A princípio, consignamos que a Lei Complementar nº 95, de 26/02/1998, que regulamenta o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, ao dispor sobre a estruturação das leis, oferece-nos o exato conceito e finalidade dos desdobramentos dos artigos. Tratando de parágrafos, impõe:
"Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:
(...)
III - para a obtenção de ordem lógica:
c) expressar por meio dos parágrafos os aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida;"
Disposição similar contém o Decreto nº 4.176, da Presidente da República, que trata da elaboração de projetos de lei (art. 23, inciso III, alínea c).
Não é difícil compreender, portanto, que os parágrafos e demais desdobramentos de um artigo de qualquer lei estão umbilicalmente vinculados à cabeça desse artigo, não podendo conter disposições contrárias ou distintas do que previsto naquela.
Fenômeno semelhante ocorre com o ato regulamentar em relação ao ato regulado, hipótese em que, consoante copiosas doutrina e jurisprudência, aplica-se a máxima latina "ne sutor ultra crepidam judicaret".
Não pode o regulamento contrariar a norma regulada, assim como não pode o parágrafo contrariar a cabeça do artigo.
Temos de dar razão a Apeles. Da mesma forma como o Chefe do Poder Executivo não pode contrariar a Lei ao regulamentá-la, não pode o parágrafo – que nasce predestinado a apenas e tão somente apresentar aspectos complementares ou exceções –, ir além e, inovando, tratar de questão absolutamente estranha ao que previsto no dispositivo que justifica sua existência, o caput do artigo.
A propósito, justamente porque a imensa maioria dos operadores do Direito já entendiam que o colendo Tribunal Superior Eleitoral extrapolava seus limites de regulamentação, o Poder Legislativo tratou de, embora em termos que consideramos pleonásticos, alterar o art. 105 da Lei nº 9504/97 para, cremando e enterrando qualquer aventura hermenêutica em sentido contrário, expressa e inconfundivelmente estabelecer, verbis:
“Art. 105. Até o dia 5 de março do ano da eleição, o Tribunal Superior Eleitoral, atendendo ao caráter regulamentar e sem restringir direitos ou estabelecer sanções distintas das previstas nesta Lei, poderá expedir todas as instruções necessárias para sua fiel execução, ouvidos, previamente, em audiência pública, os delegados ou representantes dos partidos políticos.”
Abrimos aqui um parêntese para consignar nosso entendimento, que muitos considerarão idiossincrático, embora não devessem, segundo o qual todo ato regulamentar destinado à execução da lei eleitoral editado pelo c. TSE padece do abominável mal da inconstitucionalidade, ou da não recepção!
Dizemos isso porque a redação do art. 22, caput e inciso I, da Constituição Federal, não dá ensejo a dúvidas quando, expressamente, fixa a competência privativa da União para legislar, entre outras matérias, sobre direito eleitoral. Por sua vez, o art. 84, IV, atribui ao Presidente da República, também privativamente, a missão de sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.
A toda evidência, quis o legislador constituinte conferir o poder regulamentar da legislação editada pela União apenas ao Presidente da República, ninguém mais; e tão decidido estava que, também de forma aparentemente pleonástica, reforçou a redação do artigo com o vocábulo "privativamente", advérbio que manifesta a pretensão de conferir ao termo a que se refere a acepção de exclusividade, e o que é exclusivo para um, exclui os demais.
Alguns poderão dizer que o e. TSE age com arrimo no art. 105 da Lei nº 9.504/97, ou no art. 23, IX, do Código Eleitoral, e de fato age, isto é, realmente está amparado por esses dispositivos legais.
A questão, que vemos como estarrecedora, é que nos parece flagrante e inegavelmente inconstitucional o primeiro e não recepcionado pela Constituição Federal o segundo, pois, como visto, colidem com o art. 84, IV, da CF/88.
Pensamos que, numa interpretação forçada e bastante benevolente em favor do e. TSE, tais dispositivos infraconstitucionais poderiam, no máximo, autorizar a edição de instruções ou quaisquer atos explicativos, meramente facilitadores da compreensão da legislação eleitoral, mas nunca, em tempo algum, jamais com caráter normativo ou visando à execução da lei.
Mas não é a essa discussão a que nos propomos com estas breves anotações.
Assim, retomamos, doravante, ao tema a que nos propusemos, ou seja, a possibilidade, ou não, de impor sanções aos partidos políticos como consequência da desaprovação total ou parcial, ou não apresentação das prestações de contas de seus candidatos.
