RESUMO: O principal objetivo deste trabalho é verificar se a Funpresp realmente se conforma com uma Entidade Fechada de Previdência Complementar, haja vista que sendo ela uma fundação de natureza pública, gera incertezas no tocante a situação de que uma entidade pública estará gerindo recursos privados.
PALAVRAS-CHAVES: Entidade Fechada, Regime Próprio, Previdência Complementar, Servidor Público, Previdência Privada, Natureza Pública.
SUMÁRIO: 1- Introdução. 2- Contextualizando o Sistema Previdenciário. 3- Regime Próprio de Previdência Social (RPPS). 4- Regime de Previdência Complementar (RPC) do Servidor Público. 5- A Funpresp. 5.1- A Funpresp se configura como uma Entidade Fechada de Previdência Complementar? 6- Conclusão. 7- Referências Bibliográficas
- INTRODUÇÃO
Com o intuito de agregar melhor qualidade de vida e a preocupação com a proteção social, ao longo de décadas tem-se acompanhado diversas situações, seja criações ou alterações de leis e normas, de forma a garantir à humanidade um mínimo de dignidade para sobrevivência, ao ingressarem no período de inatividade, através do benefício de aposentadoria concedido pela Previdência Social.
Em se tratando dos servidores públicos, o Regime Próprio de Previdência e a Previdência Complementar ganharam destaques ao longo dos últimos anos com diversas alterações em lei, de forma a aprimorar a concessão desse benefício afastando do Estado o ônus total com relação àquele, pois este já não poderia sustentar sozinho o custo com a previdência. Ao realizar uma análise histórica sobre o regime próprio, uma das conclusões de Brito de Campos foi que “inexistiu fonte de custeio para o principal benefício previdenciário: a aposentadoria” [3].
Desta forma, o presente estudo pretendeu realizar um escorço sobre a evolução da previdência social, as alterações no tocante a aposentadoria que envolveu diretamente o servidor público, o Regime Próprio de Previdência Social e a entrada do Regime de Previdência Complementar (redação determinada pela Constituição, art. 40, §§ 14 e 15) que culminou com a criação da Funpresp através da Lei 12.618 no ano de 2012.
Cumpre citar que a criação da Funpresp tem gerado várias discussões no entorno de sua construção, pois quando o legislador dispôs que o regime de previdência complementar instituído por lei seria por intermédio de entidades fechadas de natureza pública (CF, art. 40, § 15). Essa natureza citada pelo legislador gerou grande insatisfação quanto a real conformidade da fundação como entidade fechada de previdência complementar.
A partir da publicação da Lei n. 12.618/12 em 02 de maio de 2012, fica determinado a todos os servidores que ingressarem no Regime Próprio de Previdência Social a concessão do benefício de aposentadoria com limitação ao teto do Regime Geral de Previdência e, já havendo críticas com relação à natureza da fundação, podendo gerar insegurança entre os servidores que usufruirão do serviço prestado por ela, coube o presente estudo trazer de forma mais clara a efetividade e a conformidade desta nova fundação consoante às leis.
2. CONTEXTUALIZANDO O SISTEMA PREVIDENCIÁRIO
Em um breve escorço histórico, pode-se dizer que a previdência começou a ganhar destaque com Bismarck[4] quando este desenvolveu um projeto de proteção social à classe trabalhadora e, logo depois com Beveridge[5] que, fundamentado no princípio da universalidade, dava amparo a todo cidadão[6] independentemente da contribuição.
No Brasil, a preocupação com o seguro social[7] também foi sendo evidenciado, através da criação das Santas Casas de Misericórdias em 1543, de cunho mutualista e de caráter assistencial e beneficente, e da primeira entidade privada, o Montepio Geral dos Servidores do Estado (Mongeral), modelada de forma a propiciar aos trabalhadores inativos uma complementação de renda.
O ano de 1923 foi considerado o marco da Previdência Social, com a criação da Caixa de Aposentadoria e Pensão dos Ferroviários, através da publicação do Decreto Legislativo n. 4.682, conhecido como Lei Eloy Chaves. Ressalte-se que em 1930 foi criado, com a função de supervisionar a previdência social, o Ministério do Trabalho, da Indústria e Comércio. Adiante, a Constituição de 1934 introduziu a forma tríplice de custeio (público, empregado e empregador) com a contribuição obrigatória.
A Constituição Federal de 1946 trouxe na redação do seu art. 191 que o funcionário seria aposentado em caso de invalidez, compulsoriamente aos 70 anos de idade, e ainda contando com vencimentos integrais em caso de 30 anos de tempo de serviço.
