RESUMO
A jurisprudência, com o auxílio da doutrina, é o que torna o direito tangível aos olhos do cidadão. É ela quem deixa claro como as leis formuladas pelo legislador serão aplicadas ao caso concreto. O trabalho apresenta uma série de questões na área da imunidade material com base nas principais decisões do STF sobre o tema.
Palavras-chave: Imunidade material, inviolabilidade, parlamentar, jurisprudência, STF
1. INTRODUÇÃO
A Constituição, em seu artigo 53, traz uma série de prerrogativas aos representantes do povo no Parlamento com o objetivo de garantir a independência do Poder Legislativo e, com isso, garantir a própria lógica democrática. Essas prerrogativas são denominadas pela doutrina de "imunidades".
Segundo Bernardo Gonçalves Fernandes, "a finalidade das imunidades parlamentares é a proteção da independência do Poder Legislativo em relação aos outros Poderes e frente à própria sociedade" (p. 800, 2014). Já segundo Paulo Gustavo Gonet Branco, "a finalidade [é a] de assegurar a liberdade do representante do povo ou do Estado-membro no Congresso Nacional, e isso como garantia da independência do próprio parlamento e da sua existência" (p. 941, 2009).
As imunidades têm por objetivo excluir os congressistas de algumas normas gerais. Elas se dividem em materiais e formais, as primeiras, objeto deste artigo, impedem os parlamentares de serem punidos por certos. As outras os deixam livres de certos constrangimentos previstos no ordenamento processual penal (p. 942, BRANCO, 2009). José Afonso da Silva afirma que a imunidade material exclui o crime nos casos admitidos, enquanto a formal apenas impede o processo, tratando-se, portanto, de prerrogativa processual. (p. 535, 2005).
É importante aqui destacar que, de acordo com a interpretação do STF, a "imunidade é prerrogativa que advém da natureza do cargo exercido" não sendo instituto de caráter personalíssimo do parlamentar, "mas prerrogativa que lhe advém da condição de membro do poder que precisa ser preservado para que preservado seja também o órgão parlamentar em sua autonomia". (STF, HC 89.417, DJ de 15.12.2006, Rel. Cármen Lúcia).
Além disso, por serem as imunidades de ordem pública, não podem os parlamentares renunciar a ela (FERNANDES, p. 804, 2014).
A seguir, para fins de suscitar futuro debate, algumas ligeiras considerações, feitas à guisa de decisões proferidas pela Corte Suprema do país.
2. IMUNIDADE PARLAMENTAR
Apenas o caput do artigo 53 da CR/88 se refere à imunidade material:
Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. [GRIFO NOSSO] (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 35, de 2001)
A imunidade material expressa a inviolabilidade penal e civil dos deputados e senadores por suas palavras, opiniões e votos, neutralizando a responsabilidade do parlamentar nessas áreas. Bernardo Gonçalves Fernandes ainda acrescenta: "essa inviolabilidade também pode ser administrativa de cunho disciplinar ou mesmo política, apesar de não explicitado no caput do art. 53." (p. 801, 2014).
Dessa forma o deputado estará livre da incidência dos crimes contra a honra no código penal (calúnia, injúria e difamação) e das suas respectivas reações também no Código Civil como, por exemplo, no caso de danos morais. A responsabilidade civil por danos oriundos da manifestação coberta pela imunidade ou pela divulgação dela também está abarcada aqui. (STF, RE nº 210.917/RJ).
“A palavra 'inviolabilidade' significa intocabilidade, intangibilidade do parlamentar quanto ao cometimento de crime ou contravenção. Tal inviolabilidade é de natureza material e decorre da função parlamentar, porque em jogo a representatividade do povo" (STF, Inq. 1.958, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 29.10.2003, Plenário, DJ de 18.2.2005).
Um dos pontos a serem abordados aqui é a interpretação do STF de que, devido aos princípios constitucionais da proporcionalidade, da razoabilidade e entre outras questões tão relevantes quanto a do que é socialmente aceitável inclusive, se alguém injuriado por um parlamentar, protegido pela imunidade, retrucar de forma equivalente, também recebe o benefício da inviolabilidade parlamentar.
"Tratando-se de hipótese a revelar prática inicial coberta pela inviolabilidade parlamentar, sentindo-se o titular do mandato ofendido com resposta formalizada por homem público na defesa da própria honra, único meio ao alcance para rechaçar aleivosias, cumpre ao órgão julgador adotar visão flexível, compatibilizando valores de igual envergadura. A óptica ortodoxa própria aos crimes contra os costumes, segundo a qual a retorsão é peculiar ao crime de injúria, cede a enfoque calcado no princípio constitucional da proporcionalidade, da razoabilidade, da razão de ser das coisas, potencializando-se a intenção do agente, o elemento subjetivo próprio ao tipo o dolo e, mais do que isso, o socialmente aceitável." (STF, Inq. 1247 DF).
