57. A seu turno, o Decreto-lei n.° 2.290, de 21 de novembro de 1986 (art. 2.°), estabeleceu normas para a desindexação da economia e manteve a orientação de somente permitir a inserção de cláusulas de reajuste nas obrigações contratuais por prazo igual ou superior a doze meses, vinculadas já, agora, não mais à OTN, senão a índices setoriais de preços ou custos que não incluam variação cambial. Em relação, pois, aos Decretos-lei nºs 2.288 e 2.289, a alteração ocorreu apenas no que diz respeito ao critério de reajustamento, acrescendo aos índices setoriais de custos também os preços, excluída a variação cambial e omitida a variação pela OTN, ao mesmo tempo que revogou, expressa-mente, o art. 7.° do Decreto-lei n.° 2.284 (art. 8.°).
58. Por outro lado, o Decreto-lei nº 2.322, de 26 de fevereiro de 1987, novamente modifica a sistemática de reajuste, ao alterar o art. 2.° do Decreto-lei n.° 2.290, restaurando a autorização de reajuste pela variação da OTN; não obstante aos contratos cujo objetivo fosse a venda de bens para entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, ou a realização de obras, facultou conterem cláusulas de reajuste baseadas em índices que refletissem a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, ou índices setoriais ou regionais de custos e preços. Remanesce a proibição de vincular os reajustes a variações cambiais ou do salário mínimo ressalvadas as exceções previstas em lei federal ou quando se tratar de insumos importados que componham os custos referidos no item I do parágrafo anterior (art. 2.°, § 2.°).
59. Entrementes, o art. 4.° não pode passar despercebido, quando atribuiu ao Poder Executivo a competência para estabelecer critérios de reajustes dos contratos da Administração Federal direta e indireta, repetido pelo art. 2.° do Decreto-lei n.° 2.336, de 15 de junho de 1987. O Poder Executivo fê-lo, com a edição do Decreto n.° 94.684, de 24 de julho de 1987, para os contratos que se fizessem a partir desta data.
60. Este decreto, reproduzindo os ensina-mentos da melhor Doutrina e do Direito, somente admite os reajustes de preço quando as cláusulas de reajuste estejam previamente incluídas nos instrumentos convocatórios da licitação ou da sua dispensa e desde que vinculadas à OTN ou aos índices que reflitam a variação do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, ou a índices setoriais ou regionais de custos ou preços (semelhante à redação do Decreto-lei n.° 2.322).
61. O Decreto-lei n.° 2.335, de 12 de junho de 1987, republicado pelo Decreto-lei n.° 2.336, já citado, também congelou, pelo prazo de 90 dias, todos os preços, inclusive os referentes a mercadorias, prestação de serviços e tarifas, nos níveis de preços já autorizados ou os dos preços à vista..., aplicando-se aos contratos cujo objeto fosse a venda de bens para entrega futura, aos contratos de prestação de serviços contínuos e futuros e àqueles cujo objeto fosse a realização de obras (art. 14).
62. Não obstante, nesse ínterim, o Poder Executivo edita o Decreto n.° 94.042, de 18 de fevereiro de 1987, que autorizou o reajuste de contratos, que tivessem por objeto a realização de obras, a venda de bens para a entrega futura ou a prestação de serviços contínuos ou futuros, a partir de 1.° de janeiro de 1987, permitindo a inclusão de cláusula de reajuste aos contratos que a não contivessem, fazendo-o de conformidade com a variação da OTN, ocorrida desde a data da apresentação da proposta que lhes deu origem.
63. Por sua vez, o Decreto n.° 94.233, de 15 de abril seguinte, retroagiu os reajustes para 24 de novembro de 1986, data da vigência do Decreto-lei n.° 2.290, de 21 de novembro de 1986.
64. Esses decretos alcançaram uma gama imensa de contratos e causaram profunda re-percussão.
Facultaram, além do reajuste, fazer-se, retroativamente, a inclusão de cláusulas de reajuste aos contratos que não a tivessem previsto.
65. Sugerimos, com a devida vênia, a inaplicabilidade dessas disposições legais, com a aquiescência do ilustre Procurador-Geral da Fazenda Nacional, Dr. Cid Heráclito de Queiroz, no Parecer PGFN-CSJD n.° 1052/87, que também mereceu do douto Juiz, Dr. Fernando Gonçalves, ainda, na Vara Federal de Belo Horizonte, a advertência de que tais decretos eram ilegais e inaplicáveis (19), consoante nossa exposição, no aludido parecer, porque:
".............................
a) a Administração Pública não pode pagar despesas contratuais não previstas no respectivo instrumento ou seu aditamento; b) contrato extinto, como o presente (sic), não pode ser aditado, mesmo porque se exauriu totalmente o seu objeto; c) cláusula expressamente vedada no edital de licitação não pode ser ressuscitada no contrato, ou no aditamento, por força do princípio da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3.° do Decreto-lei n.° 2.300), e do princípio legal de que os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam (art. 44, § 1.°, do Decreto-lei n.° 2.300). Neste sentido, o Tribunal de Contas da União, em memorável decisão, publicada no DOU de 12-08-87, Seção I, p. 12.773; d) o Decreto n.° 94.042, de 1987, é vazio, porque contraria expressas disposições legais; e, finalmente; e) é expressamente vedado atribuir efeitos retroativos aos contratos e seus aditivos, regidos pelo Decreto-lei nº 2.300 e suas alterações, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe deu causa (§ 2.° do art. 52)" (19) .
66. Em sentido contrário, Antônio Carlos Cintra do Amaral e Sérgio de Andréa Ferreira (20).
67. Além dessa pletora legislativa, caótica e contraditória, brindou-se o administrado com uma série de Portarias, Instruções Normativas e outros instrumentos menores.
68. Vejamos a Instrução Normativa n.° 188, de 5 de março de 1987, da Secretaria de Administração Pública que, "regulando" o já citado Decreto n.° 94.042 (considerado inaplicável, quanto à retroatividade), disciplinou a "revisão" (!) de preços contratados, para execução dos serviços de limpeza, conservação e vigilância dos edifícios públicos e imóveis residenciais, utilizados por órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais, estabelecendo algumas fórmulas e critérios, o mesmo ocorrendo com a Instrução Normativa n.° 189, de 5 de março de 1987.
69. As Instruções Normativas nºs 209 e 210, de 15 de julho de 1988, complementaram, com fórmulas matemáticas e explicativas, o art. 13 do Decreto n.° 94.684, acima citado!