A legislação básica sobre licitação remete-nos de imediato à Lei 8.666/93 – que “regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, e institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.”, como diz seu título.
Para o tema derivado da licitação, e que nos interessa neste artigo – a orçamentação - recolhemos à Lei seu artigo art. 7º, § 2º, item II, a exigir que “obras e serviços somente sejam licitados quando, existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários.”, e ainda seu artigo 40, § 2º, item II, que corrobora o texto anterior, mencionando que “constituem anexos do edital,... o orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços unitários”.
Constitui-se, pois o orçamento na peça chave que viabiliza o processo licitatório, - seu eixo central - eis que o órgão licitante passa a dispor de referenciais quantitativos – no caso de preços - que identificados previamente à licitação, possibilitam a comparação com os preços (unitários) apresentados na proposta da empresa candidata licitante.
Este orçamento elaborado pela entidade demandante da licitação - empresa ou órgão público -, será sua referência inclusive para as negociações posteriores que venham a ocorrer para a fixação dos preços finais em licitações dos tipos de melhor técnica ou de técnica e preço, como dispõe o artigo 40, item II da mencionada Lei:
“II - uma vez classificadas as propostas técnicas, proceder-se-á à abertura das propostas de preço dos licitantes que tenham atingido a valorização mínima estabelecida no instrumento convocatório e à negociação das condições propostas, com a proponente melhor classificada, com base nos orçamentos detalhados apresentados e respectivos preços unitários e tendo como referência o limite representado pela proposta de menor preço entre os licitantes que obtiveram a valorização mínima;”
E para as licitações que envolvem preço, sua preparação, através de orçamentos detalhados, é a alma do negócio, para cujo melhor entendimento colabora o Tribunal de Contas da União – TCU -, cristalizando pontos de vista em sua didática obra intitulada “Licitações e Contratos”, na edição de maio de 2010, disponível em seu ‘site’.
Podemos indagar ainda, com relação ao preço, de que tipo de preço se trata? Tratam-se basicamente de “preços médios do mercado”, como aponta o TCU em seu Acórdão 331/2009 Plenário, transcrito parcialmente à pág. 80 da citada obra, e do qual se retira o seguinte parágrafo:
“Tome as precauções necessárias para que o orçamento detalhado da obra, previsto no art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no 8.666/1993, não contenha sobre preço em relação aos preços médios de mercado, duplicidade de orçamentação ou serviços cujos quantitativos não correspondam as previsões reais do projeto básico.”
Ao invocar o conceito de “preços médios”, o TCU começa a suprir, ao menos jurisprudencialmente, a lacuna legal com relação à especificação dos preços, eis que a o artigo 40, II da referida Lei apenas menciona “preços unitários”.
Contudo, aprofundando o conceito, observa-se que “preço” só adquire visibilidade, entendimento e concretitude, quando materializado em números, escapando, para tal efeito, ao terreno exclusivamente jurídico, para cair no duplo terreno da administração e do marketing. Exigir-se-ão assim, de um lado, pesquisas de mercado, à cata dos preços que possibilitarão a síntese nos tais preços médios desejados, e de outro, a construção orçamentária que os considerem unitariamente para cada item do material ou do serviço a ser licitado. Abandona-se o campo jurídico em benefício do campo administrativo, ou mais especificamente do subcampo da orçamentação o qual, juntamente com a pesquisa mercadológica vão se constituir no ferramental exclusivo da precificação. Ascende em importância este campo administrativo mais amplo, inda que não devidamente considerado na legislação. Parodiando o poeta: “Mas orçar é preciso”.
Em outro Acórdão, o de nº 1732/2009 Plenário - à pág. 157 da obra citada, atento a melhor identificar uma referência aos preços orienta o TCU:
“Observe anualmente as disposições constantes das leis de diretrizes orçamentarias segundo as quais o “custo global de obras e serviços executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços iguais ou menores que a mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (SINAPI), mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal” - redação do art. 109 da Lei no 11.768/2008 (LDO para o exercício de 2009) -, salvo quanto as demais hipóteses previstas em lei.
Elabore as composições analíticas de custo de todos os itens que irão compor a Planilha de Preços Unitários - PPU, observando as orientações expedidas no Acordão 198/2007 Plenário, no sentido de que, em consonância com o disposto no artigo 7o, § 2o, inciso II, e § 4o, da Lei no 8.666/1993, aprimore a metodologia de orçamentação utilizada para se chegar aos orçamentos estimativos.
Atente para a distribuição dos custos diretos e indiretos nos diversos itens, de forma que expressem o custo dos serviços a serem executados, com unidades quantificáveis por meio do projeto básico, abstendo-se de utilizar a unidade “verba - vi”, ressalvadas as hipóteses excepcionais, que devem estar devidamente justificadas no respectivo processo.”
Neste Acórdão o TCU, pelo menos, reconhece a necessidade de que seja “aprimorada a metodologia de orçamentação utilizada para se chegar aos orçamentos estimativos”, o que, se de um lado, busca responder à tal necessidade – aprimoramento metodológico – de outro, reconhece que ainda não seu preencheu, adequamente, a função da ‘orçamentação’ no atual estado de arte da matéria. Mas também não aprofunda o tema, isto é, como poderiam os entes públicos obrigados a licitar, aprimorar sua metodologia interna de orçamentação.