Apesar das inúmeras críticas da doutrina, o entendimento atual do STF é de que, embora os crimes quanto à honra devam ser ligados ao exercício do mandato parlamentar, este será pressuposto se o fato acontecer dentro da Casa Legislativa. Uma das críticas se baseia no fato de a imunidade ser do cargo de senador ou de deputado, devendo a proteção ser restrita às falas ligadas ao mesmo sob pena de se tornar uma licença absoluta e inconsequente à pessoa que ocupa o cargo. No entanto, são inúmeros os casos da jurisprudência afirmando e reafirmando esse entendimento:
"É de se distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente nessas últimas ofensas irrogadas fora do Parlamento é de se perquirir da chamada "conexão como exercício do mandato ou com a condição parlamentar" (INQ 390 e 1.710). Para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade. Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário da Assembleia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material." (Inq. 1.958, rel. p/ o ac. min. Ayres Britto, julgamento em 29.10.2003, Plenário, DJ de 18.2.2005).
"A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53, caput) – que representa um instrumento vital destinado a viabilizar o exercício independente do mandato representativo – somente protege o membro do Congresso Nacional, qualquer que seja o âmbito espacial (locus) em que este exerça a liberdade de opinião (ainda que fora do recinto da própria Casa legislativa), nas hipóteses específicas em que as suas manifestações guardem conexão com o desempenho da função legislativa (prática in officio) ou tenham sido proferidas em razão dela (prática propter officium), eis que a superveniente promulgação da EC 35/2001 não ampliou, em sede penal, a abrangência tutelar da cláusula da inviolabilidade. A prerrogativa indisponível da imunidade material – que constitui garantia inerente ao desempenho da função parlamentar (não traduzindo, por isso mesmo, qualquer privilégio de ordem pessoal) – não se estende a palavras, nem a manifestações do congressista, que se revelem estranhas ao exercício, por ele, do mandato legislativo. A cláusula constitucional da inviolabilidade (CF, art. 53, caput), para legitimamente proteger o parlamentar, supõe a existência do necessário nexo de implicação recíproca entre as declarações moralmente ofensivas, de um lado, e a prática inerente ao ofício congressional, de outro. (Inq. 1.024-QO, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 21.11.2002, Plenário, DJ e 4.3.2005).
"Ofensa irrogada em plenário, independente de conexão com o mandato, elide a responsabilidade civil por dano moral. Precedente: RE 210.917, 12.8.92, Pertence, RTJ 177/1375" (STF, RE nº 463.671 AgR julgado em 19.06.2007).
"1. Na interpretação do art. 53 da Constituição - que suprimiu a cláusula restritiva do âmbito material da garantia -, o STF tem seguido linha intermediária que, de um lado, se recusa a fazer da imunidade material um privilégio pessoal do político que detenha um mandato, mas, de outro, atende às justas ponderações daqueles que, já sob os regimes anteriores, realçavam como a restrição da inviolabilidade aos atos de estrito e formal exercício do mandato deixava ao desabrigo da garantia manifestações que o contexto do século dominado pela comunicação de massas tornou um prolongamento necessário da atividade parlamentar: para o Tribunal, a inviolabilidade alcança toda manifestação do congressista onde se possa identificar um laço de implicação recíproca entre o ato praticado, ainda que fora do estrito exercício do mandato, e a qualidade de mandatário político do agente. 2. Esse liame é de reconhecer-se na espécie, na qual o encaminhamento ao Ministério Público de notitia criminis contra autoridades judiciais e administrativas por suspeita de práticas ilícitas em prejuízo de uma autarquia federal - posto não constitua exercício do mandato parlamentar stricto sensu -, quando feito por uma Deputada, notoriamente empenhada no assunto, guarda inequívoca relação de pertinência com o poder de controle do Parlamento sobre a administração da União." (STF, RE nº 210.917/RJ julgado em 12.8.1998, DJ de 18.06.2001).
Deve-se deixar claro, no entanto, que fora do Parlamento, a exigência da ligação entre as palavras proferidas e o mandato permanece:
"Malgrado a inviolabilidade alcance hoje 'quaisquer opiniões, palavras e votos' do congressista, ainda quando proferidas fora do exercício formal do mandato, não cobre as ofensas que, ademais, pelo conteúdo e o contexto em que perpetradas, sejam de todo alheias à condição de deputado ou senador do agente." (Inq. 1.344, rel. min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 7.8.2002, Plenário, DJ de 1º.8.2003).
Em se tratando de vereadores, apesar de também terem a imunidade material, estão restritos à circunscrição do município. Isso se deve, principalmente, pela dificuldade de fiscalização de tantos vereadores que existem pelo país. Sem esse entendimento, juízes completamente alheios à realidade do município poderiam cometer injustiças graves devido a uma simples falta de acesso à informação.
