4 - O município de Imperatriz/MA e seu Plano Diretor
Imperatriz, princesa do sul do maranhão, nascida das aventuras de descobrimento dos bandeirantes, por frei Manoel Procópio, em 26/06/1849, onde sua fundação se deu em 16/07/1852, cidade vocacionada pelo desenvolvimento, pois está localizada no entroncamento comercial, energético, e econômico do estado do Maranhão, além de toda potencialidade, possui um poder logístico que interliga o sul ao norte.
O Município possui uma área de 1.368.987 km2, onde vive uma população de 247.505 (2010) habitantes fixos, fora a população flutuante em virtude de sua localização/comercio, possui um bioma entre cerrado e Amazônia, sendo portanto uma terra fértil para o agronegócio, possui um IDH de 0,731 (fontes IBGE).
Imperatriz é uma cidade que reflete o crescimento/desenvolvimento nos mais diversos aspectos, pois ao longo dos anos passou por diversas fases como a da extração do ouro, da madeira, do arroz, fatos que trouxeram um crescimento desordenado ao município.
Imperatriz, por se encontrar às margens da BR 010, rodovia essa que liga o sul ao norte, onde está instalada um dos maiores sistemas de alta tecnologia em energia com 1.270km, 2500 torres, obra de grande porte e que custou US$ 800 milhões, ganhando assim o apelido de “Capital brasileira da Energia”.
Sua grandeza também a colocou entre a 100 maiores cidades do Brasil, já incluída as capitais, num universo de quase 6.000 municípios. Na sua área de influência estão situadas o Rio Tocantins, a Ferrovia Norte-sul, a Estrada de Ferro Carajás, a BR 010, o linhão Norte Sul, o Sistema de vigilância da Amazônia (SIVAM), a rede Brasileira de Monitoramento Continuo por Satélite.
Todo esse cenário de urbanização demandou a criação do Plano Diretor do município, criado em 14/07/2004, na então gestão do PT, Jomar Fernandes. Assim, o plano deveria contemplar, em toda a sua totalidade, o seu planejamento e execução, abrangendo a política de desenvolvimento social, econômico, urbano e ambiental, destacando a função social da propriedade urbana, desenvolvendo as políticas públicas, bem como o plano urbanístico ambiental, exercendo assim uma gestão democrática.
Deveria também abranger, dentro do seu teor, a disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo (descrita na lei nº 002 da mesma data), seu zoneamento ambiental, o plano plurianual e suas diretrizes orçamentaria e orçamento anual, exercendo uma gestão orçamentaria participativa, com planos, programas e projetos setoriais, voltados para bairros, distritos, envolvendo todo o território do município, com o programas de desenvolvimento econômico e social da cidade, exercendo assim uma gestão democrática.
Porém o que se conclui ao fazer a leitura do Plano Diretor (lei nº 002-2004), e que muitos assuntos foram excluídos para que não gerassem responsabilidades, que faltou cronograma de execução de atividades que deveriam ser realizadas após a aprovação do plano. Demostra que essa gestão democrática, parte esta importante no processo de desenvolvimento não se consolidou, tendo em vista que o mesmo não conseguiu comprovar as audiências públicas para a elaboração do mesmo, conforme os autos da Ação Civil Pública de n.º 966-55.2012.8.10.0044, que hoje tramita na Vara da fazenda Pública na comarca deste município, onde o titular da mesma é o MM. Juiz, Dr. Joaquim da Silva Filho.
Passando assim de uma solução para um problema. Pois o plano define regras e leis no qual a administração fundamenta seu crescimento, organização e direção ao progresso e sua política de desenvolvimento urbano e função social da cidade e da propriedade urbana. Observa-se que as diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade, no Art. 2º do inc. I ao XVI, não foram seguidos, e pelo conteúdo extenso não seria possível esgota-lo neste trabalho.
O Plano Diretor elaborado pela empresa G Marques, contratada por esta municipalidade, na elaboração do mesmo não especificou e nem contemplou as diretrizes básicas no qual devem constituir a fases de construção na sua elaboração técnica. Demostrou ainda que a metodologia aplicada bem como os recursos utilizados não foram suficientes para se ter um diagnóstico real da situação do município para com as necessidades, problemas e potencialidade e que rumo tomaria para o seu desenvolvimento.
