1. Introdução
O inquérito policial é um procedimento administrativo destinado à apuração de infrações penais e de seus respectivos autores. Trata-se, desse modo, de um conjunto de diligências investigatórias, que são reduzidas a escrito, de caráter persecutório penal preliminar à eventual ação judicial, com o escopo de demonstrar se houve uma infração penal, e, em caso positivo, apontar suas circunstâncias materiais e de autoria 1.
Contrariamente ao muitas vezes propalado, o tratamento jurídico do inquérito policial, em verdade, pode ser entendido como iniciado na Constituição da República, norma máxima do ordenamento legal adotado. Isso pois o artigo 144, § 4º, da Carta Política, estatui que "às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira, incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares".
Tal dispositivo elevou a carreira de delegado de polícia a nível constitucional, fixando os limites de sua gravosa função, que devemos observar ser aquela mesma atrelada ao conceito de inquérito policial, ou seja, a de polícia judiciária, apurando-se infrações penais 2.
Ainda que não fixe o nomen iuris, a Constituição da República trata, no artigo supra transcrito, do inquérito policial, já que este consubstancia-se na atividade de polícia judiciária. O silogismo é preciso: aos delegados de polícia incumbem as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais; o inquérito policial, presidido por delegados de polícia, é o conjunto de atos dirigidos à apuração de infrações penais; logo, as atividades cometidas constitucionalmente aos delegados de polícia instrumentalizam-se por meio do inquérito policial.
Assim, quando o artigo 4º do Código de Processo Penal insculpe que "a polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais (...)", em seu Título II, "Do Inquérito Policial", nada mais faz do que atender ao comando primário constitucional, estabelecendo a partir de tal dispositivo e até o artigo 23 do diploma ordinário, pormenorizadamente, o alcance básico das atividades do delegado de polícia.
Neste sentido, aos que pretendem a (infundada) supressão do inquérito policial do sistema jurídico pátrio, a conclusão é clara: tal poderia se dar exclusivamente por meio de emenda constitucional, e não simplesmente pela edição de eventual novo Código Adjetivo neste sentido.
Do modo como se apresenta a realidade constitucional atual, ainda que se suprimisse a denominação "inquérito policial" em legislação ordinária federal, em essência, as atividades de polícia judiciária permaneceriam as mesmas, quais sejam, as de apuração de infrações penais, sob os auspícios de delegados de polícia.
Esta a hermenêutica decorrente dos fundamentos do ordenamento vigente, fruto de interpretação sistemática e lógica.
2. O sigilo no inquérito policial
Verificada a origem embasadora da existência do inquérito policial na dogmática jurídica nacional, há que se observar que tal instituto apresenta diversas características, elencadas pela doutrina, que se fundamenta precipuamente no regramento estatuído a partir do Código de Processo Penal.
Dentre tais características, encontra-se a do sigilo, cuja previsão legal apresenta-se no caput do artigo 20 do Estatuto citado: "a autoridade assegurará no inquérito o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da sociedade".
Fernando da Costa Tourinho Filho, em comentário a referido dispositivo, ensina que parece óbvio deva o inquérito ser cercado do sigilo necessário, sob pena de se tornar uma bula 3. E continua:
"(...) Não se concebe investigação sem sigilação. Sem o sigilo, muitas e muitas vezes o indiciado procuraria criar obstáculos às investigações, escondendo produtos ou instrumentos do crime, afugentando testemunhas e, até, fugindo à ação policial. Embora não se trate de regra absoluta, como se entrevê da leitura do art. 20, deve a Autoridade Policial empreender as investigações sem alarde, em absoluto sigilo, para evitar que a divulgação do fato criminoso possa levar desassossego à comunidade. E assim deve proceder para que a investigação não seja prejudicada. Outras vezes o sigilo é mantido visando amparar e resguardar a sociedade, vale dizer, a paz social" 4.
Neste sentido, em que pese à primeira vista parecer natural certo sigilo na persecução penal administrativa prévia 5, cumpre, contudo, notar que o inquérito policial não é procedimento necessariamente sigiloso, e, sim, eventualmente sigiloso. Isto decorre da própria redação do dispositivo, como observa citado autor.
