Sumário: 1 Introdução; 2 Breve histórico; 2.1 Competência; 2.2 Composição e organização; 2.3 Natureza jurídica e autonomia; 3 Distinção entre Tribunal de Contas dos Municípios e do Município; 4 Funções do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás; 5 Considerações finais; 6 Referências bibliográficas.
1.INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo apresentar um estudo sobre o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás traçando seu breve histórico e discorrendo sobre sua competência, organização, autonomia e funções.
Nesse contexto, é interessante ressaltar que a criação deste importante órgão constitucional na estrutura administrativa do Estado de Goiás, decorre do princípio do Estado Democrático de Direito e do surgimento da obrigação de submissão ao controle fiscalizatório, sobretudo financeiro, dos atos administrativos pela sociedade e principalmente do próprio Estado.
No âmbito federal destacam-se as normas dos artigos 70 e seguintes da Carta Magna que atribuem o exercício da fiscalização financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.
Em decorrência do princípio da simetria das normas constitucionais, as regras sobre organização, composição e atribuições delineadas pela Constituição Federal devem também ser observadas pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais.
Atenta à matéria atinente à fiscalização da administração municipal, a Constituição Federal expressamente previu no art. 29 que o Município reger-se-á por Lei Orgânica, atendendo aos princípios estabelecidos na Constituição Federal e Estaduais. Mais adiante o art. 75 confirma o mencionado princípio da simetria ao afirmar que as normas relativas à fiscalização contábil, financeira e orçamentária devem ser aplicadas aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais, denotando-se a competência desta Corte para julgar os administradores e responsáveis por bens, dinheiros e valores públicos, também na esfera municipal.
Com base nas noções acima, este artigo destina-se a tratar do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, órgão constitucionalmente previsto e de atuação de suma importância como auxiliar das Câmaras Municipais no controle externo da atividade administrativa financeira dos Municípios Goianos.
2 BREVE HISTÓRICO
O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás foi instituído em 1977, no governo de Irapuan Costa Júnior, pela Lei 8.338, de 18 de novembro de 1977, sob a denominação de “Conselho de Contas dos Municípios do Estado de Goiás”.
O primeiro colegiado foi responsável pela criação das 18 primeiras Inspetorias, destinadas a fiscalizar os atos de natureza financeira e orçamentária da administração municipal (Resolução nº 005/78); pela criação das Câmaras no âmbito do Conselho de Contas dos Municípios (Resolução Normativa nº 14/80); e pela criação das Auditorias Financeiras e Orçamentárias e de Verificação de Obras Públicas (Resolução Normativa nº 002/83).
Com a vinda da Constituição Federal de 1988, de 5 de outubro de 1988, e, consequentemente, o advento da Constituição Estadual, de 5 de outubro de 1989, o CCM passou a denominar-se Tribunal de Contas dos Municípios, integrando a estrutura organizacional do Estado e exercendo notadamente a fiscalização Financeira, Orçamentária, Patrimonial e Operacional dos Municípios, com jurisdição no Estado de Goiás, bem como junto às demais Entidades da administração Direta, Indireta e Fundacional, em consonância com o art. 31 § 1º da CF, que preconiza como principal atribuição do órgão, auxiliar as Câmaras Municipais no controle externo da fiscalização da administração municipal.
Em 09 de setembro de 1997, a Comissão de Constituição e Justiça da Assembleia Legislativa aprovou a Emenda Constitucional nº 19, de autoria do então governador Maguito Vilela, que extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, incorporando-o ao Tribunal de Contas do Estado.
A aprovação da citada Emenda foi questionada pelos Conselheiros do TCE, que pediram ao Ministério Público Estadual a argüição de inconstitucionalidade junto ao Ministério Público Federal dos artigos que determinavam a absorção de servidores e Conselheiros do TCM.
A constitucionalidade da absorção foi questionada também pela Procuradoria-Geral da República, junto ao Supremo Tribunal Federal, sustentando que os artigos 3º, 4º e 5º da Emenda Constitucional nº 19 feriam o parágrafo único, do artigo 75, da Constituição Federal, que fixa o número de sete Conselheiros para os Tribunais de Contas Estaduais.
No dia 04 de novembro de 1997, exatos 55 dias após a aprovação da EC nº 19, que extinguiu o TCM, a Assembleia Legislativa aprovou em duas votações, por maioria absoluta de votos, a Emenda Constitucional nº 21, de autoria do então Deputado Ibsen de Castro, que recriou o órgão.