Há exigência normativa no sentido de que o Plano Diretor deve ser participativo, a gestão deve ser compartilhada, os diálogos devem ser constante entre todas que fazem parte da sociedade, em uma discussão coletiva. A política urbana de um município deve comtemplar as diretrizes especificas no Estatuto da cidades, conforme o art. 2º do estatuto; que trata das três principais: desenvolvimento sustentável, a gestão democrática da cidade bem como o planejamento do desenvolvimento da cidade.
O Ministério Público, através de ação civil pública mencionada anteriormente tentou por várias vezes resolver o problema buscando a tutela jurisdicional, mas sem êxito. Apesar de o Ministério Público promover ações afins de interesse indisponível da sociedade, junto ao poder judiciário, verifica-se a inercia bem como a conveniência do poder judiciário, em efetivar as garantias constitucionais já asseguradas, esse mostrando-se passivo e não exercendo controle nem respeitando o princípio da tripartição dos poderes, ferindo assim sua autonomia e o devido processo legal bem como agindo em interesse único da administração municipal, ferindo assim também o princípio da legalidade, onde ao administrador só é permitido fazer o que a lei autoriza. A inercia do poder público, bem como do poder judiciário caracteriza abuso de poder, por retardar o ato ou fato que deve praticar, bem como sua morosidade processual no tocante em face ao litigio judicial ora existente.
O poder judiciário não pode furta-se de sua responsabilidade, onde seu dever é dizer direito. Principalmente quando se tratar de questões tão fundamentais como os dos direitos sociais previsto na CF/88. O poder judiciário deveria se portar como julgador, com espirito inovador, crítico e conciliador, além do compromisso com uma prestação jurisdicional idônea e grau de eficácia social. Porem tem se portado como conveniência e atitudes omissas.
Contudo isso demostra que os poderes instituídos, não possuem predisposição em solucionar os problemas de que deve tratar o Plano Diretor, de onde os mesmo se beneficiam dos caos instituídos no município, e só tem interna aplicação esse em tirar vantagens. A questão processual nos resultados bem como na aplicação de recursos pela municipalidade e a resolução de problemas urbanístico, e a gestão da cidade.
Fica claro ainda que os interesses difusos ora protelados pelo Ministério Público, na questão urbanística e ambiental e o descumprimento do TAC, ensejou a ação de execução para a obrigação de fazer. Pois, como a lei é clara, os administradores podem ser punidos por atos de improbidade administrativa (Lei 8.429/92), quando descumprir ou não atender aos comandos do Estatuto. Demonstrando para a sociedade que a administração pública tem se mostrado omissa e não tem interesse em atender os anseios da mesma, visto que o instrumento mais adequado não está sendo usado, causando desordenamento urbanístico e também ambiental. O município resiste em tomar as providências que lhe foram impostas por órgão competente, bem como o descumprimento à Constituição Federal e ao Estatuto das Cidades.
Com base nos critérios definidos nas leis vigentes, cabe à sociedade procurar participar, para que as consequências da inexistência das leis que regem e direcionam o crescimento, bem como se organizar e cobrar dos poderes uma resolução para lide, já que se faz necessário a intervenção também da organização da sociedade civil, pois o assunto é de extrema relevância social, e por não atender esses objetivos e nem diretrizes, deixam de atender o alcance social ora pleiteado.
Pois com um plano diretor o município/administrador deixa de executar a vontade política para exercer a vontade de seu povo, constituído de instrumento legal, reforçando assim a política democrática, resultado da política e alternativas técnicas discutida durante a execução do plano, gerando um compromisso no momento da produção.