Outrossim, inadmissível alegar-se que o sigilo no inquérito policial seria inconstitucional, face ao direito de informação (genérico de interesse particular ou coletivo) previsto no artigo 5º, inciso XXXIII, da Carta Política 6, eis que tal norma limita 7 o próprio direito que estatui aos interesses de segurança da sociedade e do Estado 8.
No mesmo diapasão, também não se poderia buscar afastar tal limitação por meio do direito de certidão insculpido no inciso XXXIV, alínea "b", do mesmo dispositivo 9. Indiretamente, isto é, por via transversa, estar-se-ia elidindo a norma anterior, o que não é possível 10.
Assim, a fim de decretar o sigilo inquisitorial, o presidente do inquérito policial, vale dizer, o delegado de polícia, deve, em cada caso em concreto, sempre sopesar quatro valores potencialmente em conflito: a) intimidade; b) privacidade; c) interesse público e d) aplicação da lei penal.
A intimidade e a privacidade são aspectos pessoais e familiares do indivíduo tutelados pela inviolabilidade descrita no artigo 5º, inciso X, da Lei Maior, que não devem ser vilipendiados ao público em geral em determinadas hipóteses sem sequer a certeza da prática de determinado ato 11. Interesse público é a vantagem que a sociedade pode aproveitar da transparência e publicidade dos atos inquisitoriais (tais como prevenção de infrações e certeza da legalidade dos atos praticados pela Administração). E a aplicação da lei penal, tal qual o termo utilizado no artigo 312 do Código de Processo Penal, visa garantir basicamente que o imputado não se oculte à persecução, até mesmo escapando do distrito da culpa.
Estes os sentidos de cada valor que a autoridade policial deve considerar a fim de delimitar a condução de suas investigações (o que inclui a formalização do inquérito).
Destarte, a autoridade policial tem a gravosa tarefa de demarcar qual valor deve ser resguardado, em detrimento dos demais. Ou seja, fixa ela qual deve ter especial proteção.
Assim é que, e.g., a despeito do aproveitamento social no sentido de prevenção criminal e aumento de confiança nas instituições públicas que se daria pela publicidade da apreensão de inúmeras mercadorias roubadas e na prisão de alguns de seus roubadores, a mesma seria prejudicial para a captura dos demais membros da quadrilha. Com mais razão veja-se ainda, por exemplo, o sigilo inquisitorial no delito de extorsão mediante seqüestro 12, no qual a publicidade poderia acarretar o insucesso das investigações ou mesmo a eliminação da vida da vítima (ou o abalo de sua privacidade). Entre o interesse público consistente na fiscalização do trabalho policial e o risco de vida para a vítima ou possibilidade de fuga de perigosos facínoras, qual valor deve prevalecer?
Outras hipóteses: a simples notícia de apuração de crime contra as relações de consumo imputado a dirigentes de conhecida empresa pode levar ao abalo permanente da credibilidade desta perante os consumidores; o constrangimento ocasionado pela publicidade nos crimes contra os costumes pode levar ao suicídio de vítimas ou suspeitos, ou ainda gerar repulsa social, etc. Por vezes o legislador elege o valor que deve prevalecer, determinando ao delegado de polícia que deverá necessariamente observar o sigilo no inquérito policial. É o que veremos infra, com o apontamento do casuísmo legislativo.
Importante frisar, outrossim, que em decorrência da sistemática inquisitorial, dois são os sigilos possíveis, embora interligados: o dos atos investigatórios concretamente realizados e o dos autos de inquérito policial.
Há consectários práticos da distinção. Enquanto nos autos de inquérito a liberdade de acesso do defensor é ampla, relativamente aos atos investigatórios, limita-se aos que necessitem da presença do indiciado.
Neste momento, cumpre fixar, então, a quem não se aplica o sigilo do inquérito policial. Pacificamente, entende-se que o mesmo não se estende à autoridade policial (por óbvio, já que esta é a guardiã imediata do sigilo), ao juiz natural e ao integrante do parquet.
Relativamente ao magistrado, cuida-se do destinatário de toda persecução penal, razão pela qual não apenas tem acesso aos autos, como supervisiona a correta aplicação da lei.
O integrante do ministério público possui a faculdade de acompanhar as investigações, conforme previsão do artigo 26, inciso IV, da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público 13.