Em 1988, com a intenção de dar maior proteção a todos, foi introduzido o Sistema de Seguridade Social[8] (Saúde, Previdência e Assistência). Em 1990 adveio o regime jurídico Único (RJU)[9] trazendo uma nova realidade para os servidores legalmente de posse de cargo público, conforme disposto na Lei 8.112/90, que já em seu art. 1º dispõe que esta Lei institui o regime jurídico dos servidores públicos civil da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais. Dando sequência, em 1991 as Leis n. 8.212 e 8.213 criaram o Plano de Organização e Custeio da Seguridade Social e instituiu o Plano de Benefícios da Previdência Social respectivamente.
A Emenda Constitucional n. 20, em 1998, modifica[10] o sistema de previdência social, estabelecendo o sistema de previdência em dois regimes, o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), previsto no art. 201 da CF/88, e o Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS) observado no art. 40 da mesma Constituição. Contudo, a Constituição ainda acrescenta um terceiro regime quando dispôs em seu art. 40, o § 14 que trata do Regime de Previdência Complementar (RPC) para os servidores titulares de cargo efetivo.
A EC n. 41/03 trouxe maiores mudanças para os servidores públicos vinculados ao regime próprio de previdência. Ibrahim discorre sobre isso da seguinte forma:
“A reforma provocada por esta Emenda atingiu e modificou as regras de aposentação do servidor público, quando vinculado a RPPS. Basicamente, excluiu o direito à integralidade, passando o benefício a ser calculado pela média, de modo análogo ao RGPS, além de pôr fim à paridade entre ativos e inativos, devendo os benefícios ser corrigidos anualmente por índice fixado pela legislação”.[11]
E ainda, a EC n. 47/05, complementando com os §§ 12 e 13 o art. 201 da Constituição, determinou que a lei dispusesse sobre sistema especial de inclusão previdenciária para atender a trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes o acesso a benefícios de valor igual a um salário mínimo.
Por fim, em 2012, com a Lei n. 12.618, foi instituído o Regime de Previdência Complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo, a FUNPRESP - Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal, fazendo jus ao § 14 do art. 40 da CF que permitiu o limite máximo do benefício análogo ao RGPS, desde que houvesse uma previdência complementar.
3. REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS)
Nos termos do art. 40, caput, da Constituição Federal, é destinado aos servidores titulares de cargos efetivos um regime próprio de previdência social. Assim, Brito de Campos[12] relata que “Regimes próprios de previdência social (RPPS) são aqueles responsáveis pela disciplina previdenciária dos servidores públicos titulares de cargos efetivos”.
O Regime Próprio de Previdência Social tem como característica ser próprio por ser um regime exclusivo para servidores públicos de cargo efetivo, conforme trata o art. 40 da CF. É de filiação obrigatória, pois, ao tomar posse de cargo efetivo no serviço público, obrigatoriamente o servidor passa a integrar o sistema como segurado, sendo filiado e inscrito no regime. Seu caráter contributivo também está disposto na CF, art.40, caput, tornando assim como um dos requisitos para a aposentadoria por tempo de contribuição. Sobre o caráter solidário deste regime, Brito de Campos[13] relata:
“O caráter solidário, inserido no caput do art. 40, da CF/88 pela Emenda Constitucional 41/03, representa a necessária solidariedade existente entre os servidores ativos e entre estes e os inativos, denominado pacto entre gerações ou solidariedade intergeracional. O princípio do solidarismo, da solidariedade ou do mutualismo é um postulado fundamental do Direito da Seguridade Social. Num plano de previdência que opera pelo pacto entre gerações, pelo sistema de repartição simples em que os ativos custeiam o benefício dos inativos, a solidariedade é essencial. Cumpre frisar que a solidariedade não é novidade, pois ela é inerente à seguridade”.
É curial frisar que todos esses conceitos estão se reportando apenas ao Regime Próprio de Previdência Social, pois sabe-se que existe um outro regime básico de previdência que é o Regime Geral de Previdência Social, ambos distintos, onde a diferença está exatamente a quem esses regimes são destinados, pois, conforme Ibrahim[14]: “O RGPS é o regime básico de previdência social, sendo de aplicação compulsória a todos que exerçam algum tipo de atividade remunerada, exceto se esta já gera filiação a determinado regime próprio de previdência”. Assim, por esta razão, os servidores amparados pelo RPPS, estarão excluídos do RGPS. Cumpre mencionar também que, o RGPS está previsto na Lei n. 8.213/91, art. 9º, inc. I, e é administrado por uma autarquia federal, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Ibrahim ainda explica que:
“Os Regimes Próprios de Previdência são relativos aos servidores efetivos (incluindo os vitalícios) da União, dos Estados e de alguns Municípios que o possuem. Alguns agentes públicos podem ser contratados pelo regime de emprego público, o que os vincula, necessariamente, ao RGPS. Caso o ente federativo não possua regime próprio de previdência, como ocorre na maioria dos Municípios, serão todos os servidores, obrigatoriamente, vinculados ao RGPS.” [15]
Ainda, no § 13 de seu art. 40, a Constituição Federal dispõe que aplica-se o regime geral de previdência social ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público. No presente trabalho, haja vista que o objetivo principal não será sobre o regime geral de previdência social, as abordagens sobre ele será de forma sintética.