Atualmente o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás está com 33 anos e atua sistematicamente no controle externo, realizando o controle financeiro dos atos administrativos e auxiliando os Legislativos Municipais no que concerne a gastos e investimentos do dinheiro público.
2.1.Competência
O artigo 31 da Constituição Federal confere ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás o papel de auxiliar as Câmaras Municipais no controle externo da fiscalização da administração municipal.
O art. 1º da Lei Nº 15.958, de 18 de janeiro de 2007 (Lei Orgânica), define as competências do TCM/GO, como sendo, entre outras:
Art. 1. Ao Tribunal de Contas dos Municípios, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Estadual e na forma estabelecida nesta Lei:
I-Apreciar e emitir parecer prévio nas contas anuais de governo, prestadas pelo Chefe do Poder Executivo municipal; (Redação dada pela Lei nº 16.467, de 05-01-2009)
II-Exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das prefeituras e câmaras municipais e demais entidades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal;
III-Julgar as contas
IV-de gestores e administradores, inclusive as do Presidente ou Mesas da Câmara Municipal e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das administrações direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Municipal;
VI- Aplicar aos responsáveis pela prática de ilegalidade de despesas, irregularidades de contas, atraso na prestação de contas, as sanções previstas nesta lei, que estabelecerá, entre outras cominações, imputação de multa, inclusive proporcional ao dano causado ao erário;
(...)
IX- Assinar prazo para que o Órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade;
X- Sustar a execução de ato impugnado por irregularidade, comunicando a decisão à Câmara Municipal, caso a autoridade municipal competente não adote tal providência;
(...)
XXVI- Disponibilizar para a Justiça Eleitoral a relação dos que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível, para as eleições que se realizarem nos cinco anos seguintes, contados a partir da data da decisão.
O TCM/GO é responsável pela fiscalização dos 246 municípios goianos (Prefeituras e Câmaras Municipais); 07 empresas públicas; 18 Fundações; 51 Autarquias; 94 Fundos; 167 Institutos de Previdência; 245 Fundos Municipais de Saúde; 174 Fundos Municipais de Assistência Social; 200 Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente; 24 Fundos Municipais de Habitação de Interesse Social; 03 Fundos Municipais de Educação e 246 Fundos de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, o Tribunal fiscaliza um total de 1.721 entidades, com base na transparência e nos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
2.2.Composição e organização
De acordo com o que determina o parágrafo único do art. 75 da Constituição Federal, o art. 80, §2º da Constituição do Estado de Goiás dispõe que o Tribunal de Contas dos Municípios é integrado por sete Conselheiros, sendo quatro escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo Governador, com aprovação da Assembleia Legislativa do Estado de Goiás.
O art. 80, §4º da Constituição de Goiás, estabelece que ao TCM/GO as mesmas atribuições e prerrogativas conferidas ao Tribunal de Contas do Estado, in verbis:
Art. 80. (...)
§ 4º Ao Tribunal de Contas dos Municípios, além de outras outorgadas por lei, são asseguradas, no que couber, em relação às contas municipais, as mesmas atribuições e prerrogativas conferidas ao Tribunal de Contas do Estado, inclusive quanto à obrigação de publicação de pareceres, aplicando-se-lhes as regras constantes do art. 26 e dos §§ 4º, 5º, 6º e 7º do art. 28. - Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 09-09-2010, D.A. de 09-09-2010.
Consoante o art. 6º da Resolução Administrativa n. 073, de 21 de outubro de 2009 (Regimento Interno), o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás possui a seguinte estrutura:
Art. 6º. O Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás, órgão constitucional de controle externo, compõe-se de sete Conselheiros, com sede na capital do Estado e jurisdição em todo o território do Estado de Goiás, tem sua competência definida nas Constituições Federal e Estadual e na sua Lei Orgânica – Lei n. 15.958/07, e suas modificações posteriores, possuindo a seguinte estrutura organizacional básica:
I. Tribunal Pleno;
II. Primeira e Segunda Câmaras;
III. Presidência;
IV. Vice-Presidência;
V. Corregedoria-Geral;
VI. Ouvidoria;
VII. Gabinete dos Conselheiros;
VIII. Secretarias de Controle Externo;
IX. Ministério Público de Contas;
X. Diretoria de Planejamento e Implementação de Sistema;
XI. Superintendências;
XII – Divisões;
XIII – Setores.
Interessante salientar que as Secretarias de Controle Externo, previstas no inciso VIII supratranscrito foram criadas pela Resolução Administrativa n. 162/2011.