Sabe-se que a Lei nº 12.034, de 29/09/2009, incluiu no art. 25 da Lei n° 9.504/97 o parágrafo único, de modo que passou a vigorar com a seguinte redação, verbis:
"Art. 25. O partido que descumprir as normas referentes à arrecadação e aplicação de recursos fixadas nesta Lei perderá o direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário do ano seguinte, sem prejuízo de responderem os candidatos beneficiados por abuso do poder econômico.
Parágrafo único. A sanção de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, por desaprovação total ou parcial da prestação de contas do candidato, deverá ser aplicada de forma proporcional e razoável, pelo período de 1 (um) mês a 12 (doze) meses, ou por meio do desconto, do valor a ser repassado, na importância apontada como irregular, não podendo ser aplicada a sanção de suspensão, caso a prestação de contas não seja julgada, pelo juízo ou tribunal competente, após 5 (cinco) anos de sua apresentação."
De início, consignamos que a suspensão do repasse das quotas do Fundo Partidário, se decorrente do julgamento que considera as contas do candidato como não prestadas, não pode ser aplicada ao órgão partidário ante a indiscutível falta de previsão legal, já que, certo ou errado, o que autoriza tal reprimenda, consoante o que se depreende da transcrição acima, é a desaprovação total ou parcial, não a falta de prestação de contas.
Superada essa questão, vemos que o caput do referido art. 25 é suficientemente claro: impõe a sanção de perda do direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário do ano seguinte ao órgão de partido político que descumprir as normas referentes à arrecadação e à aplicação de recursos fixadas na Lei nº 9.504/97.
Em síntese, o art. 25 dispõe apenas sobre:
1ª) arrecadação e aplicação de recursos por partidos políticos;
2ª) descumprimento das normas por partidos políticos;
3ª) imposição de penalidade a partidos políticos.
Sendo certo que, por força da Lei Complementar nº 95/98 os parágrafos destinam-se a dispor sobre "aspectos complementares à norma enunciada no caput do artigo e as exceções à regra por este estabelecida", não é difícil concluir que o parágrafo único do art. 25 da Lei nº 9.504/97 não poderia dispor sobre matéria estranha, não prevista no caput e, sendo assim, não poderia estender a penalidade naquele prevista em razão de fato diverso.
Mas é o que faz o parágrafo único do art. 25, porque estabelece critérios de aplicação da sanção aos partidos políticos pela desaprovação total ou parcial das contas de seus candidatos, não de suas próprias contas!
Acaso tenha sido essa a pretensão do legislador, certamente esse parágrafo único é inválido, pois viola frontal e diretamente a Lei Complementar nº 95/98 e indiretamente a própria Constituição Federal, na qual aquela encontra fundamento de validade, cujo parágrafo único do art. 59 determina que lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
Ademais, o evento que autoriza a incidência do art. 25 da Lei nº 9.504/97 é a desaprovação total ou parcial das contas do órgão partidário; as contas dos candidatos são coisas bem distintas, tanto que não é essa Lei quem impõe aos partidos políticos o dever de prestar contas, mas a Lei nº 9.096/95:
"Art. 34. A Justiça Eleitoral exerce a fiscalização sobre a escrituração contábil e a prestação de contas do partido e das despesas de campanha eleitoral, devendo atestar se elas refletem adequadamente a real movimentação financeira, os dispêndios e recursos aplicados nas campanhas eleitorais, exigindo a observação das seguintes normas:
(...)
V - obrigatoriedade de prestação de contas, pelo partido político, seus comitês e candidatos, no encerramento da campanha eleitoral, com o recolhimento imediato à tesouraria do partido dos saldos financeiros eventualmente apurados."
A Lei nº 12.034/2009, veículo da introdução do malsinado parágrafo único em comento no mundo jurídico, é fruto do inusitado Projeto de Lei nº 5498/2009, já que subscrito por líderes de 19 (dezenove) agremiações partidárias, muitas delas representantes de forças políticas que digladiam diuturnamente, diametralmente opostas, como o PT e o PSDB, e aprovado em tempo meteórico, pois apresentado ao Plenário da Câmara em 30/06/2009 e sancionado pela Presidente da República em 29/09/2009.
É claro que não houve uma detida análise da sua redação, e isso justifica o equívoco redacional que pensamos tenha sido cometido.
Na redação do Projeto de Lei não constava a introdução de parágrafo único no art. 25 da Lei nº 9.504/97. No curso do respectivo processo legislativo, foi alterado em razão da aprovação da Emenda de Plenário nº 16, de 7 de julho de 2009, apresentada pelo Deputado José Anibal, do PSDB.