Quanto ao Regime Próprio de Previdência Social, nas definições de Tavares[16], é “destinado aos servidores com vínculo efetivo com a Administração[17] e mantido pelas entidades federativas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)”, e também “entende-se por regime próprio de previdência social o que assegura pelo menos as aposentadorias e pensão por morte previstas no art. 40 da CF”.
Concernente às aposentadorias oferecidas ao servidor, nos termos do art. 40, § 1º, inc. I, II e III, da CF/88, os servidores pertencentes a este regime, poderão ser aposentados por invalidez ou compulsoriamente ou voluntariamente. As aposentadorias por invalidez e compulsória serão calculadas de forma proporcional ao tempo de contribuição.
No entanto, com exceção em caso de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, na forma da lei, o cálculo da aposentadoria por invalidez será de 100%. Já a aposentadoria voluntária, desde que cumprido tempo mínimo de dez anos de efetivo exercício público e cinco anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, esta poderá ser por idade (65 anos para homem e 60 anos para mulher) com o cálculo proporcional assim como na aposentadoria compulsória, e também aposentadoria por tempo de contribuição (35 anos de contribuição para homem e 30 anos de contribuição para mulher), com idade mínima de 60 anos e 55 anos respectivamente. No tocante a pensão por morte, este também é um benefício assegurado ao servidor conforme trata o art. 40, § 7, da CF/88.
No entanto, somente com a Emenda Constitucional n. 3/1993 é que houve previsão para cobrar do servidor a parcela da contribuição para custeio desse regime. Com isso, no decorrer dos anos, a necessidade de uma reforma[18] estava se tornando cada vez mais inevitável, principalmente para ajustar os regimes próprios (RPPS)[19], pois, os servidores inativos gozavam daqueles benefícios como forma de prêmio por tempo trabalhado, ou seja, a aposentadoria dos servidores públicos era custeada, até a edição da EC n. 3/1993, com recursos tão-somente do Estado[20].
Segundo Ibrahim[21], necessário seria reconhecer que os servidores possuíam regime previdenciário não contributivo, sendo o benefício um prêmio após certo tempo de labor.
A busca pela reforma da previdência não era exclusividade somente no Brasil. Não muito distante nota-se que a reforma previdenciária tem atingido outros países como o Chile[22], por exemplo, que desde 1981 reformou consideravelmente o seu Sistema Previdenciário, fazendo com que o trabalhador começasse a pensar mais cedo sobre sua aposentadoria, e não apenas no momento que ficasse inativo.
Era certo de que alterações relativas à previdência deveriam acontecer, e foi então que a EC n. 3 inseriu no texto constitucional em seu art. 40, § 6º a determinação que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais fossem custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei. Atualmente, o texto constitucional em seu caput já determina que seja assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário aos servidores, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos, inativos e dos pensionistas. Lembrando que, mesmo estando previsto no art. 40 da Constituição, a situação de regime contributivo já era prevista no art. 149 da mesma:
“§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e Municípios instituirão contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, do regime previdenciário de que trata o art. 40, cuja alíquota não será inferior à da contribuição dos servidores titulares de cargos efetivos da União.”