5 - As consequências para a gestão pública decorrentes da ausência do plano diretor municipal em Imperatriz/MA
Segundo dados divulgados pelo IBGE em levantamento feito com informações fornecidas pelas 5.570 prefeituras do Brasil entre março e novembro de 2013, ainda existem 10,4% de cidades que, segundo a legislação, deveriam obrigatoriamente ter o Plano Diretor, mas não têm. Estes dados são da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic) 2013. Levando-se em conta apenas as 1.718 cidades com mais de 20 mil habitantes em 2013 (que, portanto, deveriam ter Plano Diretor), 10,4% (178) ainda não possuíam o Plano. Das 178, 6,3% informaram estar em fase de criação da norma e em 4,1% ela sequer estava sendo elaborada.
Portanto, dados alarmantes demonstram o descaso público de gestores e, inclusive, do Ministério Público em alguns casos em não ajuizar as ações civis públicas contra o município ou o Poder Judiciário em contribuir para a já morosa tramitação, para que não haja celeridade ao processo, ferindo, portanto, um princípio constitucional e processual, conforme dispõe o art. 5º, LXXVIII, C.F.:
A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
É notório que o art. 5º, LXXVIII assegura o direito à razoável duração do processo, bem como a meios que garantam que sua tramitação se dê em tempo razoável. Diferentemente do que se vê acontecendo cotidianamente em todos os juízos singulares e tribunais distribuídos pelo país.
Preconiza o Art. 182, Caput da C.F. que
a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Em outras palavras, a Constituição Federal de 88 trouxe, em seu bojo, uma responsabilidade direta aos municípios em seu próprio desenvolvimento urbano, visando ao cumprimento da função social da propriedade urbana, a utilização sustentável do meio ambiente e, consequentemente, o bem-estar da sociedade.
Em uma mais ampla concepção, a Lei nº 10.257/2001, Estatuto das Cidades, traz, ao longo do seu art. 2º, uma série de diretrizes gerais, os quais devem ser seguidos pela gestão pública, visando ao pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana. Entre eles, a garantia do direito a cidades sustentáveis, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte e serviços públicos de qualidade, lazer, a democracia no desenvolvimento dos planos de execução, envolvendo toda a sociedade através de representantes e reuniões gerais. Tudo visando às presentes e futuras gerações.
Conforme dispõem os artigos 51 e 52 do Estatuto das Cidades, a responsabilidade do não cumprimento da aplicação da referida lei aplica-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal e, respectivamente, ao Município e ao Prefeito, sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos. Sendo que o Prefeito pode ser responsabilizado por improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992. Em seu art. 11, II, diz:
Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
[…]
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
A lei deixa explícito que o agente público, através de uma ação ou omissão, pode vir a acometer o crime de improbidade administrativa, bastando, para tanto, retardar ou deixar de praticar qualquer ato que dele seja de ofício, como a elaboração e execução do Plano Diretor Municipal, o qual este trabalho se atenta.
Claramente pode-se afirmar que comete, o prefeito, sendo servidor público, o retardamento ou omissão em dever a ele atribuído através da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade. Devendo este ficar sujeito as penas previstas na lei que trata da improbidade administrativa.
Como frisam PAULO e ALEXANDRINO (2014, p. 375):
O fato de estar a Administração Pública sujeita ao princípio da indisponibilidade do interesse público, e de não ser ela quem estabelece o que é de interesse público, mas somente a lei, única expressão legítima da vontade geral, acarreta a necessidade de que a atuação administrativa esteja previamente determinada ou autorizada em lei. Vale dizer, para que haja atuação administrativa não é suficiente a mera inexistência de proibição legal; é mister que a lei preveja ou autorize aquela atuação.
Vê-se que a vinculação deve ser total e sem discriminação por parte de todos, mas em especial à administração pública, importando responsabilidade àquele que descumpre os preceitos obrigados em virtude de lei. Os autores referem-se também ao princípio da legalidade, esculpido no art. 37 da Constituição Federal de 1988, que trata do limite e, ao mesmo tempo, garantia trazidos pelo ordenamento maior. No conceito mais simples, o princípio da legalidade trata das obrigações do Estado, que devem limitar-se a lei e as garantias aos cidadãos em não poderem ser proibidos de fazer nada que não seja vedado em lei. Ainda reforça que este limite vem esculpido desde a lei maior, que seja a C.F., até as leis infraconstitucionais e atos normativos inferiores expedidos pelo Poder Público.