Em outro Acórdão, - nº 2483/2008 Plenário (Relatório do Ministro Relator) – pág. 190 da Obra citada - identificar hipóteses que introduzem variáveis aos “preços médios”, de modo a assentar a dinâmica da orçamentação para incluir alguma “variabilidade”, como se lê:
“Os percentuais variáveis dos elementos que compõem o BDI, com exceção dos tributos, cujas alíquotas são definidas em lei, guardam estreita relação com características particulares de cada empresa, em especial, aquelas consideradas no momento em que se realiza a orçamentação, tais como porte e situação financeira da empresa, número de obras em execução, representatividade do porte e da natureza da obra para a empresa, logística necessária, necessidades operacionais, atratividade estratégica do contrato, dentre outros aspectos. Assim, o orçamento proposto por uma empresa pode variar conforme seu perfil e interesse na obra.”
Buscando ainda o TCU aprimorar o entendimento das variáveis dos preços e ampliar seus referenciais no processo de orçamentação (do órgão licitante), vai dispor em outro Acórdão – nº 2014/2007 Plenário (Sumário), à pág. 88 da citada obra - da consideração de preços regionais, como se lê a seguir:
“Deve a estimativa ser elaborada com base nos preços colhidos em empresas do ramo pertinente ao objeto licitado, correntes no mercado onde será realizada a licitação, que pode ser local, regional ou nacional. Sempre que possível, devem ser verificados os preços fixados por órgão oficial competente, sistema de registro de preços ou vigentes em outros órgãos.
E imprescindível a fixação, no edital, dos critérios de aceitabilidade de preços. unitários e globais, em face do disposto no art. 40, inciso X, c/c o art. 43, inciso IV, da Lei no 8.666/1993.
Não e possível licitar obras e serviços sem que o respectivo orçamento detalhado, elaborado pela Administração, esteja expressando, com razoável precisão quanto aos valores de mercado, a composição de todos os seus custos unitários, nos termos do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei no 8.666/1993, tendo-se presente que essa peca e fundamental para a contratação pelo preço justo e vantajoso, na forma exigida pelo art. 3º da citada lei.”
Ora, se no Acórdão anterior o “orçamento proposto... poderia variar conforme perfil da empresa e seu interesse da obra”, tornando-o deste ponto de vista o orçamento variável – com preços justificadamente diferentes – no Acórdão, acrescenta à variabilidade dos preços, a localização geográfica do mercado em que se insere a empresa licitante.
Qualquer que seja a abordagem está-se diante de preços que, se representados em gráfico, estarão distribuídos ao redor de um eixo, do menor ao maior, em cujo núcleo estarão concentrados os preços medianos, cujo ponto médio ou preço médio, alimentará a elaboração orçamentária, envolvendo assim todo um contexto profissional que faz parte das ciências de administração e do marketing e não mais do campo do direito ou do império da lei.
Quando o TCU convoca à necessidade do “aprimoramento da metodologia da orçamentação”, sabe do que e para quem está falando: preferencialmente para um público de administradores e de engenheiros e já não mais para advogados, cingidos pelo rigor da lei ou pela sua interpretação, no caso realizada pelo próprio TCU.
Portanto, compete à ciência e à prática da administração e do marketing identificarem e entenderem que a orçamentação, nas empresas submetidas à licitação por força de lei, é uma função organizacional como as funções contábil ou financeira, - dois exemplos mais conhecidos – e como tal, como função organizacional, merece estar representada destacadamente na estrutura organizacional.
Veja-se, por exemplo, em área financeira de conhecida empresa pública, desdobrada nas funções de Contabilidade, Finanças, Planejamento Financeiro, Investidores e Tributário; caberia plenamente incluir-se entre estas, a função da Orçamentação, capaz, de um lado, de centralizar os diversos bancos de dados a serem elaborados para identificação de preços praticados, em contínua atualização, e de outro lado, capaz de municiar as unidades regionais e gerenciais responsáveis pela orçamentação licitatória.
Por seu turno, estas unidades encarregadas da orçamentação nas diversas gerências, deixariam de estar a elas subordinadas, passando à condição de suas assessoras, mas, doravante subordinadas hierarquicamente à unidade central de Orçamentação, inserida ou na área financeira, no modelo acima concebido, ou na área de Governança Corporativa.
Através desta alteração funcional na estrutura organizacional – fixando-se a orçamentação como uma função – além de sua independência organizacional, iniciar-se-ia um processo de modernização em benefício das unidades licitantes, - heresia num país onde o roubo da coisa pública é uma especialização sofisticada -, mas de qualquer modo um processo evolutivo que enriqueceria organizacionalmente sua administração, evolução natural para além do mundo exclusivamente jurídico, incapaz de esgotar o processo licitatório. Portanto este processo licitatório ganharia assim duas novas colunas de apoio.
O aprimoramento ensejado pelo TCU deve ocorrer no campo da administração e do marketing do ente licitante: isolando-se a função ‘orçamentação’ e insculpindo-a como tal na estrutura do ente licitante envolvido com licitação.