E sobre a obrigatoriedade de contribuição aplicada para os agentes públicos após a EC n. 41, Castro e Lazzari também discorrem sobre o tema:
“Os agentes públicos que ingressarem no serviço público após a promulgação da Emenda n. 41 (após 31.12.2003) terão suas aposentadorias calculadas de acordo com o disposto nos §§ 3º e 17 do art. 40, o que em síntese significa que as aposentadorias passam a ser calculadas, para estes agente públicos, pela média dos salários de contribuição que servirão de base para a contribuição vertida, tanto nos regimes próprios, como aquelas vertidas para o regime geral de previdência social, corrigidos monetariamente, fixando-se como limite máximo, inicialmente, a remuneração do próprio agente público (§ 2º do art. 40), obedecido o teto do regime geral de previdência social”.[23]
Sobre o custeio dos Regimes Próprios de Previdência, o regulamento do custeio de cada um destes se dará na forma que for estabelecido pelo respectivo ente da Federação. Castro e Lazzari[24] mencionam que:
“As Leis 9.717/98 e 9.783/99 estabeleceram critérios para a participação dos servidores públicos no custeio de seus regimes próprios de previdência, fixando-se a contribuição destes com a aplicação da alíquota de 11% sobre o valor da remuneração do servidor, assim considerada, para fins previdenciários, o vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, os adicionais de caráter individual, ou quaisquer vantagens, inclusive as relativas à natureza ou ao local de trabalho, excluídos os pagamentos a título de diárias para viagens, desde que não excedam a 50% da remuneração mensal; ajuda de custo em razão de mudança de sede; a indenização de transporte; e o salário família.”
A Lei 10.887/04, dispõe em seu art. 4º, sobre a alíquota referente a contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações e também sobre sua incidência, de acordo com a nova redação dada após a aprovação da Lei 12.618 de 2012:
“art. 4º A contribuição social do servidor público ativo de qualquer dos Poderes da União, incluídas suas autarquias e fundações, para a manutenção do respectivo regime próprio de previdência social, será de 11% (onze por cento) incidentes sobre:
I – a totalidade da base de contribuição, em se tratando de servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação do ato de instituição do regime de previdência complementar para os servidores públicos federais titulares de cargo efetivo e não tiver optado por aderir a ele;
II – a parcela da base de contribuição que não exceder ao limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência (...)”.
Ao tratar da contribuição social do servidor público, Brito de Campos[25] colabora na compreensão deste termo, mencionando que a contribuição social em uma das suas classificações se remete à contribuição previdenciária do RPPS, que seria a cota do ente público e cota do servidor público, militares, ativo ou inativo e pensionista.[26]
Assim, diante das situações expostas, fica claro que caberá ao servidor[27] a ciência de que dependerá tão-somente dele aposentar-se com mais tranquilidade e com benefício previdenciário digno.
4. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR (RPC) DO SERVIDOR PÚBLICO
De acordo com a Constituição Federal, o sistema previdenciário brasileiro hoje, é composto por dois regimes básicos de previdência, o Regime Geral de Previdência Social e o Regime Próprio de Previdência Social, que possuem filiação de natureza obrigatória e um regime de previdência denominado complementar, possuindo características distintas dos demais.
O artigo 202 da Constituição Federal define com propriedade sobre o Regime de Previdência Privada ou Complementar:
“Art.202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 20, de 1998)”.
Ante a análise do dispositivo citado, nota-se que o regime de previdência complementar possui como característica ser complementar, autônomo, de filiação facultativa, regime de capitalização e regulamentado por lei.
Assim como a previdência social visa assegurar aos seus beneficiários meios para subsistência, a previdência complementar ou privada tem como uma das características ser complementar exatamente objetivando conferir uma melhor condição no padrão de vida deste beneficiário quando este vier a aposentar, haja vista que o benefício de um aposentado não acompanha o reajuste do salário de uma pessoa que esteja gozando de plena atividade laboral.
Conforme o art. 1º da Lei Complementar n. 109/2001, o regime de previdência privada é de caráter complementar e organizado de forma autônoma, ou seja, opera de maneira autônoma em relação aos regimes básicos de previdência social. Consoante a isso, o art. 202 da CF em seu § 2º também dispõe que a relação jurídica de previdência privada independe do contrato de trabalho dos participantes.
No tocante ao caráter facultativo, ao contrário dos regimes básicos da previdência social que são de filiação obrigatória, o regime de previdência complementar depende da vontade do indivíduo. O próprio art. 202, caput, da CF já dispõe que este regime será de caráter facultativo, ou seja, a adesão ao regime de previdência complementar só será efetivada mediante manifestação da parte interessada.
O regime de capitalização é baseado na constituição de reservas que garantam o benefício àquele que contratou o plano de previdência complementar, ou seja, constituição de reservas futuras através de fundos individuais ou coletivos, ao contrário do regime de repartição simples, onde a arrecadação da contribuição dos ativos é para o financiamento dos benefícios de aposentadoria e pensão daqueles que já se encontram assistidos.
A regulamentação do regime de previdência complementar foi determinada pelo dispositivo do art. 202 da CF quando mencionou que este seria regulado por lei complementar. Então, em 2001, houve a aprovação das Leis Complementares n. 108 e n. 109, com o propósito de direcionar, explicar e complementar o dispositivo constitucional.
