A Recuperação de Investimentos Públicos
Diz a Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000 – que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal:
"Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
A autonomia municipal (administrativa e financeira) princípio consagrado pela Constituição Federal, e o aumento da sobrecarga de responsabilidades, tais como a municipalização da saúde e da educação, exigem que os municípios se munam de todas as possibilidades de aumentar sua receita própria, sendo-lhe defeso renunciar a qualquer que seja ela, tornando-as requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal.
Os municípios investem em infra-estrutura urbana, aberturas de vias, redes de águas e esgotos, transporte, saúde, educação, em serviços públicos tais como coleta de lixo, limpeza pública, guarda municipal, conservação de estradas vicinais, transporte escolar, etc.
É ainda um costume arraigado nos munícipes, achar que o Prefeito não pode cobrar impostos e taxas, mas fazer tudo de graça para a população.
Este é um costume que precisa ser, de toda maneira, modificado junto à população. É preciso um trabalho bastante eficaz de conscientização da população. Afinal, o Prefeito é o administrador dos bens públicos, e os munícipes são os usuários dos mesmos bens.
O Município pode ser comparado com um grande condomínio. Ora, se moramos em um prédio de apartamento, ou em um condomínio fechado, temos que pagar nossa taxa condominial que serve para custear as despesas comuns, que são rateadas entre os moradores.
Se o Município é um grande condomínio, onde os munícipes são os condôminos, nada mais justo que ser rateado entre todos as despesas necessárias para seu custeio e manutenção.
São inúmeras as possibilidades de recuperação dos investimentos públicos que são feitos no município. Falaremos apenas dos que decorrem da Lei 101.257/2001 – ESTATUTO DA CIDADE.
A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Constituição Federal:
"Art. 145. A União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, poderão instituir os seguintes tributos:
III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas."
A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA é um tributo que compete às três esferas de governo. E a maioria dos Códigos Tributários Municipais trazem sua previsão legal.
Entretanto, pouquíssimos, ou talvez raríssimos municípios têm efetivamente cobrado dos beneficiados de obras públicas, o ressarcimento dos valores que valorizaram seus imóveis. Este tributo, por ser facultativo, e por não ser politicamente interessante, da forma como era entendida a política até algum tempo atrás, no sistema municipal paternalista, onde o Município era responsável por dar tudo o que a população precisava, sem pedir nada em troca, pois o governos federal e estadual proviam as necessidades.
O IPTU progressivo no tempo
Estudo de viabilidade – A compulsoriedade de parcelar, edificar ou utilizar imóveis de propriedade particular implica benefícios, mas também encargos políticos e administrativos.
O IPTU tradicional já é um imposto difícil de ser cobrado de forma a pesar no bolso dos cidadãos – particularmente naqueles com maior poder econômico, porque não está oculto no preço de mercadorias: o contribuinte verifica facilmente, no seu carnê, quanto vai pagar e como o valor foi calculado. As tarefas operacionais, além disso, são complexas, porque a base de cálculo do imposto deveria ser o valor de mercado do imóvel, muito mais difícil de estimar do que o preço de outras mercadorias.
O imposto progressivo no tempo, para ser aplicado com justiça e eficácia, implica um preparo cuidadoso.
Ao considerar sua adoção num determinado município, portanto, cabe inicialmente avaliar se a cidade tem de fato problemas decorrentes da ocupação excessivamente dispersa e se o governo está preparado para adotar um instrumento novo e relativamente sofisticado de gestão.
Trata-se de organizar os argumentos que viriam a formar a justificativa para a proposta de implantação do IPTU progressivo no tempo, ou, eventualmente, de concluir que a adoção desse instituto seria prematura, devendo ser precedida por aperfeiçoamentos na aplicação dos instrumentos convencionais de política urbana.
Caso o município conte com um Plano Diretor recente, é nesse documento que o problema deveria estar mencionado, com mapas ou fotos aéreas e planilhas para a respectiva ilustração e quantificação.
Caso os diagnósticos disponíveis estejam desatualizados, cabe verificar se no município a retenção de terrenos urbanos vagos tem diminuído, nos últimos anos.
Com efeito, o problema dos "vazios urbanos" foi particularmente grave nas décadas de 70 e 80, quando havia, ao mesmo tempo, crescimento acelerado da população urbana, inflação alta e escassez de alternativas para aplicações que protegessem o investidor da desvalorização da moeda.
Nessa época, além dos especuladores, muitas pessoas de classe média compravam imóveis, ainda que não precisassem ocupá-los, para "reserva de valor", isto é, para se defender da inflação.
Nos anos 90, em muitos municípios, a taxa de crescimento populacional tem caído, reduzindo os investimentos especulativos baseados na expectativa de grande demanda por lotes e de valorização rápida dos terrenos, por conta do crescimento acelerado da cidade. Além disso, a inflação sob controle e as oportunidades de aplicações financeiras reduziram a demanda de terra para reserva de valor.
