Juízes assoberbados por processos de natureza civil podem estender os critérios de decisões comuns na área cível para processos de outra ordem como os de direito tributário. Mas, como veremos a seguir, o direito tributário tem regras que são diferentes do direito civil.
Centenas de mandados de segurança têm sido impetrados no Estado de São Paulo e estão obtendo decisão favorável, concedendo isenção de IPVA para deficientes físicos não motoristas, mesmo sem previsão legal para isso.
Assim dispõe o texto legal paulista:
LEI Nº 13.296, DE 23 DE DEZEMBRO DE 2008.
Artigo 13 - É isenta do IPVA a propriedade:
I - de máquinas utilizadas essencialmente para fins agrícolas;
II - de veículo ferroviário;
III - de um único veículo adequado para ser conduzido por pessoa com deficiência física;
A Constituição Federal de 1988 define em seu Artigo 155 a competência da Lei Complementar para regular as isenções fiscais:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
XII - cabe à lei complementar:
g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.
Essa lei complementar é o chamado Código Tributário Nacional, Lei 5.172 de 25.10.1966, que foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988.
No que tange à isenção, o CTN assim dispõe em seu artigo 111:
Art. 111. Interpreta-se literalmente a legislação tributária que disponha sobre:
I - suspensão ou exclusão do crédito tributário;
II - outorga de isenção;
Portanto, na lei paulista, está literalmente especificado que a isenção do IPVA aplica-se a um único veículo para ser conduzido por pessoa com deficiência física e, portanto, o deficiente não condutor de veículo não tem direito à isenção.
De acordo com o Artigo 175, a isenção é uma modalidade de exclusão do crédito tributário:
Art. 175. Excluem o crédito tributário:
I - a isenção;
Mas o artigo 176 é bastante claro definindo que a isenção é sempre decorrente de lei, ou seja, se não haver previsão legal não se pode aplicar a isenção, mesmo utilizando princípios de isonomia e outros, como muitos juízes estão fazendo.
Art. 176. A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei que especifique as condições e requisitos exigidos para a sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo o caso, o prazo de sua duração.
Ao conceder a isenção sem haver previsão legal, os juízes de 1º grau estão, no modesto entender deste autor, assumindo funções legislativas, que estão fora da competência do Poder Judiciário.
Esta tese foi defendida pelo ilustre ministro do STF Celso de Mello, conforme o voto que se segue:
“A exigência constitucional de lei em sentido formal para veiculação ordinária de isenções tributárias impede que o judiciário estenda semelhante benefício a quem, por razões impregnadas de legitimidade jurídica, não foi contemplado com esse “favor legis”. A extensão dos benefícios isencionais, por via jurisdicional, encontra limitação absoluta no dogma da separação dos poderes. Os magistrados e Tribunais, que não dispõem de função legislativa – considerado o princípio da divisão funcional do poder -, não podem conceder, ainda que sob fundamento da isonomia, isenção tributária em favor daqueles a quem o legislador, com apoio em critérios impessoais, racionais e objetivos, não quis contemplar com a vantagem desse benefício de ordem legal. Entendimento diverso, que reconhecesse aos magistrados essa anômala função pública, equivaleria, em última análise, a converter o Poder Judiciário em inadmissível legislador positivo, condição institucional que lhe recusa a própria Lei Fundamental do estado. Em tema de controle de constitucionalidade de atos estatais, o Poder Judiciário só deve atuar como legislador negativo”. (STF, Ag. Rg. No Agravo de Instrumento n° 360.461-MG, 2° Turma, j. 6.12.2005, Rel. o Min. CELSO DE MELLO DJe 27.03.2008).
Portanto, trata-se de questão constitucional, e estes mandados de segurança, se chegarem ao Supremo Tribunal Federal, poderão resultar em manutenção da tributação e, por este motivo, os que os impetraram devem estar preparados para o ônus disso decorrente.
Mas, como dito no início, o direito tributário tem uma estrutura normativa específica que precisa ser respeitada.
Tributo é receita e a concessão de isenção significa renúncia de receita.
Sobre renúncia de receita a norma brasileira mais eficiente criada é a lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar nº 101 de 4 de maio de 2000.
Esta lei veio regular todo o funcionamento do poder público para evitar desmandos históricos, como criar novas despesas sem as correspondentes receitas, produzindo déficits intermináveis, tornando-se comuns gestores públicos deixarem para seus sucessores dívidas tão elevadas que acabavam inviabilizando a administração futura.
Este rigor legal está sendo observado agora com a análise feita pelo Tribunal de Contas da União de que as “pedaladas Fiscais” praticadas pelo governo federal representaram descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e, portanto, caracterizam crime.
Por esta razão, a LRF trata com muita rigidez a renúncia de receitas por meio de incentivos ou isenções em seu artigo 14:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 10.276, de 2001)
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
Portanto, fica bastante claro que, nos termos do Código Tributário Nacional e da Lei de Responsabilidade Fiscal, não se pode alegar princípios de igualdade, dignidade humana, isonomia, ou quaisquer outros, para estender o benefício de isenção, se não houver previsão legal.
Esta é a posição deste autor. As decisões em Mandados de Segurança que estão estendendo a isenção do IPVA para deficientes físicos não motoristas não encontram amparo legal e, deste ponto de vista, nem mesmo o Poder Judiciário pode estender este benefício fiscal, por expressa vedação legal.