Uma das etapas mais angustiantes dos processos de compras governamentais, mas não menos importante, é a chamada pesquisa de mercado objetivando a avaliação real da estimativa de preços para uma nova compra ou a comprovação da vantajosidade e economicidade da prorrogação dos contratos administrativos vigentes.
A obrigação da apresentação da pesquisa de preços, como abalizadora dos preços públicos, foi normatizada por meio dos arts. 40, X, e 43, IV da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que assim dispõem:
Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
X- o critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, conforme o caso;
[...]
Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:
IV- verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preços, os quais deverão ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificação das propostas desconformes ou incompatíveis; Grifou-se.
Ainda, a Instrução Normativa SLTI/MP nº 02, de 30 de abril de 2008, que trata das regras e diretrizes para contratação de serviços, continuados ou não, no âmbito da Administração Pública Federal, ao tratar do tema assim ensina:
Art. 15. O Projeto Básico ou Termo de Referência deverá conter:
[...]
XII - o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definido da seguinte forma:
a) ....;
b) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso. Grifei
Art. 30. A duração dos contratos ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, podendo, quando for o caso, ser prorrogada até o limite previsto no ato convocatório, observado o disposto no art. 57 da Lei 8.666/93.
§ 1º ...;
§ 2º Toda prorrogação de contratos será precedida da realização de pesquisas de preços de mercado ou de preços contratados por outros órgãos e entidades da Administração Pública, visando a assegurar a manutenção da contratação mais vantajosa para a Administração
Art. 40. As repactuações serão precedidas de solicitação da contratada, acompanhada de demonstração analítica da alteração dos custos, por meio de apresentação da planilha de custos e formação de preços e do novo acordo ou convenção coletiva que fundamenta a repactuação.
§ 1º ...;
§ 2º Quando da solicitação da repactuação, esta somente será concedida mediante negociação entre as partes, considerando-se:
I - os preços praticados no mercado e em outros contratos da Administração;
Art. 41. Os novos valores contratuais decorrentes das repactuações terão suas vigências iniciadas observando-se o seguinte:
[...]
§ 2º A Administração deverá assegurar-se de que os preços contratados são compatíveis com aqueles praticados no mercado, de forma a garantir a continuidade da contratação mais vantajosa. Grifei
Mesmo com o leque de normativos informando e disciplinando a obrigatoriedade da apresentação prévia da pesquisa de preços como forma de abalizamento das contratações públicas, a prática era buscar tais informações com os fornecedores, entes particulares prestadores de serviço ou produto que se buscava contratar.
Tal procedimento gerava uma ilusão no processo de compras, pois o preço pesquisado nem sempre refletia a realidade vigente. Isso porque o fornecedor, já sabendo de antemão que o preço consultado seria usado em processo de compra pública, jogava o valor em patamares superiores ao de mercado, tornando a compra dispendiosa para Administração, mas extremamente rentável para o mercado fornecedor.
Buscando sanar tal celeuma, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP, ente competente para definir, orientar e normatizar as atividades de aquisição na Administração Pública Federal emitiu a Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014, alterada pela Instrução Normativa nº 7, de 29 de agosto de 2014, que tem por objeto os procedimentos básicos para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral.
Em apertadas linhas a Secretaria em comento sintetizou o procedimento de pesquisa de preços para compras governamentais nos seguintes parâmetros: a) Pesquisa realizada no Portal de Compras Governamentais; b) Pesquisa realizada por meio de sítios especializados ou de domínio amplo; c) Contratações similares de ouros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; ou d) Pesquisa com fornecedores.
Dentre outras regras apostiladas na Instrução Normativa em espécie, admitiu-se, que no caso de pesquisa realizada junto ao Portal de Compras Governamentais, a utilização de apenas um único preço subsidiaria o processo de compra ou renovação, sendo para o restante exigida a apresentação de, no mínimo, três preços ou fornecedores, ou, caso assim não proceda, que se apresentasse a devida justificativa por parte da Autoridade Competente.