• A urbanização através de assentamentos dispersos no território pode ser atribuída, pelo menos em parte, à ausência de delimitação criteriosa dos perímetros legais da área urbana, de expansão urbana e não urbanizável? Isso ocorre por omissão do Executivo e do Legislativo.
A questão coloca-se porque, desde a promulgação da Lei Federal 6.766/79, cabe expressamente ao município definir em lei a(s) área(s) destinada(s) à expansão da cidade-sede e dos núcleos urbanos dos distritos, discriminando assim a área rural, onde é proibido lotear para fins urbanos.
Caso as autoridades locais tenham definido uma área urbana e de expansão urbana de extensão muito superior à necessária para abrigar o acréscimo de população e de atividades econômicas, ou – pior – caso permitam a multiplicação em área rural de "chácaras" que são, na verdade, loteamentos urbanos, estão contribuindo para um padrão anti-econômico de urbanização. Não seria justo, então, responsabilizar apenas os agentes privados pelo problema.
• O cadastro imobiliário do município é confiável? Está atualizado?
Um bom cadastro é a fonte indispensável para as informações que vão fundamentar a implantação – ou não – do IPTU progressivo, bem como para acompanhar a situação dos imóveis a que for aplicado, ano a ano.
• A planta de valores em que se baseia o cálculo do imposto territorial urbano é elaborada levando em conta todos os equipamentos e serviços disponíveis para os imóveis, nos diferentes setores fiscais? É atualizada toda vez que há aumento significativo desses benefícios?
Essa verificação justifica-se porque a cobrança correta do imposto territorial urbano "convencional" já é uma forma de se obter um retorno, para os cofres públicos, do que foi gasto em equipamentos e serviços que beneficiam também os imóveis vagos ou subutilizados, bem como de coibir sua retenção especulativa. Não faria muito sentido adotar alíquotas crescentes no tempo, partindo de uma base de cálculo do imposto equivocada ou desatualizada.
• O município já está cobrando taxas pela utilização potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, postos à disposição do contribuinte?
Se a resposta for afirmativa, já estará havendo cobrança aos proprietários de terrenos ociosos, mesmo por serviços que os imóveis não estão utilizando de fato.
• Qual é a diferença entre os valores venais dos imóveis e seu valor de mercado, nos diferentes setores fiscais?
• Partindo da planta de valores e das alíquotas da legislação municipal em vigor, o acréscimo do imposto em cinco anos chegaria a ser significativo?
Se sim, em que setores fiscais?
Essa avaliação é necessária caso o governo pretenda minimizar o risco de que o aumento no tempo do IPTU seja insuficiente para estimular o aproveitamento ou a venda de imóveis não utilizados.
Não teria tanta importância se o objetivo prioritário da comunidade fosse a desapropriação de terrenos por títulos da dívida pública, visando executar programas de habitação de interesse social. Em tal caso, entretanto, a desapropriação como finalidade deveria ser sustentada pela comunidade e não apenas por uma determinada administração, porque as condicionantes legais, ora em exame, tornam complicada e demorada essa modalidade de desapropriação.
Em todo caso, é importante que, ao debater o tema, se tenha clareza sobre a lógica do IPTU convencional e a respectiva mudança no caso do IPTU ser usado para estimular o aproveitamento dos terrenos.
Definição dos imóveis a que o IPTU progressivo vai ser aplicado –
A tarefa fundamental é uma avaliação da dinâmica de crescimento da cidade e da legislação urbanística e ambiental (se houver) em vigor, com particular atenção ao coeficiente máximo de aproveitamento fixado para cada zona e à respectiva justificativa.
Tendo uma noção clara dos padrões de expansão e ocupação da área urbanizada e das eventuais restrições ao adensamento decorrentes de requisitos para a qualidade ambiental, podem ser delimitados os setores da área urbana legal em que os imóveis desocupados ou subutilizados estarão sujeitos ao aproveitamento compulsório.
A fase seguinte é a identificação dos imóveis específicos cujos proprietários serão notificados. Parece lógico dar prioridade aos imóveis claramente sem uso.
Trata-se de mapear e identificar no cadastro imobiliário os imóveis de propriedade privada caracterizados como lotes vagos ou glebas não arruadas, verificando, ainda, se não constituem endereço de atividade para a qual foi expedida licença de funcionamento.
Desse conjunto, cabe em seguida retirar os terrenos cuja edificação não é de interesse da coletividade, por estarem contemplados em planos ou projetos de obras e serviços públicos, com especial atenção a programas de:
– preservação de patrimônio paisagístico ou cultural,
– habitação de interesse social,
– macrodrenagem,
- saneamento,
- equipamentos para lazer ao ar livre.