De acordo com o art. 102 do Regimento Interno do TCM/GO essas Secretarias, vinculadas ao Tribunal Pleno, às Câmaras e à Presidência, em numero de seis, dividem-se por especificidade da área de atuação, conforme incisos abaixo relacionados:
I-Secretaria de Contas de Governo – SCG;
II-Secretaria de Contas Mensais de Gestão – SCMG;
III-Secretaria de Atos de Pessoal – SAP;
IV-Secretaria de Licitações e Contratos – SLC;
V-Secretaria de Fiscalização – SF;
VI-Secretaria de Recursos – SR
As Secretarias são as unidades técnicas responsáveis pela instrução dos processos em trâmite no TCM/GO, e são coordenadas pelos Secretários, possuindo cada uma sua Divisão Técnica, área de análise técnica e apoio administrativo.
2.3.Natureza jurídica e autonomia
O texto constitucional dá margem a dois questionamentos pertinentes à Natureza Jurídica dos Tribunais de Contas. O primeiro é se o Tribunal de Contas é um órgão auxiliar do Poder Legislativo e a segunda é qual seria sua posição entre os Poderes da República.
Há quem considere estas Cortes como meros órgãos auxiliares do Poder Legislativo, como há quem os considere como um 4° Poder.
No entanto, é pacífico hoje que os tribunais de contas são órgãos vinculados ao Poder Legislativo, que o auxiliam no exercício do controle externo da administração pública, sobretudo o controle financeiro. Não existe hierarquia entre as cortes de contas e o Poder Legislativo.
Os tribunais de contas não praticam atos de natureza legislativa, mas tão-somente atos de fiscalização e controle, de natureza administrativa.
Em que pese recebam a denominação de “tribunais”, as cortes de contas não exercem jurisdição, isto é, não dizem com definitividade o direito aplicável a um caso concreto litigioso; suas decisões não fazem “coisa julgada” em sentido próprio.
Acerca da posição constitucional dos tribunais de contas no Brasil, merece transcrição, pela sua clareza, o excerto de decisão abaixo (grifamos):
Cabe enfatizar, neste ponto, uma vez mais, na linha da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que inexiste qualquer vínculo de subordinação institucional dos Tribunais de Contas ao respectivo Poder Legislativo, eis que esses órgãos que auxiliam o congresso Nacional, as Assembleias Legislativas, a Câmara Legislativa do Distrito Federal e as Câmaras Municipais possuem, por expressa outorga constitucionais, autonomia que lhes assegura o autogoverno, dispondo, ainda, os membros que os integram, de prerrogativas próprias, como os predicamentos inerentes à magistratura.
Revela-se inteiramente falsa e completamente destituída de fundamento constitucional a ideia, de todo equivocada, de que os Tribunais de Contas seriam meros órgãos auxiliares do Poder Legislativo.
Na realidade, os Tribunais de Contas ostentam posição eminente na estrutura constitucional brasileira, não se achando subordinados, por qualquer vínculo de ordem hierárquica, ao Poder Legislativo, de quem não são órgãos delegatários nem organismos de mero assessoramento técnico. (ADIMC 4.190/RJ, Min. Celso de Mello, em 01.07.2009). Grifou-se.
Assim, conclui-se que o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado de Goiás é órgão estadual que não está vinculado às Câmaras Municipais, sendo apenas seu auxiliar no exercício do controle externo da administração pública dos Municípios localizados no território goiano.
3.DISTINÇÃO ENTRE TRIBUNAL DE OCNTS DOS MUNICÍPIOS E DO MUNICÍPIO
No Brasil, em atenção ao princípio federativo, encontram-se previstos vários tipos de Cortes de Contas: o Tribunal de Contas da União; o Tribunal de Contas dos Estados e do Distrito Federal: órgão estadual (ou distrital) responsável pela fiscalização financeira dos Estados (ou Distrito Federal) e, regra geral, dos Municípios nele situados; o Tribunais de Contas dos Municípios (existentes em apenas 04 Estados: Pará, Ceará, Bahia e Goiás): órgão estadual competente para a fiscalização financeira de todos os municípios do Estado; e, os Tribunais de Contas do Município (existentes nos municípios de São Paulo/SP e Rio de Janeiro/RJ): órgão municipal competente para a fiscalização financeira do município.
O atendimento ao princípio federativo não é tão rigoroso, como se pode observar, tendo a Constituição Federal, por exemplo, atribuído competência aos Tribunais de Contas dos Estados para fiscalização financeira dos municípios, na inexistência de Tribunal de Contas do Município ou de Tribunal de Contas dos Municípios.
