O atual governo federal apresenta, em seus primeiros dias, resultados satisfatórios e algumas propostas polêmicas. Dentre estas, ressalta-se a pretensão de estabelecer teto salarial para o funcionalismo público, visando corrigir distorções historicamente verificáveis quando se traz à colação a questão dos benefícios previdenciários numa perspectiva de separação dicotômica entre os regimes de previdência existentes no país: o público, abarcando os funcionários públicos federais e os funcionários públicos estaduais e municipais regidos por estatuto, e o geral, aplicável aos trabalhadores da iniciativa privada e aos funcionários públicos estaduais e municipais celetistas.
Em termos políticos, econômicos e éticos, tal pretensão, incluída na reforma previdenciária, é compatível como os postulados de um governo popular e democrático.
Juridicamente, porém, a questão torna-se complexa, pois exige observância aos princípios constitucionais e aos procedimentos legiferantes em consonância com o paradigma Estado democrático de direito, na perspectiva de legitimar o processo legislativo atinente à matéria.
Verifica-se, ainda, a necessidade de concretizar o princípio da legalidade referentemente à remuneração e subsídio dos agentes públicos, visando densificar [1] as normas consagradas no art. 37, da Constituição Federal, e no art. 17, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias [2].
Estes dispositivos contêm regras a serem acolhidas pelo legislador ordinário, mas que não se aplicam às situações jurídicas protegidas pelas cláusulas pétreas, entre as quais os direitos e garantias individuais – a englobar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. [3]
Direito adquirido é aquele que está integrado de forma definitiva ao patrimônio e à personalidade do titular de direito subjetivo, não podendo ser suprimido ou modificado por lei ou fato posterior. Emana de lei vigorante, diretamente ou por ter sido produzido por fato idôneo. [4]
Ato jurídico perfeito é o consumado na ocasião de sua realização, satisfazendo as condições legais, de acordo com norma em vigor, para a produção de efeitos jurídicos por seu exercício no tempo devido. [5]
Coisa julgada é qualidade que se relaciona à eficácia de decisão judicial, caracterizando prestação jurisdicional definitivamente outorgada. De acordo com MARIA HELENA DINIZ [6], dá-se, em sentido formal, quando "a sentença não mais estiver sujeita a recurso ordinário ou extraordinário, porque dela não se recorreu, ou porque se recorreu sem atender aos princípios fundamentais dos recursos ou aos requisitos de admissibilidade dos recursos, ou porque se esgotaram todos os meios recursais", e, em sentido material, ao tornar "imutável e indiscutível o preceito contido na sentença de mérito, não mais sujeita a recurso ordinário ou extraordinário".
Ora, aprovar emenda constitucional olvidando direitos e garantias individuais (neste caso, o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada) constitucionalmente postos em favor de titulares de direitos públicos subjetivos, consiste em desconhecer o significado dos direitos fundamentais conexos aos direitos dos cidadãos.
Jamais os detentores eventuais do poder, especificamente os legisladores, estariam autorizados a conspurcar o status libertatis, peculiar ao Estado de direito, porquanto isso implicaria atuar de maneira infensa à cidadania ativa propugnada pela Carta Política de 1988.
Tão somente asseverando-se aos cidadãos um status activus processualis concretizam-se as garantias efetivas de realização e proteção dos direitos fundamentais, sendo o procedimento o modo geral de desenvolvimento dos poderes públicos.
Os direitos fundamentais asseguram a liberdade do Estado e a liberdade no Estado, pois a democracia necessita de cidadãos políticos que façam uso de seus direitos. Entretanto, apenas aqueles que estão tutelados pelos direitos fundamentais podem exigir que os governantes venham a arcar com suas responsabilidades.
Os direitos fundamentais devem criar e manter as condições elementares para garantir a dignidade da pessoa humana e uma vida em liberdade, que só se efetiva quando a liberdade da vida em sociedade vê-se garantida na mesma medida que a liberdade individual.
Esta liberdade pressupõe cidadãos com capacidade e vontade para decidir por si mesmos sobre seus próprios interesses e para responder legal ou moralmente pelo bem-estar da comunidade. [7]
No tocante à legitimidade do Estado democrático de direito, os direitos de sufrágio e de voto pressupõem direitos fundamentais, como as liberdades de consciência, de opinião, de reunião e de associação, pois, caso contrário, o titular dos direitos de sufrágio e de voto não poderia decidir livremente sobre como exercitar seus direitos políticos. O mesmo tratamento se aplica à liberdade sindical, aos direitos sociais e à propriedade.
Pelo exercício individual dos direitos fundamentais realiza-se um processo de liberdade, que se constitui elemento essencial da democracia e que tutela os direitos fundamentais em si e para si. É, também, através deste exercício de direitos que as forças criativas indispensáveis participam do Estado.