Certa divergência é verificada no âmbito laborativo do advogado. Doutrina e jurisprudência 14 prevalecentes, baseando-se no artigo 7º, incisos XIII e XIV, da Lei n.º 8.906/94 15, consideram tal direito do causídico irrestrito, podendo-se ter acesso aos autos de inquérito, copiar peças ou tomar apontamentos, mesmo sem procuração. Julio Fabbrini Mirabete, por sua vez, leciona que somente o advogado com legitimatio ad procedimentum tem acesso aos autos de inquérito e, caso se tenha decretado o sigilo, mesmo assim não poderá acompanhar a realização dos atos procedimentais, face ao princípio da inquisitoriedade 16.
O primeiro posicionamento, em que pese majoritário, revela imperfeições. Embora a intenção que pareça inspirar o Estatuto da OAB seja aquela mesma do acesso irrestrito do advogado, fere o princípio maior da razoabilidade 17 que qualquer advogado possa apresentar-se em qualquer cartório policial e consultar os autos que bem entenda, sem maiores compromissos. Isto ensejaria a possibilidade de captação de clientela e a violação por via transversa do sigilo eventualmente decretado, por qualquer um, que se utilizaria de um profissional desta classe para ter acesso aos autos sigilosos. Veja-se que nesta hipótese não se está preservando aquele que sofre a persecutio criminis e sim o prejudicando.
Dessa forma, o magistério de Mirabete parece atender mais ao interesse público. Apenas o advogado com procuração poderia ter acesso aos autos quando decretado o sigilo. E mesmo nestas hipóteses, não poderia acompanhar a realização de atos investigatórios quando não se demande a presença de seu constituinte. Este último direito não se vislumbra sequer pela atual redação do Estatuto dos Advogados.
Portanto, por política criminal, recomendável a alteração da redação do atual Estatuto, a fim de se estribar o mais adequado entendimento jurídico no caso e evitar-se quaisquer dúvidas.
Com relação ao modo como se dá o sigilo na fase inquisitorial, verifica-se que pode ocorrer por previsão legal, despacho da autoridade policial ou determinação judicial. Este último, pode advir após requerimento ministerial ou da defesa ou ex officio
3. O sigilo do inquérito policial na legislação especial
As previsões legais extra Codex constam em legislação extravagante, expressamente ou em decorrência lógica do tratamento dado.
3.1. Lei de Tóxicos
O principal, porém não único, diploma lembrado é a Lei n.º 6.368/76 (Lei de Tóxicos), que em seu artigo 26 estatui:
"Art. 26. Os registros, documentos ou peças de informação, bem como os autos de prisão em flagrante e os de inquérito policial para a apuração dos crimes definidos nesta lei serão mantidos sob sigilo, ressalvadas, para efeito exclusivo de atuação profissional, as prerrogativas do juiz, do Ministério Público, da autoridade policial e do advogado na forma da legislação específica.
Parágrafo único. Instaurada a ação penal, ficará a critério do juiz a manutenção do sigilo a que se refere este artigo".
Conforme tergiversa Vicente Greco Filho a norma em destaque apresenta fundamento sociológico e psicológico, tendo "(...) dupla finalidade: em primeiro lugar impede que delitos dessa natureza se transformem em verdadeiras apologias do crime através da divulgação muitas vezes escandalosa e deformada quando pessoas conhecidas pelo público estão envolvidas; de outro lado, pretende o dispositivo, também, proteger a pessoa do acusado, sua família e todos os envolvidos, a fim de que estes não sejam marcados pelo estigma muitas vezes irreparável que acompanha a publicidade do crime" 18.
A violação de tal norma acarreta a incriminação do agente fundada no tipo do artigo 17 da mesma lei 19. Assim, e.g., o policial que fornece entrevista durante a lavratura de auto de prisão em flagrante atinente aos delitos de tóxicos ou que permite a livre consulta a autos de inquérito pratica a infração penal em foco, que é de perigo presumido.
A recente Lei de Tóxicos promulgada, Lei n. 10.409, de 11 de janeiro de 2002, não alterou a realidade analisada acima. Isso porque, apesar de o procedimento criminal estabelecido por esta lei nada prever acerca de sigilo, o mesmo não entrou em vigor. Se não, vejamos.