A Lei Complementar n. 108 trata da relação entre os entes públicos e suas respectivas entidades fechadas de previdência complementar, conforme disposto em seu capítulo I:
“art. 1º A relação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, inclusive suas autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas controladas direta ou indiretamente, enquanto patrocinadores de entidades fechadas de previdência complementar, e suas respectivas entidades fechadas, a que se referem os §§ 3º, 4º, 5º e 6º do art. 202 da Constituição Federal, será disciplinada pelo disposto nesta Lei Complementar.”
Contudo, é na Lei Complementar n. 109 que se encontra a definição de fato sobre as entidades fechadas de Previdência Complementar da seguinte forma:
“art. 31. As entidades fechadas são aquelas acessíveis, na forma regulamentada pelo órgão regulador e fiscalizador, exclusivamente:
I – aos empregados de uma empresa ou grupo de empresas e aos servidores da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, entes denominados patrocinadores; e
II – aos associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial, denominadas instituidores.”
Assim, para melhor compreensão sobre entidade fechada de previdência, Carvalho Filho explica da seguinte forma:
“Entidades fechadas de previdência social são aquelas cujo acesso é permitido exclusivamente a empregados de uma empresa ou a servidores públicos de qualquer das pessoas federativas (ou das pessoas da administração indireta), sendo essas entidades denominadas de patrocinadores, ou a associados ou membros de entidades profissionais, classistas ou setoriais, denominadas de instituidores.” [28]
Desta forma, o trabalhador que ingressar em uma entidade fechada de previdência complementar, estará contribuindo para um padrão de vida com mais qualidade, podendo ainda contar com bons incentivos da empresa onde trabalhar, caso esta seja patrocinadora de planos de benefícios.
No tocante ao assunto, Arthur Bragança de Vasconcellos Weintraub[29] faz a seguinte menção sobre a previdência fechada:
“O sistema de Previdência Privada fechada se baseia na contribuição conjunta do participante (trabalhador) e da patrocinadora (pessoa jurídica que possui vínculo empregatício com o trabalhador) em partes pré-estabelecidas que devem ser capitalizadas via diversos ativos do mercado de capitais, para que em um futuro programado, e de acordo com regras definidas para cálculo da suplementação de aposentadoria, proporcione ao ex-trabalhador, agora inativo, uma renda que o ampare na velhice. A contribuição da empresa consiste num incentivo aos empregados, que poderão contar com a manutenção do seu padrão de vida quando da inatividade”.
A Lei Complementar n. 109 ainda estabelece a autonomia do Regime de Previdência Complementar em relação ao Regime Geral de Previdência Social, conferindo maior transparência aos planos de benefícios.
Com isso, nota-se através do texto constitucional e das Leis Complementares, o interesse de deixar explanado aos participantes do plano e também aos Fundos de Pensão, a forma de administração do mesmo, haja vista que o tema previdência complementar tem sido palco para muitos debates nos últimos tempos.
Assim sendo, a Lei Complementar n. 109, em seu art. 3º, inciso IV vem “assegurar aos participantes e assistidos o pleno acesso às informações relativas à gestão de seus respectivos planos de benefícios”.
A sociedade está se tornando mais atenta com relação à responsabilidade da previdência social quanto a manter o benefício previdenciário. Nas palavras de Ibrahim[30], “a previdência social visa a manter os meios necessários para a manutenção do trabalhador e da sua família, mas não o padrão de vida do mesmo, adquirido na ativa”. Já Brito de Campos faz um alerta quando menciona sobre a integralidade da aposentadoria da seguinte forma:
“A participação do servidor público no regime complementar implica a inexistência para ele do direito à integralidade no cálculo do benefício, já que o valor deste estará submetido a um teto, por vezes menor do que o valor da remuneração do cargo efetivo em que se der a aposentadoria”. [31]
Fica evidente que o servidor deverá buscar informações que o ajude a manter o seu padrão de vida, mesmo não sendo com a mesma integralidade de quando ativo, mas o mais próximo possível através de benefícios que venham a complementar o benefício previdenciário oficial.
Os critérios para que a aposentadoria dos servidores públicos seja concedida, ou até mesmo o benefício para os respectivos dependentes em caso do óbito do servidor, constam no art. 40 da Constituição Federal, que estabelece os princípios básicos de funcionamento e os principais dispositivos que regem a previdência desses servidores de posse do cargo efetivo.