Como justificativa dessa emenda, o ilustre Deputado apresentou os seguintes argumentos:
"A presente emenda tem por objetivo dar à perda de repasse de quotas do fundo partidário, pelos partidos, em razão da desaprovação das contas de candidatos, o mesmo tratamento que se pretende dar com este projeto com a alteração do art. 37, § 3º, da Lei nº 9.096/95, que trata da desaprovação de contas dos partidos políticos."
Duas, simples e suficientes, em conjunto ou isoladamente, são as razões que sustêm nossa intelecção.
A primeira baseia-se na inquestionável desnecessidade da introdução daquele parágrafo único, se feita a análise à luz da justificativa apresentada por seu propositor, pois, tanto no Projeto de Lei emendado, quanto na legislação que se pretendia alterar, NÃO EXISTIA qualquer previsão de sanção de partidos pela desaprovação das contas de seus candidatos.
Portanto, por ululante obviedade, não há que se falar em dar "mesmo tratamento" dado pela alteração de outra norma a hipótese que, naquele momento, não existia.
Insisto: não havia motivo para impor a proporcionalidade e a razoabilidade, e os limites mínimo e máximo de duração, como critérios para a aplicação da sanção de perda de quotas do Fundo Partidário ao órgão partidário pela desaprovação das contas de seus candidatos, pois a desaprovação de contas de candidatos como motivo para a imposição de tal sanção ao órgão partidário não era prevista em lei, passando a ser justamente pela própria emenda.
A segunda razão, também arrimada na justificativa do propositor daquela emenda, reside na convicção de que a finalidade pretendida não era dar “o mesmo tratamento” das contas do partido às contas dos candidatos. Não. O que pretendeu o legislador foi dar às contas de campanha eleitoral “o mesmo tratamento” das contas de exercício financeiro findo, as contas anuais.
O eminente propositor daquela emenda foi categórico ao enunciar sua pretensão: dar às contas partidárias relativas à campanha eleitoral “o mesmo tratamento que se pretende dar com este projeto com a alteração do art. 37, § 3º, da Lei nº 9.096/95”.
Por sua vez, o caput e o § 3º do art. 37 da Lei nº 9.096/95 dispõem sobre as consequências decorrentes da falta de prestação de contas partidárias ou de sua desaprovação, nos seguintes termos:
“Art. 37. A falta de prestação de contas ou sua desaprovação total ou parcial implica a suspensão de novas cotas do Fundo Partidário e sujeita os responsáveis às penas da lei.
(...)
§ 3º A sanção de suspensão do repasse de novas quotas do Fundo Partidário, por desaprovação total ou parcial da prestação de contas de partido, deverá ser aplicada de forma proporcional e razoável, pelo período de 1 (um) mês a 12 (doze) meses, ou por meio do desconto, do valor a ser repassado, da importância apontada como irregular, não podendo ser aplicada a sanção de suspensão, caso a prestação de contas não seja julgada, pelo juízo ou tribunal competente, após 5 (cinco) anos de sua apresentação.”
A mens legis do parágrafo único do art. 25 da Lei nº 9.504/97, enfim, consistiu em impor ao julgador a observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade quando da quantificação da sanção de suspensão das quotas do Fundo Partidário, fixando os parâmetros mínimo e máximo, isto é, de 1 (um) a 12 (doze) meses.
O legislador apenas transformou em lei o que já era objeto de pacífica orientação jurisprudencial: punir de forma proporcional e razoável.
Além dessas ponderações, não nos parece razoável crer que os partidos políticos, por seus representantes no Congresso Nacional, criariam obrigação tão tormentosa para si, máxime porque as alterações promovidas pela Lei nº 12.034/2009, como sói acontecer, foram voltadas a beneficiá-los, jamais a prejudicá-los.
DA VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
A despeito de toda essa argumentação, e, apenas por apego ao debate, ainda que admitamos a possibilidade de punição do partido pelas falhas de seus candidatos, ainda assim a singela intimação do órgão partidário para se manifestar sobre tais contas viola o princípio constitucional do devido processo legal, entre outros.
É oportuno nos lembrarmos de que, antecedendo a inovação promovida pela Lei nº 12.034/2009, por força da qual ao exame da prestação de contas foi atribuído o caráter jurisdicional, o colendo TSE passou a entender que, por consistir em processo administrativo, não seriam cabíveis os recursos próprios dos feitos judiciais; daí a alteração legal, em manifesta resposta do contrariado Poder Legislativo àquela Corte Superior.