Consoante as razões de vetos, não afastados pelo Senado Federal, fixadas na Mensagem n.º 25, de 11.01.02, da Presidência da República, não entrou em vigor o Capítulo III da lex, relativo aos crimes e penas. Por tal razão, permanece em vigor os delitos previstos na Lei n.º 6.368/76.
O procedimento criminal da nova lei, que não cuidou do sigilo, por sua vez, não foi vetado. Todavia, não deve ser aplicado face ao veto sofrido pela parte material criminal. Isto pois o procedimento é um acessório que somente existe em função da substância penal. Se o principal deixou de existir, não seria razoável aplicar-se um acessório que foi elaborado voltado àquele, prevendo-se atos e institutos inéditos, a serem aplicados em novas tipificações e sanções cominadas 20.
3.2. Lei do Crime Organizado
Já a Lei n.º 9.034, de 03.05.95, dita Lei do Crime Organizado, bastante criticada pela doutrina e jurisprudência ante a diversas imperfeições técnicas que apresenta, também cuidou de fixar sigilo relativamente a investigações de organizações criminosas 21.
Desse modo, além de prever uma ação policial controlada, ensejadora de um possível denominado flagrante retardado, ou diferido, que parece recomendar certo sigilo (que de todo modo não foi expressamente previsto neste caso), estabelece tal diploma que no caso de investigação de organizações criminosas em que haja a necessidade de violação de sigilos preservados pela Carta Política, atinentes a dados fiscais, bancários, financeiros e eleitorais, a diligência será realizada pelo próprio juiz, "adotado o mais rigoroso segredo de justiça" 22.
3.3. Lei de Interceptações Telefônicas
Outra lei extravagante que estabelece o sigilo compulsório é a de interceptações telefônicas, Lei n. 9.296/96, que no caput do artigo 8º determina que a interceptação de comunicação telefônica, de qualquer natureza, ocorrerá em autos apartados, apensados aos autos do inquérito policial ou do processo criminal, preservando-se o sigilo das diligências, gravações e transcrições respectivas.
Trata-se de adoção de acertada medida de política criminal por parte do legislador que regulamentou a limitação prevista na parte final do inciso XII do artigo 5º da Constituição da República, tendo balanceado os valores em conflito e concluído que melhor seria o resguardo da privacidade das comunicações dos indivíduos.
A quebra da inviolabilidade das comunicações é medida extrema que não deve dar margem a depreciações públicas e muito menos servir de veículo de promoção de autoridades, jornalistas, assistentes de acusações e inimigos políticos dos investigados, dentre outros. Na prática, a persecução penal de fato já é em si mesma infamante, devendo, assim, tanto o legislador quanto os aplicadores da lei resguardarem o máximo possível a honra e a imagem das pessoas 23.
3.4. Lei de Proteção a Vítimas, Testemunhas e Colaboradores
A Lei n.º 9.807/99, de proteção a vítimas, testemunhas, acusados ou condenados colaboradores, também estatui determinado sigilo a ser observado durante o curso do inquérito policial pela autoridade que o preside. Desta maneira, além das medidas protetivas previstas, em si mesmas sigilosas, deve-se resguardar dados e identificações dos indivíduos beneficiados.
De notar-se que a inclusão de determinada pessoa no programa pode decorrer de solicitação do delegado de polícia que conduz a investigação criminal, consoante o inciso III do artigo 5º da lex specialis.
4. Conclusões
Estes os principais aspectos do instituto do sigilo do inquérito policial, insculpido a partir da análise do ordenamento jurídico pátrio vigente.
Não se deve olvidar que, embora decretado o sigilo no inquérito em certas hipóteses necessárias, conforme valoração legal, administrativa 24 ou judicial, sempre se terá constante (e até maior) fiscalização judicial e externa, perpetrada esta pelo ministério público, além daquela levada a efeito pelo defensor do investigado.
Portanto, referido sigilo não se revela uma medida assecuratória de ilegalidades de maus policiais, como pensam superficialmente (ou até com interesses escusos) alguns. É antes uma garantia individual conquistada pelo cidadão, que tem por escopo afastar as conseqüências sociais danosas fruto da persecução penal em si mesma considerada, bem como consubstanciar-se em um instrumento eficaz para a escorreita aplicação da lei penal.