Ao mencionar a possibilidade de complementação de um benefício, é essencial esclarecer que existem três situações dentro do sistema previdenciário que definem o conceito dessas, pois o benefício pode ser complementar, como também implementar e até suplementar. Desta forma:
“Será implementar, quando desvinculado do Regime Geral de Previdência Social, com a concessão do benefício privado independente do público concedido pelo INSS ou sistema próprio de previdência dos servidores públicos. Já o suplementar existirá quando o regime privado pagar o valor adicional ao RGPS, mas sem a obrigação de manter a mesma remuneração do trabalhador quando em atividade. O complementar, em sentido estrito, será somente aquele que mantiver o mesmo patamar remuneratório do beneficiário”.[32]
Observa-se também que, ao contrário do regime próprio (RPPS) que é de filiação obrigatória, o regime complementar (RPC) será sempre por opção voluntária do participante, pois, ser facultativo é uma característica deste regime.
5. A FUNPRESP
Diante de um sistema que encontrava-se deficitário, o fundo de previdência complementar para os servidores públicos foi criado em meio a discursos onde o propósito seria de mitigar os gastos com o regime público de previdência[33].
Nas palavras de Ibrahim, temos que “a lógica, em linhas gerais, é limitar o gasto do regime público e transferir os pagamentos superiores ao sistema complementar, como já funciona no setor privado” [34].
Assim, a Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público foi criada a partir da publicação da Lei n. 12.618 no dia 02 de maio de 2012, lei esta que instituiu o regime de previdência complementar fixando o teto para concessão dos benefícios de aposentadoria e pensão para os servidores públicos federais de posse de cargo efetivo. Cabe lembrar que esta lei foi originária do Projeto de Lei n. 1992/2007 que ficou em tramitação na Câmara dos Deputados até sua definitiva aprovação em 2012.
Com a aprovação da lei, ficou autorizada a criação de uma entidade de previdência complementar para cada Poder: o Executivo com a Funpresp-Exe, o Legislativo com a Funpresp-Leg, e o Judiciário com a Funpresp-Jud.
Desta forma, todos os servidores que ingressarem no serviço público a partir da publicação do novo regime em 02 de maio de 2012, já estarão limitados ao teto do RGPS, conforme previsto na Constituição em seu art. 40 § 16. No entanto, a opção por aderir ao sistema de previdência complementar, a Funpresp, será sempre voluntária.
Assim, mediante a contribuição dos servidores e dos patrocinadores[35], a Funpresp funcionará como um regime de previdência complementar, administrando os planos de benefícios para os servidores de cada Poder.
Observa-se a limitação do teto na própria redação da Lei 12.618 de acordo com seu art. 3º:
“Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observado o disposto na Lei 10.887, de 18 de junho de 2004, aos servidores e membros referidos no caput do art. 10 desta Lei que tiverem ingressado no serviço público.”
A Funpresp-Exe já em vigor, em seu estatuto no art. 1º discorre sobre sua estrutura e finalidade:
“A Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo – Funpresp-Exe, entidade fechada de previdência complementar, estruturada na forma de fundação, de natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado e autonomia administrativa, financeira e gerencial, tem por finalidade administrar e executar planos de benefícios de caráter previdenciário, na modalidade de contribuição definida".
Complementando a redação do art. 1º do estatuto da Funpresp, o Código Civil, em seu art. 44 já esclarece que fundações são pessoas jurídicas de direito privado, e ainda o parágrafo único do art. 62 do mesmo, dispõe que uma fundação somente será constituída para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência.
É importante a compreensão deste novo regime de previdência complementar para os servidores públicos de cargo efetivo, pois estes terão os seus proventos limitados ao teto do Regime Geral de Previdência Social para concessão de aposentadorias e pensões, fazendo com que a responsabilidade da complementação, se assim aprouver, seja totalmente deste servidor. Ainda, importa ratificar que a adesão ao Funpresp será sempre voluntária, apenas a limitação ao teto do RGPS que será de aplicação obrigatória a qualquer servidor (este conforme citado anteriormente), e que ingressar no serviço público a partir do dia 02 de maio de 2012.
Desta forma, ao servidor que optar pela Funpresp, deverá escolher o percentual da alíquota da contribuição básica, que pode variar de 7,5% a 8,5%, paritários entre União e servidor. Esta alíquota incidirá apenas sobre a parcela do salário que exceder ao Teto do Regime Geral de Previdência, que atualmente é de R$ 4.390,24, conforme Portaria MF n. 19, de 10 de janeiro de 2014. No caso da Funpresp-Exe, por exemplo, a contribuição básica a ser aportada pelo Patrocinador será em favor daquele participante que se encontrar submetido ao Teto do RGPS e possuir Base de Contribuição superior ao Teto do RGPS. Sobre a contribuição do Patrocinador, o regulamento do plano, em seu art. 13, inc. II dispõe:
“Contribuição Básica: a ser aportada pelo Patrocinador, em favor de cada Participante Ativo Normal, de caráter obrigatório e mensal, corresponde a 100% (cem por cento) da Contribuição Básica do Participante Ativo Normal, observado o limite máximo de 8,5% (oito inteiros e cinco décimos por cento) do Salário de Participação do respectivo Participante Ativo Normal”.