Ocorre que muitas dúvidas sobre a correta aplicabilidade da IN em questão surgiram com a prática administrativa. No normativo em questão não há uma ordem de preferência o que poderia levar à instrução processual a uma fragilidade. A título de exemplo, instruir os autos apenas com preços buscados em sítios especializados, o que na verdade, não traria uma segurança jurídica acerca da confiabilidade dos preços apresentados com os preços reais de mercado.
Sempre atento ao universo das compras públicas e seus desafios, o Tribunal de Contas da União – TCU, em sua competência constitucional de interpretar e orientar as atividades da Administração, por meio do Acórdão nº 1445/2015 – Plenário, de 10 de junho de 2015, elucidou de forma didática a correta forma de instrução dos autos em casos de orçamentos para estimativa de preços ou comprovação de vantajosidade econômica nas prorrogações.
Em sua decisão o Plenário da Corte de Contas ao analisar representação em face de Pregão Eletrônico promovido pelo Ministério da Justiça para contratação de empresa especializada na prestação de serviços de transportes, incluindo veículos e motoristas, notadamente no tópico da pesquisa de preços, assim se manifestou:
TCU – Acórdão nº 1445/2015 – Plenário
Na elaboração do orçamento estimativo da licitação, bem como na demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas de pesquisa de preços. Devem ser priorizadas consultas ao Portal de Compras Governamentais e a contratações similares de outros entes públicos, em detrimento de pesquisas com fornecedores, publicadas em mídias especializadas ou em sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, cuja adoção deve ser tida como prática subsidiária. Grifei
O Acórdão em questão pacificou o tema no âmbito da Administração Pública, determinando a prioridade da diversidade de pesquisas, ou seja, utilização de mais de um parâmetro e preferência nos preços praticados por outros órgãos na mesma seara administrativa e em outros entes governamentais, o que reflete a verdade real dos preços praticados pelo Poder Público.
Interessante ressaltar que as pesquisas realizadas em sítios especializados ou de domínio público bem como aquelas apresentadas por fornecedores deixaram o rol preferencial e foram alocadas como pesquisas subsidiárias. Tal entendimento é o correto, busca comprovar o real preço praticado pela Administração em contratos vigentes e afasta a possibilidade de preços “maquiados” que poderiam ser fornecidos por empresas.
Mesmo com essa restrição, o TCU admitiu que as pesquisas de fornecedores ou de sítios especializados poderiam ser utilizadas, contudo, para se instruir o processo de compra com tais parâmetros a Administração – por meio da autoridade competente – deverá justificar de modo concreto e sólido a opção acolhida.
É importante ressaltar que todas as medidas tomadas pela Administração, por meio da SLTI/MPOG, ou pelo Tribunal de Contas da União, visam a melhor forma de instrução e operacionalização dos processos de compras e renovações de contratos vigentes junto a Administração Pública, o que não impede a efetivação de novas ferramentas ou medidas com esse objetivo.
Uma possibilidade concreta é a melhoria do sistema de preços praticados constante do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais da Administração – SIASG, pouco utilizado pela sua falta de atualização e escassez de parâmetros. Talvez uma unificação, no referido sistema, dos preços praticados nos objetos e serviços mais comuns contratados pelo Poder Público, com a consequente alimentação e constante atualização de valores, inclusive utilizando os índices oficiais para efeito de futuros reajustes possa ser uma alternativa segura e eficaz aos operadores administrativos.
Tal sistema geraria uma segurança jurídica sólida e real aos processos de compras governamentais e nas renovações de contratos vigentes, pois possuiriam a autenticidade e a fé pública oriunda de informação oficial, reduzindo em muito o tempo de tramitação dos processos administrativos e, por consequência, gerando economia e fluidez nas contratações públicas. Também efetivaria o comando constitucional da Eficiência e da Celeridade Administrativa, tornando o trato com a coisa pública ungido de garantia legal e demonstrando a realidade de mercado nos processos de compras governamentais, o que por si só traria relevante economia para o Estado.