Deste ponto de vista, os direitos fundamentais proporcionam um novo perfil à cidadania ativa, que não lhes era atribuído pela doutrina dos status de GEORG JELLINEK, na qual a situação, estado ou condição dos particulares se encontravam isolados e rigidamente paralelos a partir de uma perspectiva orientada pela separação.
Assegurados os direitos fundamentais, seus titulares são colocados na condição de cidadãos ativos do Estado, porque direitos fundamentais e direitos do cidadão se condicionam reciprocamente.
Assim se deve entender a parte orgânica da constituição e a relativa aos direitos como unidade. Os direitos fundamentais e os direitos relativos ao status do cidadão devem ser coordenados, buscando formar a unidade de um status integral. [8]
Os direitos fundamentais, influenciando em todo o seu alcance o ordenamento jurídico, atuam legitimando, criando e mantendo consenso, garantindo a liberdade individual e limitando o poder estatal, sendo de vital importância para os processos democráticos e de efetivação do Estado democrático de direito.
Neste tipo de Estado de direito, a garantia e concretização dos direitos fundamentais permitem aos seus titulares exercer plena, efetiva e socialmente a cidadania ativa diante do Estado, atendendo uma parte decisiva da função de integração, organização e direção jurídica da constituição.
A cidadania ativa pressupõe cidadãos políticos, aptos a fazer valer suas reivindicações perante os governantes, que devem arcar com as responsabilidades decorrentes de seus atos.
A legitimação do processo legislativo no Estado democrático de direito impõe procedimentos adequados no sentido de implementar os provimentos estatais, exprimindo profunda imbricação entre forma e conteúdo.
Ou seja, o Congresso Nacional, no exercício do poder constituinte derivado, deve ater-se ao princípio da legalidade para responder à justa demanda da apregoada reforma constitucional previdenciária, inclusive rediscutindo e corrigindo efeitos negativos advindos de possíveis inconstitucionalidades da Emenda Constitucional n.19/1998.
Assim, o Congresso Nacional, órgão essencial de uma democracia deliberativa, deve adotar os seguintes procedimentos legitimadores do processo legislativo aqui suscitado:
a)Implementação de amplo debate com a sociedade civil, para construir consenso sobre qual reforma previdenciária deve ser empreendida, em consonância com o paradigma constitucional Estado democrático de direito;
b)Elaboração de leitura hermenêutica da legislação previdenciária vigente, objetivando verificar a dimensão dos custeios e benefícios ali compreendidos;
c)Instauração de CPI sobre a malversação de dinheiro público no gerenciamento da previdência social;
d)Correção, mediante emendas, de equívocos da proposta governamental, no sentido de torná-la mais eficaz e democrática, ensejando mecanismos de uma sociedade inclusiva.
Notas
01. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria constitucional. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998. p. 1.075, preleciona que densificar significa preencher, complementar e precisar o espaço normativo de um preceito constitucional, especialmente carecido de concretização, a fim de tornar possível a solução, por esse preceito, dos problemas concretos.
02. Esta cláusula constitucional temporária requer para sua concretização o due process of law, envolvendo direitos patrimoniais de titulares de direitos públicos subjetivos e o interesse público do aparelho ideológico do Estado.
03. Art. 60, § 4º c/c o art. 5º, XXXVI, ambos da Constituição Federal.
04. DINIZ, Maria Helena. Lei de introdução ao código civil brasileiro interpretada. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 187.
05. Idem, ibidem, p. 185.
06. Idem, ibidem, p. 196.
07. BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen [et. al]. HESSE, Konrad (pres.) Manual de derecho constitucional. Madrid: Instituto Vasco de Administração Pública; Marcial Pons, 1996. p. 89 e ss.
08. HÄBERLE, Peter. La libertad fundamental en el estado constitucional. San Miguel: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1997. p. 71 e ss.
Referências bibliográficas
BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen [et. al]. HESSE, Konrad (pres.) Manual de derecho constitucional. Madrid: Instituto Vasco de Administração Pública; Marcial Pons, 1996.
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria constitucional. 2. ed. Coimbra: Almedina, 1998.
DINIZ, Maria Helena. Lei de introdução ao código civil brasileiro interpretada. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
HÄBERLE, Peter. La libertad fundamental en el estado constitucional. San Miguel: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1997.
PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS LEGITIMADORES DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA
MÁRIO LÚCIO QUINTÃO SOARES, professor universitário (PUC/MG), Belo Horizonte-MG, Av João Pinheiro, 146, 11º andar, Lourdes, CEP 30.130-180, tel.: (31) 3226-5156.