No entanto, o servidor com remuneração inferior ao teto estabelecido pelo regime geral de previdência social e ainda sim manifestar interesse em ingressar no novo regime, este poderá ingressar no plano de benefícios oferecido pela entidade fechada de previdência complementar, contudo, não fará jus a contrapartida do patrocinador, conforme dispositivo legal da Lei 12.618/12, art. 13, parágrafo único.
A criação da Funpresp veio de encontro ao dispositivo legal em seu art. 40, §§ 14 e 16, quando este permitiu a limitação ao teto do regime geral de previdência social na concessão dos benefícios de aposentadoria e pensão, eximindo assim os regimes próprios de previdência social de arcarem com a responsabilidade total no momento de concessão desses benefícios. Tal dispositivo pode ser tratado como instrumento de isonomia entre os regimes básicos de previdência, pois, como menciona bem Ibrahim, “a questão central, como se disse, não é a derrocada de alegados privilégios, mas somente trilhar um modelo previdenciário que trate todos os brasileiros com igual consideração e respeito”[36].
Ao servidor público que almejar rendas superiores ao teto da previdência oficial, este deverá recorrer à FUNPRESP de forma a manter o equilíbrio financeiro após a aposentadoria. Desta forma, o presente trabalho contribui com informações de modo que o servidor compreenda que a questão previdenciária tem amadurecido nas últimas décadas e que comprazer-se de uma aposentadoria segura e digna dependerá do esforço individual de cada um.
5.1 A FUNPRESP SE CONFIGURA COMO UMA ENTIDADE FECHADA DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR?
O estatuto da Funpresp-Exe dispõe que a fundação é de natureza pública, com personalidade jurídica de direito privado[37], o que faz desta redação um tanto peculiar, pois, com relação a uma entidade fechada de previdência privada nos dizeres de Castro e Lazzari:
“Entidade fechada de previdência privada é aquela constituída sob a forma de fundação ou sociedade civil, sem fins lucrativos, e que é acessível exclusivamente a empregados de uma empresa ou grupo de empresas, aos servidores dos entes públicos da Administração, quando o tomador dos serviços será denominado patrocinador da entidade fechada, e aos associados ou membros de pessoas jurídicas de caráter profissional, classista ou setorial, quando estas serão denominadas “instituidores” (sic) da entidade (art. 31 da Lei)”.[38]
Assim, vale questionar se realmente a Funpresp se conforma efetivamente como uma entidade fechada de previdência complementar. Com efeito, a natureza pública da fundação gerará ainda percalços, pois, no tocante a esta situação Ibrahim faz a seguinte observação:
“A previsão é problemática, pois a natureza pública gera potenciais vantagens frente aos demais fundos privados, como uma possível imunidade tributária, na forma do art. 150, § 2º da Constituição, em flagrante violação à isonomia; seja pelas dificuldades gerenciais que isso provoca, como a necessidade de concurso público, licitação na contratação da gestão de recursos garantidores etc. Ademais, surge como contrassenso uma entidade pública para gerir, exclusivamente, recursos privados, pois trata-se de patrimônio de servidores, e não do Estado”.[39]
O art. 150, VI, § 2º, da CF dispõe sobre a vedação de cobrança de impostos às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Desta forma, quando se diz que a visão é problemática devido às possíveis vantagens tributárias das fundações de natureza pública, Carvalho Filho explica que:
“Empregando essa expressão, de amplo alcance e sem qualquer restrição, desnecessário se torna, nesse aspecto, distinguir os dois tipos de fundações públicas. Ambas as modalidades fazem jus à referida imunidade, não incidindo, pois, impostos sobre sua renda, o seu patrimônio e os seus serviços”.[40]
Em virtude do termo fundação de natureza pública, muitos questionamentos surgem quando se fala de fundações instituídas pelo Estado. No entanto, o Decreto-lei n. 200, em seu art. 5º, IV, discorre sobre Fundação Pública como uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado. Carvalho Filho colabora com a visão dele sobre esse assunto:
“Não parece haver dúvida de que o legislador tinha em mente a já consolidada ideia relativa às fundações instituídas pelo Poder Público, como pessoas jurídicas de direito privado, dotada de muitos pontos de assemelhação com as fundações criadas pela iniciativa privada, inclusive quanto à aquisição da personalidade jurídica através do registro do ato constitutivo. Desse modo, é indiscutível que as entidades introduzidas na Administração Indireta se caracterizam como fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado e com sua configuração estrutural básica regulada pelo Direito Civil”.[41]
O mesmo autor ainda completa sobre esta discussão da seguinte forma:
“Em virtude da posição dicotômica, majoritária como já dissemos, não teremos outra forma de tratar as fundações, que não a de sempre distinguir as fundações públicas de direito privado, de um lado, e as de direito público, de outro, estas últimas consideradas como espécies das autarquias”.[42]
Carvalho Filho ainda concluía que era estranho que uma fundação criada pelo Estado se qualificasse como pessoa de direito público, ainda mais quando se sabia que o recurso do Poder Público a esse tipo de entidade de direito privado visava a possibilitar desempenho de atividades sociais assim como pelas fundações instituídas por particulares[43].