Aos demais Tribunais de Contas, o art. 75, caput, da CF/88 determina a adoção do modelo federal, no tocante à organização, composição e fiscalização, verbis:
"Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios".
Os Tribunais de Contas dos Estados diferenciam-se do TCU na sua composição, porque devem ser integrados por 7 Conselheiros e não 9, conforme art. 75, caput, da CF/88.
Esta diferença gerou diversas controvérsias acerca da forma de escolha dos Conselheiros. Entretanto, a Egrégia Corte tem entendimento pacificado no sentido de que se deve adotar o modelo federal, no que possível, garantindo-se ao Governador de Estado, pelo menos, um Conselheiro de sua livre escolha:
"Os Tribunais de Contas estaduais deverão ter quatro Conselheiros eleitos pela Assembléia Legislativa e três outros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo do Estado-Membro. Dentre os três Conselheiros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo estadual, apenas um será de livre nomeação do Governador do Estado. Os outros dois deverão ser nomeados pelo Chefe do Poder Executivo local, necessariamente, dentre ocupantes de cargos de Auditor do Tribunal de Contas (um) e de membro do Ministério Público junto à Corte de Contas local (um). Súmula 653/STF. Uma das nomeações para os Tribunais de Contas estaduais, de competência privativa do Governador do Estado, acha-se constitucionalmente vinculada a membro do Ministério Público especial, com atuação perante as próprias Cortes de Contas." (ADI 2.884, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 20/05/05). No mesmo sentido: ADI 397, Rel. Min. Eros Grau, Informativo 395.
Consoante o permissivo constitucional, a forma de fiscalização adotada no âmbito municipal foi, basicamente, a seguinte: a) a fiscalização dos Municípios foi destinada ao Tribunal de Contas do Estado; b) havia necessidade de autorização na constituição do Estado para o Município instituir o seu Tribunal de Contas e os que assim não procediam ficavam sob a fiscalização da Corte de Contas do Estado; c) criou-se um organismo estadual - Conselho de Contas ou Tribunal de Contas - unicamente para fiscalização dos Municípios. Assim, não raro, nesse período, na esfera do Estado, poderiam existir mais de dois Tribunais ou Conselhos de Contas: um para o Estado, outro para os Municípios e outro para o Município que o instituísse.
Com o advento da Constituição de 1967, pelo art. 191, poderia continuar em funcionamento apenas o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, salvo deliberação em contrário da respectiva Câmara, sendo declarados extintos todos os outros Tribunais de Contas municipais. Assim, nesse período da história brasileira, sob um regime político de exceção, o texto constitucional editado visava, claramente, a reduzir o tamanho do Estado, extinguindo órgãos cuja atividade poderia ser exercida por um organismo estadual. Na ocasião, foram extintos vários Tribunais de Contas que se encontravam funcionando, especialmente, em capitais de Estados, como foi o caso de Porto Alegre.
Posteriormente, com a reforma produzida pela Emenda Constitucional 1/69, art. 16, §§1° ao 3°, a fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, passou a ser exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno do Executivo Municipal, mas somente os municípios com população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária acima de quinhentos milhões de cruzeiros novos é que poderiam instituir o seu Tribunal de Contas (§3°). Complementando este regramento, a norma do §1° determinou que o controle externo da Câmara Municipal fosse exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência.
Nessa circunstância constitucional, os Municípios que não possuíam condições para instituir o seu Tribunal de Contas, o que, na realidade, representava quase a totalidade dos Municípios Brasileiros, à exceção de São Paulo e Rio de Janeiro, teriam de se valer do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência. Com essa autorização constitucional existente começaram a ser criados alguns Tribunais de Contas dos Municípios e Conselhos de Contas Municipais, que eram órgãos estaduais destinados a proceder a fiscalização dos Municípios".
A Constituição Federal de 1988, por sua vez, vedou a criação de "Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais", conforme art. 31, §4°, da CF/88. Entretanto, há entendimento pacificado de que não houve extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro.
Também não há vedação à criação pelos Estados de órgãos destinados à fiscalização dos municípios em geral, conforme já deliberou o STF:
“Municípios e Tribunais de Contas. A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-Membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti — ADI 445/DF, Rel. Min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios — embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) — atuam, onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A prestação de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembléia Legislativa do Estado-Membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75).” (ADI 687, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/02/06)