O mesmo não acontece a deputados estaduais, federais e senadores visto que suas realidades estão bem mais acessíveis aos juízes localizados em distintos pontos do Brasil. Para estes casos, a imunidade material independe do local em que o fato aconteceu. (FERNANDES, pg 802, 2014).
3. OUTRAS QUESTÕES TAMBÉM IMPORTANTES CONSAGRADAS PELO STF:
Informativos eletrônicos, mesmo com a origem dentro do Congresso, é considerado como sendo fora da Casa Legislativa:
"A divulgação, em informativo eletrônico gerado em gabinete de deputado federal, na Câmara dos Deputados, de fatos que, em tese, configuram crimes contra a administração pública, não pode ser tida como desvinculada do exercício parlamentar, principalmente quando tais fatos ocorrem no Estado que o parlamentar representa no Congresso Nacional.” (Inq. 2.130 , rel. min. Ellen Gracie, julgamento em 13.10.2004, Plenário, DJ de 5.11.2004).
A imunidade material não se estende a congressistas na condição de candidato a cargo eleitoral se o pronunciamento não guardar nenhuma relação com o exercício das funções congressistas:
"A garantia constitucional da imunidade parlamentar em sentido material (CF, art. 53, 'caput') - destinada a viabilizar a prática independente, pelo membro do Congresso Nacional, do mandato legislativo de que é titular - não se estende ao congressista, quando, na condição de candidato a qualquer cargo eletivo, vem a ofender, moralmente, a honra de terceira pessoa, inclusive a de outros candidatos, em pronunciamento motivado por finalidade exclusivamente eleitoral, que não guarda qualquer conexão com o exercício das funções congressuais. Precedentes. - O postulado republicano - que repele privilégios e não tolera discriminações - impede que o parlamentar-candidato tenha, sobre seus concorrentes, qualquer vantagem de ordem jurídico-penal resultante da garantia da imunidade parlamentar, sob pena de dispensar-se, ao congressista, nos pronunciamentos estranhos à atividade legislativa, tratamento diferenciado e seletivo, capaz de gerar, no contexto do processo eleitoral, inaceitável quebra da essencial igualdade que deve existir entre todos aqueles que, parlamentares ou não, disputam mandatos eletivos." (STF, Pet 4444 AgR/DF, DJ: 19.12.2008).
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esses foram os pontos considerados como sendo os mais importantes a serem destacados sobre o assunto "imunidades materiais". Embora existam outros tantos, ficarão para uma pesquisa mais aprofundada, sendo esta uma sugestão para caso algum leitor se interesse pelo tema.
Por possuir uma importância fundamental no jogo democrático, é mister que essa matéria se torne do conhecimento dos juristas brasileiros de forma mais plena. Embora seja abordado de forma extensa no livro do brilhante professor Bernardo Gonçalves Fernandes, em vários outros manuais esse foi um assunto deixado de lado com poucas páginas discorrendo sobre ele. O que nos parece ser um erro.
5. REFERÊNCIAS
A. Doutrina citada
FERNANDES, Bernardo Gonçalves. Curso de Direito Constitucional. 6ª ed. rev. e ampl. Salvador: Ed. JusPODIVM, 2014.
MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso De Direito Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Ed. Saraiva, 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25ª ed. São Paulo: Ed. MALHEIROS EDITORES, 2005.
B. Jurisprudência citada
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Habeas Corpus n. 89417, RO, relatora Min. Cármen Lúcia, julgamento em 22.08.2006 e publicado no DJ de 15.12.2006.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Recurso Extraordinário n. 210917, RJ, relator Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 12.08.1998 e publicado no DJ de 18.06.2001.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Inquérito n. 1958, AC, relator Min. Carlos Velloso, julgamento em 29.10.2003 e publicado no DJ de 12.02.2005.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Inquérito n. 1247, DF, relator Min. Marcos Aurélio, julgamento em 15.04.1998 e publicado no DJ de 18.10.2002.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Inquérito n. 1958, AC, relator Min. Carlos Velloso, julgamento em 29.10.2003 e publicado no DJ de 18.02.2005.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Inquérito n. 1024-QO, PR, relator Min. Celso de Mello, julgamento 21.11.2002 e publicado no DJ de 04.03.2005.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Primeira Turma. Recurso Extraordinário n. 463671 AgR, RJ, relator Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 19.06.2007 e publicado no DJ de 03.08.2007.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Recurso Extraordinário n. 210917, RJ, relator Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 12.08.1998 e publicado no DJ de 18.06.2001.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Inquérito n. 1344, DF, relator Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 7.8.2002 e publicado do DJ de 01.08.2003.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Inquérito n. 2.130, DF, relatora Min. Ellen Grace, julgamento em 13.10.2004 e publicado no DJ de 05.11.2014.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Pleno. Petição n. 4444 AgR, DF, relator Min. Celso de Mello, julgamento em 26.11.2008 e publicado no DJ de 19.12.2008.