É fato que há discussões em torno da temática fundação de natureza pública e personalidade jurídica de direito privado com a finalidade de obter um consenso diante de tantos pensamentos. Contudo, é crucial que haja o entendimento do que é uma fundação para acompanhar as constantes discussões. Desta forma, Di Pietro ilustra de forma resumida suas características:
“a fundação instituída pelo Poder Público caracteriza-se por ser um patrimônio, total ou parcialmente público, a que a lei atribui personalidade jurídica de direito público ou privado, para consecução de fins públicos; quando tem personalidade pública, o seu regime jurídico é idêntico ao das autarquias, sendo por isso mesmo, chamada de autarquia fundacional, em oposição à autarquia corporativa; outros preferem falar em fundações públicas ou de direito público; as fundações de direito privado regem-se pelo Direito Civil em tudo o que não for derrogado pelo direito público”.[44]
Por fim, por ser a Funpresp uma fundação nova, uma fundação pública administrando recursos privados, não há dúvidas que em meio a tantos conceitos no tocante à natureza jurídica das fundações, surgirão correntes de forma a defenderem ou se contraporem diante desta situação por serem elas instituídas pelo poder público, pois, conforme Di Pietro, “a conclusão sobre a natureza jurídica da fundação – pública ou privada – tem que ser extraída do exame da sua lei instituidora e dos respectivos estatutos[45]”.
6- CONCLUSÃO
Quando foi estabelecido no § 15 do art. 40 da Constituição Federal a natureza pública das entidades fechadas de previdência complementar, já se esperava questionamentos sobre a constitucionalidade do que estabeleceu o legislador, haja vista que na proposição original PEC 40/2003, § 15, o termo natureza pública não constava em seu teor. Porém, não é somente a redação do art. 40 da CF que trata das fundações, pois, o art. 37, inciso XIX, da Constituição, também assevera que somente por lei específica poderá ser autorizada a instituição de fundações, cabendo à lei complementar definir as áreas de atuação.
Sabe-se que Fundações Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público ou também de direito privado, dependendo assim da lei que instituí-la.
Assim, a Lei 12.618/12 instituiu o regime de previdência complementar para os servidores públicos de posse de cargo efetivo e autorizou a criação de entidades fechadas de previdência complementar para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário).
Com o advento do Decreto n. 7.808/12 criou-se a Funpresp-Exe (Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo), que foi estruturada na forma de fundação, de natureza pública, ambas situações já previstas na Constituição, e também com personalidade jurídica de direito privado, que é perfeitamente cabível na condição de Fundação Pública se assim determinar a lei que instituí-la. A grande indagação sobre a natureza pública talvez possa ter sido atribuída pelo fato de ter sido criada pelo Poder Público.
O Decreto também estabelece o regime jurídico das pessoas que farão parte do quadro de funcionários, que será o previsto na legislação trabalhista, ou seja, serão regidos pela CLT, corroborando assim com a personalidade de direito privado, mesmo sendo a contratação de pessoal realizada mediante concurso público conforme trata o art. 8º, II, da Lei n. 12.618.
A Funpresp deve obediência aos ditames das Leis Complementares n. 108 e n. 109, conforme dispõe o art. 4° da Lei 12.618/2012 e à supervisão e fiscalização do órgão fiscalizador e regulador das entidades fechadas de previdência complementar, ou seja, a PREVIC. Cumpre salientar que a Funpresp-Exe é vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o qual exercerá a função de órgão responsável pela supervisão e fiscalização sistemática das atividades da entidade, dentre outras.
Por fim, diante de todo levantamento realizado, não há o que se questionar quanto à conformidade da fundação instituída por lei.
7- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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