Com efeito, não seria lógico estimular a construção de benfeitorias em terrenos que se pretende desapropriar para a futura instalação de parques, campos de esportes, "piscinões", ou estações de tratamento de esgoto, por exemplo.
Finalmente, é preciso avaliar – no conjunto de imóveis remanescente – que proprietários seriam primeiramente notificados porque o motivo mais provável para a ociosidade de seus terrenos é a especulação imobiliária. O conhecimento da dinâmica do mercado imobiliário local permitirá estimar para quais imóveis desocupados e não colocados à venda haveria de fato demanda.
A notificação a proprietários de imóveis subutilizados, isto é, que têm aproveitamento de intensidade inferior ao mínimo fixado, pode ser deixada para uma segunda fase, de forma que as autoridades locais possam aproveitar a experiência da aplicação das normas aos terrenos totalmente vagos.
A DESAPROPRIAÇÃO
Desapropriação - Sanção
Fecha-se o cerco ao proprietário de imóvel que não dá à sua propriedade a função social estabelecida pelo Plano Diretor.
O instituto da desapropriação é utilizado para permitir ao Poder Público a transferência de forma compulsória da propriedade privada para o domínio público, por utilidade, necessidade pública ou interesse social, constituindo-se num ato administrativo que se inicia pela declaração de utilidade ou de interesse social dos imóveis atingidos, promovendo a avaliação dos mesmos, para a realização da justa indenização em dinheiro (CF, art. 5 o, XXIV), visando à obtenção da adjudicação dos bens ao Poder Público, para a conseqüente realização do plano de obras e serviços.
No entanto, o artigo 182, § 4 o, III, da Constituição Federal previu que as propriedades urbanas indicadas no plano diretor que não forem edificadas, sendo mantidas subutilizadas ou não utilizadas, estão sujeitas a penalidades cumulativas, que se iniciam pela cobrança do imposto predial territorial urbano progressivo no tempo, por meio de majoração da alíquota anual, pelo prazo de cinco anos consecutivos, respeitada a alíquota máxima de 15%.
Decorridos os cinco anos, e se a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não tiver sido cumprida, o Executivo municipal manterá a cobrança pela alíquota máxima até que se cumpra a referida obrigação, podendo proceder a desapropriação-sanção, com pagamento em títulos da dívida pública, previamente aprovados pelo Senado Federal, resgatáveis em parcelas anuais, iguais e sucessivas, no prazo de até dez anos, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de 6% ao ano.
A denominação "sanção" decorre do gravame imputado à propriedade urbana, por não ter cumprido a sua função social expressa na Constituição Federal, sendo, por essa razão, lícita a redução da justa indenização.
O valor real da indenização terá como referência a base de cálculo do imposto predial territorial urbano, sendo descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza, após a notificação, não sendo cabíveis, pela natureza da desapropriação, expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
A aplicação desse instrumento, associada à operação urbana consorciada, seria recomendável para buscar apoio de investimentos privados, especialmente quando da execução da desapropriação-sanção, que o Executivo municipal terá que promover o aproveitamento da área expropriada, por seus próprios meios ou por alienação ou concessão a terceiros, mediante licitação, devendo ser mantidas ao adquirente do imóvel as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização.
O Direito de Superfície
O direito de superfície poderia ser uma solução para muitos outros problemas correntes. Permitiria, por exemplo, que a entidade pública construtora de habitações populares alienasse ao adquirente apenas a construção, não o solo que a suporta, que permaneceria na propriedade do Poder Público. O custo da habitação, nesse caso, seria menor porque excluiria o valor do terreno e, no futuro, caso o local dessa habitação precisasse ser ocupado por uma nova avenida ou via de transporte público, por exemplo, o custo da desapropriação seria apenas o das construções, não o do solo a ser ocupado.
Por outro lado, o instrumento deveria permitir aproveitar o espaço aéreo dos terminais metroviários, ferroviários ou rodoviários para a construção de habitações populares, ou de áreas para exploração comercial, às quais não estaria vinculada uma quota ideal de terreno. Os espaços subterrâneos poderiam também ser ocupados por garagens, passagens, galerias e centros comerciais. Enfim, haveria um uso mais intenso do espaço urbano, cujo custo é crescente em todo o mundo.
Outra utilização do instrumento seria a possibilidade de um proprietário sujeito á construção compulsória, mas sem recursos para efetivá-la, alienar a superfície para quem pudesse fazer, mediante um contrato de interesse para ambas as partes.
Uma questão a ser vislumbrada para o futuro é:
Para o Poder Público, em especial o município, seria de interesse ser superficiário de alguma área? Seria o caso, por exemplo, de, no alargamento de uma via já com muitas construções verticalizadas, o Poder Público adquirir apenas a "superfície" de tais imóveis para penetrar nas estruturas, sem destruí-las, criando novos passeios? Ou mesmo faixas para veículos?