Tendo caráter jurisdicional, e apenas por ficção legal, já que não demandam o preenchimento in totum das exigências do Código de Processo Civil, máxime as dos arts. 282 e seguintes, para que as decisões exaradas em processos de contas – que não podem ser considerados necessariamente contenciosos, tampouco voluntários – alcancem os partidos políticos, seria imprescindível que os órgãos partidários fossem CITADOS e passassem a integrar o processo como litisconsortes dos candidatos, nos termos do art. 46 c/c o art. 213, do CPC.
Punir o órgão partidário que não foi citado e, portanto, não ofereceu defesa, é ferir o art. 5º, inciso LV, da Lei Fundamental da República, que assegura aos litigantes o contraditório e a ampla defesa e, no mesmo golpe, o art. 468 do CPC, que atribui à sentença força de lei nos limites da lide e das questões decididas, e também o art. 472 do mesmo Código, que é enfático ao fixar os limites subjetivos da sentença e proibir de forma peremptória que terceiros sejam prejudicados, verbis:
“Art. 5º (...)
(...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;”
“Art. 468. A sentença, que julgar total ou parcialmente a lide, tem força de lei nos limites da lide e das questões decididas.”
“Art. 472. A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não beneficiando, nem prejudicando terceiros. (...)”
O c. TSE, evidentemente para não incidir em ofensa a essas garantias e princípios de envergadura constitucional, embora tratando de contas de exercício financeiro, editou a Resolução nº 23.432, de 16/12/2014, cujo art. 38 não dá margem a perplexões, verbis:
“Art. 38. Havendo impugnação pendente de análise ou irregularidades constatadas no parecer conclusivo emitido pela Unidade Técnica ou no parecer oferecido pelo Ministério Público Eleitoral, o Juiz ou Relator determinará a citação do órgão partidário e dos responsáveis para que ofereçam defesa no prazo de quinze dias e requeiram, sob pena de preclusão, as provas que pretendem produzir, especificando-as e demonstrando a sua relevância para o processo.”
Duas são as hipóteses em que tanto o órgão partidário quanto seus responsáveis são citados para que possam oferecer defesa:
1ª) a existência de impugnação; 2ª) parecer conclusivo emitido pela Unidade Técnica ou pelo Ministério Público indicando irregularidades.
Isso ocorre porque há a possibilidade de imposição de penalidades, embora distintas, ao órgão partidário e aos respectivos responsáveis.
O órgão partidário pode sofrer a suspensão do repasse de quotas do Fundo Partidário e os responsáveis responderão civil e criminalmente pelas irregularidades.
Assim, considerando que a mesma razão autoriza o mesmo direito, se, em sede prestação de contas de exercício financeiro findo do órgão partidário, é imprescindível a citação dos respectivos responsáveis, sem o que não poderão sofre qualquer reprimenda, é imperioso concluir que, na prestação de contas de campanha eleitoral dos candidatos, é imprescindível a citação do órgão partidário para exercer seu direito ao contraditório e à ampla defesa, passando figurar na relação processual como litisconsorte do candidato, sem o que sequer poderá recorrer ao c. Tribunal Superior Eleitoral, por manifesta ilegitimidade.
CONCLUSÃO
Em face de todo o exposto, concluímos que:
a) Não é possível impor a sanção de suspensão das quotas do Fundo Partidário ao órgão partidário em consequência do julgamento das contas de seus candidatos como não prestadas em razão da inexistência de lei instituindo tal reprimenda;
b) A palavra “candidato” contida na redação do parágrafo único do art. 25 da Lei nº 9.504/97 deve-se a evidente erro de redação, sendo certo que pretendeu o legislador atingir apenas o órgão do partido político prestador das contas;
c) Mesmo que consideremos que a pretensão do legislador foi realmente punir o órgão do partido político pelos erros de terceiros, isto é, seus candidatos, deve o referido parágrafo único ser considerado ilegal, pois viola o art. 11, inciso III, alínea c, da Lei Complementar nº 95/98;
d) Ainda que ultrapassemos as questões anteriores e consideremos como válida a imposição da sanção de suspensão das quotas do Fundo Partidário ao órgão partidário pela desaprovação total ou parcial das contas de seus candidatos, seria imprescindível sua citação, de forma a integrar a relação processual como litisconsorte, assegurando-lhe o contraditório e a ampla defesa, com os meios recursos a ela inerentes, sob pena de violação do art. 5º, inciso LV, da CF/88 e dos arts. 468 e 472 do Código de Processo Civil.