O Estado, portanto, somente pode fazer o que lhe é permitido em lei, visto que deve se submeter integralmente a ela. Pois somente é válido qualquer ato público, e com poder de vincular ou obrigar qualquer que seja o indivíduo, aquele que estiver previsto em lei. Qualquer ação contrária a este princípio é nula e sem validade alguma.
Não se pode olvidar do princípio da moralidade administrativa que, de acordo com o entendimento de ALEXANDRINO (2014, p. 376)
envolve um conceito jurídico indeterminado, o que não significa que não deva ser efetivamente utilizado para anular atos que lhe sejam contrários.
Esta última deve estar intimamente ligada à boa-fé administrativa e a probidade. Uma vez que o conceito de probidade, decoro e boa-fé, no sentido moral, exigido pela Lei 9.784/99, não está ligado às convicções íntimas do agente público, portanto subjetivas, mas sim àquela ética existente no grupo social. Quando o agende público vier a contrariar este princípio, seja na criação do Plano Diretor Municipal, ou em quaisquer outras atribuições, seus atos podem ainda ser declarados nulos.
Leciona MELLO (2009, p. 56) a respeito do Direito Administrativo:
Todo o sistema de Direito Administrativo, a nosso ver, se constrói sobre os mencionados princípios da supremacia do interesse público sobre o particular e indisponibilidade do interesse público pela Administração.
Dando assim, portanto, uma excelente ligação entre o Direito Administrativo e todo o comentado anteriormente, vinculando o interesse público sobre o particular e a indisponibilidade do interesse público. Tendo estes princípios como centros norteadores para o administrador público, tratado aqui especificamente na forma do prefeito municipal.
O Plano Diretor Municipal, como já definido e especificado quanto à sua importância à comunidade em geral, inclui-se dentro das obrigações determinadas pela Constituição Federal, pelo Estatuto das Cidades e pelas leis de responsabilidade por improbidade administrativa.
Por se tratar de matéria constitucional o Plano Diretor, instituído pelo art. 182, § 3º, da CF, cabe como consequência jurídica também Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, como explica ALEXANDRINO (2014, p.893 e 894)
Destarte, a inconstitucionalidade por omissão verifica-se naqueles casos em que não sejam praticados atos legislativos ou administrativos normativos requeridos para tornar plenamente aplicáveis normas constitucionais”. Explicando o art. 103, § 2º: “Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.”
Combinados, os artigos 103 e 182 da Constituição Federal, trazem consequências a gestão pública no sentido da obrigação de cumprir o que dispõe a Carta Magna. Clara é a responsabilização à gestão pública que descumprir a ordem constitucional. No entanto, vê-se muito pouca atuação dos órgãos competentes em fiscalizar, processar e julgar os casos, não raros, no Brasil. Notadamente há uma discrepância entre o que está estampado na Carta Maior e o que se pratica ao longo da história do país que tem um Estado Democrático de Direito.
Segundo entendimento de GASPARINI (p. 100), acerca da responsabilização do prefeito municipal:
Ademais, cremos possível responsabilizar o Prefeito Municipal com base no Decreto-lei federal n° 201, de 27.2.67, que dispõe sobre os crimes de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores. Deveras, no art. 1° desse diploma legal onde estão arroladas as hipóteses dos crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, o inc. XIV, em sua primeira parte, criminaliza a ação de “negar execução a lei federal, estadual ou municipal”, como infração dessa natureza.
Mostra, assim, que, além da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, o prefeito também pode ser responsabilizado através do Decreto-lei federal nº 201, o qual traz especificamente as responsabilizações por descumprimentos pelos prefeitos e vereadores. A responsabilização criminal dos crimes arrolados no referido decreto deverá ser processada e julgado no juízo singular, conforme descrito no art. 2º do decreto, seguindo o estabelecido no Código de Processo Penal.
O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/01, em seu art. 52, arrola incisos os quais, se não observados, incorrerá o Prefeito em improbidade administrativa. Entre eles diz o VII – “deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;”.
À época em que fora editada a lei, o art. 50 referia-se ao prazo de cinco anos para elaboração do plano diretor. Depois, com redação da Lei nº 11.673/08, passou-se este prazo para até 30 de junho de 2008. O certo é que há, então, um problema jurídico a ser resolvido, pois, sejam cinco anos ou mais o prazo para a criação do Plano Diretor, ele ultrapassará o prazo de sua legislatura. Então, há de se saber quem será responsabilizado pela improbidade administrativa: aquele o qual o prazo iniciou-se em sua legislatura ou aquele em que o prazo encerrou-se a legislatura. Acerca desta solução, escreve GASPARINI (p. 121):
A responsabilização por improbidade administrativa não será, no caso, do Prefeito Municipal do momento em que se esgota esse prazo, mas dele e de outros que exerceram mandato nesse quinquênio, pois todos, em tese, poderiam ter tomado as providências para dotar o Município desse instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Faz-se mister esta indagação para se chegar a um responsável, como brilhantemente interpreta Gasparini, pois o fato omissivo há de se perpetuar em ambas as legislaturas, seja na primeira, na segunda ou em várias. De certo que a responsabilidade é de todos quanto se omitiram de alguma forma, tendo prazo hábil para fazê-lo mas não cumprindo os prefeitos legais estipulados tanto pela Constituição Federal, quanto pelo Estatuto da Cidade.
Além das consequências mencionadas acima, o não cumprimento da lei ensejará a propositura de Ação Cautelar e/ou Ação Civil Pública, Lei 7.347/85 que poderá ser ajuizada pelo Ministério Público, Defensoria Pública, entre outros, neste caso com obrigação de fazer, podendo também ter por objeto a condenação pecuniária.
Portanto, como o prazo para a elaboração e execução do Plano Diretor Municipal estipulado em lei foi 30 de junho de 2008, todo e qualquer município brasileiro que ainda não o tenham, mesmo sendo obrigados, estarão sujeitos às consequências expostas acima. Cabendo à população urbana, ao Ministério Público e órgãos competentes fiscalizar sua execução de forma correta, visando ao cumprimento do Estado de Direito e, acima disto, o bem estar coletivo.
6 - Conclusão
Tendo em vista os aspectos observados ao longo do trabalho, verifica-se que problemas de gestão da cidade são de fácil solução, e, também, não menos importante, se faz necessário que o poder público seja responsabilizado por sua omissão e descumprimento das leis vigentes relacionada ao tema. Leis estas que definem claramente a responsabilidade civil do município, cabendo a este os danos causados pela sua omissão e inércia, pois é sua a obrigação de zelar pelo desenvolvimento saudável da cidade.
É de sua competência a elaboração de um novo plano Diretor, que atenda e comtemple todas as diretrizes pactuadas no Estatuto da Cidades, diretrizes tais que são de suma importância para o município de Imperatriz/MA, para que a cidade possa avançar rumo ao desenvolvimento social, econômico, urbano e ambiental bem como fomentar a função social da propriedade urbana.
Contudo, apesar de o Ministério Público ter utilizado os meios legais que lhe são conferidos pela Constituição Federal, como custus legis, cobrando a aplicação do plano diretor por parte do município, o poder judiciário ainda não deu solução à lide, deixando assim que a parte mais necessitada dos benefícios trazidos com a aplicação do plano sofra com as violações dos direitos e garantias asseguradas na Constituição Federal.
REFERÊNCIAS
GASPARINI, Diógenes. Aspectos Jurídicos do Plano Diretor: Revista do Curso de Direito, Vol. 1, No 1 (2004), Vol. 1, No 1 (2004) Disponível em: <, https://www.metodista.br/revistas/revistas-ims/index.php/RFD/article/viewFile/488/486>. Acesso em 31 out. 2014, 23:00:00
PAULO, Vicente. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 12ª Ed. 2014. São Paulo: Método.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
IBGE. Censo 2010. http://censo2010.ibge.gov.br/noticias-censo?view=noticia&id=1&idnoticia=1766&t=censo-2010-populacao-brasil-190-732-694-pessoas
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
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